[摘要]：当行政主体与私人互为管理事务时，因此产生的管理费用能否主张偿还，这即“公法无因管理”的适用之争。公法无因管理存在三种类型，但为检讨方便，可将其分为“行政主体为他人管理事务”与“私人为行政主体管理事务”两个大类。公法无因管理的成立受私法与公法规范的双重检验，规制不同类型的考虑因素存在显著差异，难以有效统一。“混合事务”理论加剧了这种分裂趋势。公法无因管理的法律效果集中于费用偿还，其与公法不当得利存在竞合关系。对于公法无因管理可否适用民法规定，现有法未予确认，该法律漏洞可通过类推适用民法典规定的方法加以填补。未来行政法法典的编纂应对该问题加以回应，以此完善我国行政法债务关系的体系。

[关键词]：公法无因管理；归属；费用偿还；职权法定；行政法债务关系

一、引 言

“后民法典时代”需关注“债法体系”对行政法的“溢出效应”，这已在“合同”与“侵权”中有所体现：前者表现为“行政协议”适用民法的限度探讨；后者则表现为以损害赔偿为主的“国家赔偿制度”。但除“合同”与“侵权”外，诸如不当得利与无因管理等债务关系在公法上如何适用，未受到充分的关注。

鉴于“行政”与“事务管理”间的天然相似，当行政主体与私人互为管理事务时，因此产生的费用能否适用民法上的无因管理制度，系公私法融合下值得探讨的法律适用问题。对此，德国学者通过“公法无因管理”或者“行政法上的无因管理”将其纳入讨论范围，但自诞生之日起，对公法无因管理的质疑就未曾中断。同时，藉由 “混合事务”概念的引入，公法无因管理的适用也呈泛滥之势。我国台湾地区行政法学界继受了公法无因管理理论。我国大陆地区有少数学者主张借用公法无因管理制度，提升公法学的理论研究品质，为将来“行政法总则”的科学立法提供理论支持。若承认行政主体与私人可互为管理事务，公法无因管理就具有存在空间。问题是，如何借助私法理论解决因管理他人事务引发的费用求偿问题。

从整体上看，传统的行政法以行政行为为中心，但未建立以请求权为中心的公法权利体系，这导致了公法无因管理研究的薄弱。行政主体与私人间因管理事务产生的债务关系，究竟系债法理论在行政法中的直接适用，还是一种独立的“公法之债”，需在统一的法秩序下加以探讨。既有研究做出了有益尝试，但仍有深入空间。故本文拟解决的问题是：基于行政法基本原则的限制，系统性、一般化的“公法无因管理”规则是否存在？如果存在，如何确定其适用范畴、内在体系及诉讼法上的地位？如果不存在，如何消解行政主体与私人间的费用偿还问题。

二、公法无因管理基本类型的划分

依《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第979条第1款规定，无因管理是指无法定与约定义务而为他人管理事务，它主要调整事务管理中的利益归属、费用偿还、损失及风险分配，而“公法无因管理”的描述意在表明，该法律关系因行政主体或公权的介入而具有公法色彩。故在讨论之前，需界定相应的论域。

（一） 可能的情形

首先是行政主体为他人管理事务的情形。“行政”的逻辑起点与终极目的在于实现公共利益，这导致“行政”不可避免地要介入私人事务。依《中华人民共和国宪法》第5条第1款规定，制定法中的行为规范既是对行政机关依法行政的要求，同时构成行政权的行使依据。但由于“行政权”的不稳定与不确定，抽象的管理义务与具体职责之间难免会出现结构性错位，这导致行政主体或多或少会管理其他行政主体或私人的事务。该现象在现代经济生活中广泛存在：出于避免矛盾激化的需要，地方政府替用工单位向劳动者垫付保险费；在责任人不明或发生重大灾难事务时，行政主体提前向受害者垫付赔偿款。更普遍的是，行政主体主动为私人垫付医疗费。服务型行政不仅要求行政机关要积极管理私人事务，还要求其为其他行政机关管理事务，如道路管理部门因公路维修需要修理了毗邻道路河岸的围墙，后者本属水务部门的职责。在上述情形下，行政主体虽负有管理义务，但一概将其认定为行政主体自身的事务，让后者承担全部的管理费用，这不仅有失偏颇，有限的预算机制也让行政主体不堪承受预期外的超额负担。

