摘要:欲实现行政复议解决纠纷、监督行政和权利救济的复合功能，《行政复议法》的修改和完善必须相对集中行政复议权，并引入行政复议委员会，将抽象行政行为和内部行为一并纳入行政复议范围，改书面审理方式为言词审理方式，确立复议期间停止（暂缓）执行制度，实现复议程序多元化，取消复议终局制度，确立司法最终裁判原则，以充分发挥行政复议制度专业性、便捷性等优势。
关键词:行政复议；纠纷解决；监督行政；权利救济
自20世纪90年代初期《行政复议条例》颁布和90年代中后期《行政复议法》颁行后，我国的行政复议制度在促进行政机关依法行政和保障行政相对人合法权益方面，发挥了重大作用。但随着社会的发展，通过多年实践，《行政复议法》本身的一些问题也逐渐暴露出来，及时进行必要的修改与完善也成为行政法学界和实务部门关注的焦点。本文拟就行政复议的功能定位、行政复议机构、行政复议受案范围、行政复议的若干原则与制度、行政复议与行政诉讼的有机衔接等方面的谈几点个人看法。
一、行政复议的功能再定位
在《行政复议法》甚或《行政复议条例》制定之初，行政复议的功能在理论上存在三种观点，即内部监督说、行政救济说和解决纠纷说。内部监督说认为行政复议制度是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错制度；权利救济说认为行政复议制度是行政相对人不服行政机关所作的具体行政行为，申请复议机关予以复查及纠正的制度；解决纠纷说认为行政复议制度是行政复议机关按照既定的程序对行政相对人与行政主体之间的争议居中裁决的制度。而立法最终采纳了内部监督说，在国务院向全国人大常委会所作的《关于＜中华人民共和国行政复议法（草案）＞的说明》中开宗明义地指出：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”，行政复议制度的设计应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化。”随后下发的《国务院关于贯彻实施＜中华人民共和国行政复议法＞的通知》中，再一次强调指出：“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。”尽管“较《行政复议条例》而言，《行政复议法》在行政复议范围、法律责任、对抽象行政行为的审查以及行政复议机关的级别等方面的规定确实展示了政府自我纠错、自我监督的诚意和勇气。”[1]但是，“遗憾的是，这样的定位无法将行政复议制度与其他行政制度区别开来，影响了行政复议制度的科学设计，使得行政复议在实践和制度层面上存在诸多的问题。”[2]
笔者认为，行政复议的功能不应是单一的，而应是解决纠纷、内部监督与权利救济的有机结合。“法是由权利构成的，救济手段只是这些权利的程序外衣。”[3]行政复议的第一要务应当是“积极地、动态地”实现纠纷解决，[4]“在解决纠纷的过程中，在相对人的质疑中才能暴露行政机关行使权力的工作漏洞和不足，才能更好地实现行政系统内部的自我监督。行政复议机关可以在完成解决纠纷任务的同时收到层级监督之效。”[5]而解决纠纷和内部监督的根本或曰最终目的在于保护公民、法人或者其他组织的合法权益。纠纷解决、内部监督和权利救济之间存在如下不可切割的联系：权利救济是对内部监督的一种监督，是对依法行政的束缚，监督行政机关依法行政是权利救济的保障，而监督行政机关依法行政和保护公民、法人或者其他组织的合法权益是借助定纷止争的过程实现的。要实现行政复议制度的上述复合型功能，就要对行政复议的若干制度重新建构，包括建立打破行政复议的条块管辖体制，建立中立、专业的行政复议机构，改变行政复议的审理方式和审理程序，扩大行政复议的受案范围，复议期间停止具体行政行为执行，取消行政终局裁决和确立司法最终裁判原则等。
二、关于复议管辖和行政复议机构
根据《行政复议法》，现行行政复议制度在管辖体制上采取由上级行政主管部门管辖不服下级行政主管部门作出的具体行政行为的行政复议案件模式，即俗称条块选择管辖和专属条条管辖，而上下级之间的领导关系影响复议案件的公正性；在机构设置上采取由内设法制工作机构具体负责案件受理、审查和裁决工作的模式，该内设法制机构并不具有独立的法律地位，也不能以自己的名义对外行使职权、承担责任，从而导致复议案件的审裁分离，影响案件处理的专业性。根据2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”的要求，在复议管辖体制和复议机构方面，《行政复议法》的修改应相对集中行政复议权并引入行政复议委员会制度，具体如下：
（一）打破条块设置，相对集中行政复议权
条块管辖体制至少存在两个方面的主要问题：第一，层级监督无异于自己作自己案件的法官，影响案件的公正处理。行政复议机关作为被申请人的上级主管部门，与被申请人之间往往存在密切的业务指导关系。下级部门很多具体的行政执法活动都在不同程度上受到上级主管部门的影响，对于一些重大、复杂的案件一般都事先征求上级主管部门的首肯或支持，甚至是在完成上级交办的指令和任务。这种千丝万缕的关系决定了行政复议机关难以秉公处事。第二，行政机构多头设置，行政复议权分散，难以实现监督功能。对于下级部门的违法行为，既可以向本级人民政府申请复议也可以向其上一级主管部门申请复议，不仅客观上扩大了行政编制，加大了行政成本，而且很容易造成相互扯皮、推诿，最终导致案件无人受理，使行政复议的内部监督功能大打折扣。根据《意见》关于“探索开展相对集中行政复议审理工作”的精神，《行政复议法》修改必须整合和集中行政复议权力，实现行政复议机构设置的统一化。具体而言，可以考虑取消政府职能部门的复议管辖权，将行政复议权集中至一级政府集中行使，在县级以上各级人民政府设置行政复议委员会，统一管辖本辖区内的行政复议案件，实行省以下垂直领导的部门，复议案件也由同级地方人民政府管辖，以达到整合力量、节省资源、提高效率的目的。对于实行全国垂直领导体制的部门，如海关、金融、国税、外汇管理等，仍保留复议案件由其上级主管机关管辖的体制，在国务院部门、省级、市级部门设置行政复议委员会。
（二）设置专业的行政复议委员会
根据国务院关于“有条件的地方和部门，可以开展行政复议委员会试点”的要求，国务院法制办于2008年8月在贵州召开了行政复议委员会试点工作会议，动员和部署复议委员会试点工作。2009年8月，国务院法制办又在北京召开了“行政复议委员会试点工作情况交流会”，总结交流试点工作情况和经验。截至2011年11月，试点单位已经扩大到12个省、自治区、直辖市的95个单位。另外，还有7个省区市的13个单位虽然没有纳入试点范围，但也自行组织开展了试点工作。从试点实践效果看，复议委员会增强了复议的专业性和中立性，对有效解决行政争议发挥了积极作用，使得行政复议的社会认知度和认可度都有明显提升。《行政复议法》的修改有必要将行政复议委员会制度肯定下来