其次是私人替行政主体管理事务的情形。如果行政权不能满足私人对行政供给服务随叫随到的需求，私人代行政主体履行职责的情况就会出现。例如，依《中华人民共和国防洪法》第49条第1款规定，防洪工程设施的建设和维护所需投资应由中央和地方财政承担，私人企业若基于“行政摊派”修建防洪工程，事后可向地方政府主张费用偿还，然实践中有法院直接认定企业为受益人，否认了后者的请求。此时，因事务管理产生的费用归属争议并未得到妥善解决。即便制定法为行政主体设定了具体义务，但因行政主体怠于或拒绝履职，私人仍可能会主动管理公法事务。例如，供养“五保户”本属于地方民政部门的职责，在其未履行职责时，实际履行供养义务的第三人就有可能向前者提出基于无因管理的必要费用偿还之诉。此外，就私人对行政主体主张的费用求偿，当下制度易倾向于将其化解于鼓励互助、通报嘉奖的伦理语境下，缺乏对必要费用偿还规范的一般构造。

（二） 具体的分类

就行政主体与私人因事务管理产生的费用偿还问题，是将其纳入私法无因管理加以调整，还是在“行政补偿体系”上为其预留空间，理论产生了严重的分歧。以德国为例，《德国民法典》第一立法委员会明确指出，履职的公法主体与私人之间不能形成无因管理之债，职权管理与无因管理不能同时竞存。因忽略了无因管理的伦理初衷，反对者拒绝将无因管理泛化为一般的求偿工具。早在19世纪，德国行政法学之父奥托·迈耶就指出，应严格限制公法无因管理的存在，仅能在“混合事务”管理中承认该请求权。学者沃施莱格则认为，过去一个半世纪的公法无因管理判例欠缺互助伦理基础，作为法教义学上的“废墟”，公法无因管理的实质功能可被费用求偿型不当得利完全取代。与之相反，司法实践却出现了与立法初衷的背离，诸如私人团体为国家安置精神病人、铁路局因铁路修建而拆除私人危险建筑等情形，均被纳入了“公法无因管理”的适用范围。而后，考虑到公法请求权的体系完善，仍有学者为公法无因管理的适用留下了空间。

事实上，行政法中行政主体与私人之间存在多维关系，就给付关系而言，为平等主体提供权利依据的私法规范，同样能成为现代行政法的次生功能。就此，借用私法请求权搭建“行政法债务关系”体系具有可行性，无因管理请求权便处于可检讨的公法请求权之中。由于我国具有自身的行政补偿体系与诉讼程序，比较法上的“公法无因管理”理论究竟有无现实需要，尚需本土制度的检验。前提是，何种事务管理可称为“公法无因管理”。如前所述，所谓的“公法无因管理”须在构成要件中加入“公法”因素。理论上虽可借助“无公法义务而为他人管理公法事务”进行抽象定义，但“公法事务”的界定仍依赖于“公法”的清晰定义。可惜的是，公法、私法的界分存在着“利益说”“隶属说”“主体说”等多种争议，试图将二者完全分立的观点均未能成功。

理论界定的困难致使学说开始求教于具体类型的划分。以主体说中“公权载体身份”的要素进行最大化标识，行政主体或公权的介入都可使得无因管理具有公法色彩。据此，“四分说”认为，公法无因管理至少存在四种类型，分别为：行政主体为私人管理事务（甲）；行政主体为行政主体管理事务（乙）；私人为行政主体管理事务（丙）；私人为私人管理了本属公法职权范围的事务（丁）。与之不同，“三分说”反对丁类型的存在。即便私人间被管理的事务属公法事务，但它也仅导致私人间的费用偿还，与行政主体无关；若该事务属于行政主体职权内的事务，私人实际在为行政主体管理事务，这已然属于丙类型的适用范围。故理论上只存在前三种公法无因管理类型。

“三分说”拓展了公法无因管理的内在体系，但是否需要这种逻辑上的划分，尚需具体类型的检验。在检讨顺序上，由于甲、乙类型均系行政主体为他人管理事务，它们考虑的是，行政主体能否发起一项费用偿还请求权。相反，丙类型考虑的则是，私人能否对行政主体提起一项费用偿还请求权，它们具有对称的结构，可以并列的方式加以检讨。需说明的是，下列检讨既包含了对实证法规则设置原理的印证，也包含了对费用求偿方式法律适用方法的探明，前者会因“法定性”消解“公法无因管理”的存在空间。

三、行政主体为他人管理事务

私法无因管理的构成要件通常包括无法定或约定义务、管理他人事务、管理意思，同时，还需考虑本人的真实意思，其主要后果是，管理人对本人享有必要费用偿还请求权。对于公法无因管理，问题就变为，行政主体与私人间能否产生费用偿还请求权。需注意，由于“行政相对人”系与行政行为的相对概念，在基于给付请求或财产变动请求的行政诉讼中，原、被告间关于利益归属及费用偿还的债务关系趋于平等化，故下文以“私人”指称相关当事人。

（一）行政主体为私人管理事务

为实现行政目标与公共利益，行政机关经常参与至私人事务之中，由此产生行政主体能否主张偿还必要费用的问题。

1.介入可能性

就行政主体能否超越权限管理私人事务，须进行合法性审查。“职权法定”以有限的行政权为出发点，它要求行政机关的活动必须获得法律授权，从而为行政权的行使划定外围边界。基于法律保留原则，未被法律授权的行政主体被禁止参与其他额外的行政活动。与作为互助典范的私法无因管理不同，行政主体管理事务难谓存在伦理意义上的帮助行为。由于职权法定与鼓励互助伦理之间自始存在冲突，故应严格限制行政主体管理私人事务，避免不同行政组织权限分配的规范意旨落空。只有权限界定未臻清晰且存在紧急、必要情形时，行政主体才可管理私人事务。

与此同时，还要考虑认定公法无因管理后的外部效应。既然无因管理的“正当化功能”可排除职权外行为的违法性，费用偿还请求权的事后保障将产生干涉私人事务的激励，继而可能引发公权的自我膨胀。正如学者所言，“行政机关不得为自己设定与其公法权力行使相冲突的私法权利和请求权”。我国实证法上具有典型例证。针对妨碍公共交通的违法停车、停放行为，《中华人民共和国道路交通安全法》第93条第2款授权交管部门可在本人不在场时拖走车辆，同时规定拖车时不得向当事人收取费用。交管部门拖走违规车辆为典型的公法无因管理行为，但为避免产生过度干涉私人事务的激励，排除费用请求权即可达到“行政限权”的效果。

同样，作为制度原理的无因管理普遍存在实证法之中。行政强制中的“代履行”属典型的公法无因管理，就原属私人的排除妨碍、恢复原状义务，在私人怠于或不能履行而危害公共利益时，行政主体可代为履行该义务。该行为兼具行政管理与为私人管理的双重特点。由于管理了私人的事务，行政主体事后可向后者主张必要费用的偿还。依德国《联邦照管法》（1982）第52条第1款规定，若战争中被宣告失踪的抚养义务人而后存活归来，政府可依无因管理向其主张因此而支付的抚恤费用。在我国，当私人怠于履行拆除危房的义务影响公共安全时，政府有权主动拆除该危房，再基于无因管理主张偿还费用。私法中也规定了行政主体为私人管理事务的情形。《民法典》第1234条规定，当侵权人未在期限内修复生态环境的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。作为制度适用原理的费用偿还请求权，充当了实现公共行政目标的手段。

因制定法确立的抽象保护义务未指明具体的费用归属关系，义务管理行为仍有借助无因管理确立费用分配的需要。它本质上涉及事务的归属判断，也即，该事务到底归属于行政主体还是私人。例如，就政府向事故中死者家属先行赔付的行为，有法院认为，政府主观上是为了缓解矛盾，客观上使得相关责任方获益，其行为构成对责任方的无因管理；而另有判决认为，依《中华人民共和国突发事件应对法》第7条第1句“县级人民政府对本行政区域突发事件的应对工作负责”的规定，县人民政府处置事故乃行使职权的行为，管理自己的事务时不享有费用偿还请求。截然相反的判决显示，即便行政主体管理了私人事务，但仍需探明事务是否可归属于行政主体。

纵然行政主体系在履职，但超出职权的管理行为，仍存在事务归属判断的需要。私人为国家行为付费，原则上需要公法明确规定，但该原则贯彻得并不彻底。若费用的承担未被明确规定，私人又因事务管理行为受益，现有司法实践不排斥无因管理的成立。例如，施工期间发生坍塌事故，因情况紧急，街道办主动实施基坑回填工程，而后向施工方主张无因管理费用偿还请求权。政府因救助私人而垫付医疗费或出于安慰死者、抚慰公众情绪等需要而垫付赔偿款，均可成立无因管理。事务的紧迫性为行政主体的介入提供了正当性。在非紧急情形下，纯粹的受益也会导致无因管理的成立。例如，因安装噪声屏障使得邻近公司受益，街道办可向受益的公司主张费用偿还请求权。

因此，抽象的职务要求与无因管理的成立并无实质冲突，只要行政主体的管理行为不违法，无因管理费用偿还请求权便有成立可能。事实上，针对户外旅客任意冒险行为导致的公共资源浪费，早有规定指出，搜救费用由旅游活动组织者及被救助人承担。政府虽有管理人民事务的抽象职责，但这不能回答，为何政府要为某一理应承担赔偿责任的个体过度消耗公共资源，无因管理由此成为政府维护自身利益的“工具”。至此，全能服务型政府的建立包含了对行政主体过高的期盼，行政主体基于无因管理追偿的优势在于，让客观上属于私人的费用让私人自己承担。

2.排除适用

因排除了“职权行为”的适用，混合事务的管理本质被指责为私法上的无因管理。当政府为失踪人员履行赡养义务时，借助“混合事务”的概念，既可认定政府系在履职，又能推定其在为义务人履行赡养义务。“混合事务”的使用看似化解了职务管理与无因管理中无义务要求的冲突关系，但其泛滥的适用完全脱离了无因管理初始的互助伦理，致使后者沦为一种纯粹的追偿工具。在德国，随着对“公法无因管理”批判的增多，“公法无因管理”的适用范围逐渐趋严，德国联邦最高法院在类似判决中推翻了之前适用无因管理的案例。因此，对“混合事务”应予谨慎处理。最后，若私人形成了行政主体会终局承担费用的信赖，基于信赖保护原则，行政主体的费用偿还请求权可能会被排除。

（二）行政主体为行政主体管理事务

1.介入可能性

行政主体A无义务管理行政主体B分内的事务，这虽符合无因管理的构成事实，但能否主张费用偿还，尚需行政法上一般原则的检验。前提是，行政主体各自具有独立的预算机制。我国实行一级政府一级预算的机制，全国预算由中央预算与地方预算组成。即便是同一级预算，依据预算功能使用的不同，诸如一般公共预算、政府性基金预算等项目也需保持独立。可见，不同级别行政主体及不同预算项目之间具有独立性。

因此，理论上存在行政主体间的费用偿还需要。德国法上有经典案例可供参考。联邦铁路列车在运行时致使森林失火，消防部门因此而支出巨额费用后，向联邦铁路局主张偿还基于无因管理的必要费用，法院支持了该请求。该判例仍属“混合事务”理论的发酵：消防部门虽负有灭火的法定义务，但对灭火引发的超额费用，则可归咎于有过错的铁路主管部门。该案例表明，在央地或地方关系中，跨区域、跨部门共同事务的主动处理若导致相应行政主体的受益，承认该共同事务的追偿权可维护“事权”划分的逻辑基础。

2.排除适用

不过，行政主体间的事务管理亦遭到了反对。首先，同属行政主体为他人管理事务，前述行政主体为私人管理事务中的正当性质疑，在本类型中同样存在。特别是在现有的组织关系下，各级地方政府应在辖区内行使职权，肆意承认不同行政主体间的无因管理行为，将有害于职权分配的目的。其次，在单一制结构下，无论政府的层级、职权如何，各级政府的行为都被视为整体行为，他们之间无追偿权的适用余地。最后，行政主体管理其他主体公法事务多为上级要求或职务要求，难以认定管理意思。即便存在追偿需要，该管理行为亦与互助伦理无关，借助中性的费用求偿性不当得利机制在价值上更为妥当。

总体而言，“行政主体”制度的设立即在于实现不同主体间责任财产的分立，当行政主体间相互管理事务时，事权的归属判断会附带产生费用偿还的效果。但在实践中，因自上而下的治理体系需要，事务归属判断后的费用偿还常被化解于行政指导、行政协调的话语中。囿于诉讼体制，现阶段我国不同行政主体之间适用无因管理之债的案例几近于无，因此而发生追偿的司法可能性还很小。

四、私人为行政主体管理事务

对于现代公法上的行政给付债务关系，不能固守僵化的公私二分思维，它更依赖私法基础理论的补足。一方面行政机关需借助“私法手段”实现公法任务与正义目标；另一方面，因相应行政机关未能亲赴现场或怠于履行自身义务，私人就具有介入公法事务的可能，由此产生私人的费用偿还问题。

（一）私人仅为行政主体管理事务

1.介入可能性

在行政主体不能、不愿或怠于履行职责时，私人可为行政主体管理事务，首先需考虑事务的可管理性。因要处理国家垄断公权力以及禁止私立救助之间的矛盾关系，原则上应否定私人管理公法事务。同时，不能管理的公法事务将排除无因管理的成立。例如，“涉主权行为”不容私人以危害主权的方式擅自管理，后者与“主权原则”相冲突。有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，必须通过法律来调整。这些规定均旨在确保国家主权的独立与完整。

其次，需考虑私人介入行为的必要性。必要性要求管理行为产生与行政主体自身管理的相同效果。基于整体社会利益的考量，制定法有时会对介入必要性加以描述。例如，有关人身自由的强制措施虽被严格限制，但针对正在实施或在逃的违法分子，任何公民都可将其扭送至司法机关。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第13条第1款规定，涉及国防、外交的行为被明确排除出行政诉讼的范围，但在不危害国家主权的前提下，亦允许私人的介入，该代为履职的行为可构成为国家的无因管理。除此之外，若行政主体怠于履行义务，私人代为履行义务亦可构成无因管理，此时依《民法典》第979条第2款，行政主体的真实意思因违反法律而不值得考虑。

2.排除适用

整体而言，代为执行公法事务具有成立无因管理的可能。德国1981年《国家责任法》第15条曾比照私法请求权基础，对国家责任类型进行了列举，公法无因管理被认为包含在该条第1款内，不过，因立法权限问题，联邦宪法法院一年后宣布该法无效。自此，“国家责任法”成为一个由判例引导、汇集了不同债法关系的复杂组合体，公法无因管理的适用也交由判例、学说处理。

与之不同，在我国，考虑到允许私人主张费用会破坏行政机关的权威，当下对于管理公法事务的个人，往往通过表彰、抚恤等措施化解私人与行政主体间的费用补偿关系，这借鉴了费用补偿的原理，但绝非以公法请求权的形式存在。即便公民能够代为履行公法事务，赋予私人一项诉权的情形在我国司法实践中还非常困难。但无论如何，这不是关闭私人费用偿还请求权通道的充分理由。实践中存在具有“公益”职能的供电公司被私人代为管理事务，继而承担必要费用的情形，这为公法无因管理的适用指明了思路。当行政机关怠于履行义务或未落实奖励措施时，作为兜底保障的费用偿还请求权仍有存在必要。

（二）私人管理私人事务使得行政主体受益

1.介入可能性

私人为私人管理事务，原则上仅在私人间形成无因管理，管理人并无为行政主体管理事务的意思。例如，在前述“五保户”照管案例中，法院就认定，管理人并无针对民政局的管理意思，费用偿还请求权因此被否定，嗣后法院又觉得照管的医疗费似有归属于“民政局”的余地，故辅以“医疗费等支出未经过报销程序，护理费、交通费与误工费等因无法律规定而不能认定”来补强论证，规避了费用归属于民政局的可能。

私人管理公法事务时，因可能致使行政主体与另一私人双重受益，该事务亦有可能成为“混合事务”。依何种标准认定事务所属的本人是该问题的难点。若行政主体原则上仅享有“反射利益”或者“间接利益”，受益的私人才是事务管理中的本人。若事务管理致使行政主体直接受益，如私人替政府安置难民或流浪者，即便难民也为受益人，这并不排除私人对具有安置职责的政府形成无因管理。除此之外，混合事务中的本人认定还要考虑是否存在共同利益及利益冲突的情形。[57]不能同时认定对具有相反利益的当事人都有管理意思，例如，若被拆迁人与拆迁部门发生冲突受伤，第三人及时将其送医，因拆迁部门与被拆迁人存在相反利益，不能认定第三人对二者均成立无因管理。

2.排除适用

该类无因管理的法律效果同样会被消解于奖励措施中。这在我国见义勇为人的奖励与保障机制中表现明显。早期受《苏俄民法典》第472条关于“因抢救社会主义财产而发生的债”的独立债因影响，原《中华人民共和国民法通则》第109条规定，“因防止、制止国家的、集体的财产或者他人的财产、人身遭受侵害”，受益人需承担适当补偿义务，经由规范、道德、舆论等多种因素的推动，该条最终演变为《民法典》第183条的见义勇为条款。由于受益人补偿义务非完全赔偿规则，在公法上通常借助“见义勇为基金”补强对见义勇为人的救济，但就见义勇为基金与受益人补偿义务的先后适用关系，理论上一直存在争论。众多地方性法规均将见义勇为基金的补偿置于受益人补偿责任之后。仅从私法视角加以救助，忽略了见义勇为的公法属性。因防止、制止第三人侵害、犯罪行为或救助他人免于危险，私人实际上代为履行了本为行政主体（主要为公安机关）的事务，二者之间可成立公法上的无因管理。这从各省对见义勇为人员的保障和奖励措施中可见一斑：奖励措施一般均由县级以上政府作出，对见义勇为的认定则主要由公安机关或隶属于公安机关的见义勇为评定委员会负责。早有学者主张，对见义勇为人的补偿是行政补偿的体现，但未言明补偿的“债法”基础。通过“混合事务”理论的运用，可显示出见义勇为乃公法无因管理的本质，这也能更好解决管理人的损失分担顺位问题，防止将公法补偿请求权的适用顺序置于受益人补偿义务之后。只不过因功能重叠，奖励金等多重奖励保障措施会消解公法补偿的存在空间。

五、我国行政法上无因管理之债的适用

经以上检讨发现，职权法定与无因管理中主动的互助伦理之间自始存在冲突，“公法无因管理”系两种原则下的协调产物：必要费用偿还关系补足行政法债务关系的体系完整性，公法中的特定考量又警惕着私法制度的不当介入。因特有的单一制国家结构，乙类型中的费用追偿往往通过政府内部机制加以解决，鲜有诉诸诉讼，该类型事实上已被排除出“行政法债务关系”的范畴。由于甲、丙类型无因管理在构成要件、法律效果、适用方法上迥异，需对二者的体系定位与具体适用作分别处理。

（一）公法无因管理的体系定位

当国家在财产法上能够以“国库”作为私法主体从事私法行为时，基于为他人管理事务的法律事实，国家与私人之间可形成无因管理之债。与意定之债不同，这已属法定之债的范畴。非基于合同的“行政法债务关系”揭示，法定之债会因“公法要素”的参与而变成“其他行政法上的特别连接关系”。这种体系的扩充也使得国家责任法呈现出“日益增长的混乱”。

我国当下的国家责任体系过度偏重于国家赔偿制度，并未直接规定因法律事实产生的行政补偿制度。当行政主体为私人管理事务时，司法实践并不忌讳通过无因管理解决行政主体的费用追偿问题；但当私人为行政主体管理事务时，因缺乏制定法依据，现有司法实践显示出了相当的克制，私人费用偿还请求权被支持的情形较为罕见。由于具有截然不同的价值考量，这割裂了公法无因管理的内在体系，“弱化了公法无因管理的外在轮廓”。

当行政主体为私人管理事务时，需处理履职行为与职务行为的界分，自始需回答的是，私人是否应当对政府超出正常职权范围的服务事项付费。在出于维稳、平息舆论、抚慰受害人需要时，政府会代替真正责任人赔偿或采取补救措施，二者之间可形成无因管理之债；但当政府处理非紧急事务时，为防止对私权的肆意介入，公民的个人意思需得到充分保护。“混合事务”的使用模糊了履行职权与费用追偿的界限，就此须协调政府的适度支出与可归责之私人过度消耗公共资源的关系。例如，当政府为寻找失踪游客、消防机关因纵火行为而消耗大量公共资源时，应保留政府基于无因管理的追偿权利。

与之不同，当私人为行政主体管理事务时，既要考虑无因管理的成立可能，还要考虑特别法的排除规定。私人向行政主体主张偿还费用会形成一项行政赔偿之诉，但既有规定使得私人行使诉权的空间被压缩。作为制度适用原理的“无因管理”以多种“隐性”方式存在于行政法之中，它弱化了无因管理的存在空间，也排除了费用偿还之诉的直接适用；费用求偿还被事后的嘉奖、表彰机制所消解，后者间接实现了对私人的补偿，也维护了政府的公信，故而受到立法者青睐。但当制定法未明确规定时，在体系上同样应允许对私人费用支出的救济。

此外，还需要考虑公法无因管理的诉讼地位。按《行政诉讼法》第12条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第2条规定，行政诉讼中的被告为行政主体。准此机制，甲类型因被告为私人而会被排除出行政诉讼的适用范围，从而属于纯私法上的无因管理。能纳入行政诉讼的只有丙类型，这符合我国当下司法实践。可见，理论上的公法无因管理与诉讼上的公法无因管理类型并不匹配。不过，由于仍需考虑甲类型中的管理行为是否系出于公权，故在实体上仍有将其纳入讨论范围的必要。

（二）公法无因管理的具体适用

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第27条规定，法院审理案件时，行政诉讼法未规定时可参照适用民事诉讼法，这为公法无因管理之诉参照适用民事诉讼法规定提供了指引。现行法上虽缺乏公法无因管理的一般规范，但可通过类推适用民法典、民事诉讼法相关规定，达到该类债务关系可诉的目的。

1.构成要件中的综合考量

在构成要件上，公法要素主要通过“无法定或约定义务”以及“管理意思”两个要件与无因管理发生联动。介入行为的正当性、本人意思等适法性要件也需作特别交代。

首先，要考虑介入的正当性与必要性。在甲类型中，需考虑依法行政与职权法定原则的限制，禁止随意干涉他人事务的原则需被严格贯彻。被管理的事务限于法律未明确规定且具有可管理性的情形。若受行政许可、行政强制等特定限制，或事务管理有违国家主权原则，该事务管理自始就应被排除。

其次，在“无法定或约定义务”方面，公法无因管理的成立具有特别要求。就此考虑因素有三：其一是谨慎对待纯粹的无义务管理行为。甲类型的事务管理应限于必要情形，行政主体不得违反权力滥用、正当程序等依法行政原则。丙类型的管理则须出于维护公共利益的需要。其二是要区分管理人的抽象义务与具体行为义务。当抽象的管理义务未能指明具体行为义务时，行政主体的管理行为仍能满足“无义务”的要求。其三是“无义务”要件可作适当程度的缓和。原则上应排除“义务管理”与无因管理的同时竞存，但在“混合事务”中，多重利益归属的存在可赋予管理人向第三人追偿的权利，这在公法无因管理中尤为明显。

再次，需要考虑管理意思的认定问题。这主要涉及对混合事务的处理。自始需追问的是，私人是否要为行政主体超出职权范围的管理行为付费，行政主体是否需向管理公法事务的私人偿还费用。整体可遵循的思路是，若混合事务的管理客观有利于本人，因存在费用分摊的必要，公法无因管理可被适当引入。此外，“混合事务”中涉及反射利益、共同利益与相反利益的管理意思认定规则，在公法无因管理中同样能够适用。

最后，还需考虑事务管理的适法性评判问题。因公法事务的管理往往契合公共利益，这与《民法典》第979条第2款的精神相符，若本人因怠于履行或明确拒绝履行公法义务，本人的意思同样不需要考虑。

2.法律效果的截取适用

首先，公法无因管理呈现出部分适用私法规定的特点。无因管理中的请求权既包括本人对管理人主张的直接诉（actio directa），如返还管理利益、承担管理不善的赔偿责任；也包括管理人对本人主张的对待诉（actio contraria），如偿还必要费用。由于公法要素对私法债务关系的特定限制，这导致除费用偿还外，其他义务在公法无因管理中的适用有限，后者仅“截取”了私法无因管理的部分法律效果。在类型上，由于公法无因管理主要以不考虑本人意思的无因管理为主，划分适法与不适法的必要性较小；诸如继续管理、转交管理利益、通知与清算等附随义务，也无详细展开的必要。

其次，公法无因管理与公法费用求偿型不当得利存在着不可避免的竞合关系。从效果上看，这两种请求权均属公法补偿请求权的范畴，都旨在恢复因法律事实导致的无法律原因的财产变动（Vermögensverschiebung）。所不同者在于，因具有正当化与示范功能，无因管理在伦理上更具可倡导性，费用求偿型不当得利仅充当了一种中性的利益矫正机制。此外，即便本人未实际受益，管理人仍可主张费用，费用风险的承担显示出了无因管理相比于不当得利的优势。故二者竞合时，若管理行为具有可倡导性或费用风险须由本人承担，应选择公法无因管理解决必要费用的承担问题。自始应坚持无因管理中的友善互助伦理初衷，防止其沦为追偿工具而发生伦理“变质”。

再次，费用的计算需兼顾混合事务的多重归属特性。在混合事务中，若费用的归属遵循“全有或全无”的认定规则，这与事务的多种归属特征不符。为此可通过费用偿还比例控制本人的偿还数额。多个“本人”在费用承担上则处于相同顺位。见义勇为人实则管理了本属受益人与行政机关的混合事务，依归属效果，行政机关的赔偿并非行政奖励，而是在履行公法无因管理之债，故不应将行政机关的补偿义务置于受益人补偿义务之后。

最后，还要考虑既有规则对费用偿还的排除。为避免劳务的强制交易，私人的劳务不参与必要费用的作价。例如，即便某人主动疏解交通，其对交管部门的费用偿还请求权仍将被排除。除此之外，行政法既可通过法定方式免除行政主体或私人的请求权，如交管部门拖车费的法定排除；也可通过奖励措施替代私人的费用偿还请求权，如见义勇为人的通报嘉奖与精神奖励机制。对此需注意的是，即便制定法进行了特别规定，但仍需在制度原理下检讨规范设置的合理性。

余 论：行政法债务关系的一般化建构

作为私法债务关系在行政法上的适用，“公法无因管理”系公法、私法融通的体现，它具有一定的现实需要，在行政主体与私人间具有成立的可能。比较法上的“公法无因管理”虽具有长远的判例发展史，但这不能掩盖其轮廓模糊、后果不明、体系散乱的适用现状。事实上，不同公法无因管理类型的构成要件、法律效果并不相同，特别是“混合事务”的管理，极易引发无因管理与费用求偿型不当得利的界分困难，这都为公法无因管理的适用设定了基础障碍。

从本质上看，公法无因管理费用偿还请求权系原给付义务，它与基于义务违反的次给付义务（行政赔偿或补偿）并不相同。该类法律关系既要符合私法债务关系的原理，又要接受行政法基本原则的审查，它们甚至因特别法规定而被有意、无意的消解。就此，“给民法穿上公法外衣”的底蕴是，加入公法要素的行政法债务关系会变得完全不同，它虽与私法债务关系近似（Näheverhältnisse），但并非对后者的简单继受。在特别法已有规定时可援引具体规定，问题在于当特别法未规定时，当下缺乏使得私法债务关系进入行政法的一般通道，特别是法定之债的公法适用，往往会面临无法起诉的难题。

事实上，我国现阶段的国家责任法主要限于国家赔偿法，法治观念下应对赔偿、补偿之外的多元救济请求并未建立。既有的行政赔偿理论过度关注基于“行政行为”的损害赔偿，对于公法无因管理与公法不当得利等债务关系，缺乏以请求权为中心的制度反思。鉴于行政法债务关系的体系并不完善，可进一步思考的是，如何借助私法债法理论弥补、完善行政法债务关系的不足。在未来行政法典程序主义进路的指引下，该适用方法的思考就显得尤为必要。正如前述检讨结果，行政法债务关系的一般化建构可能存在诸多困难，但法典编纂须为其类推适用私法债务关系留下可能。至于如何检讨该类债务关系，它需要的不是“是”或“否”的简单回答，而是需对具体债务关系类型进行逐一检讨，显然，这依赖于公、私法学者的通力协作。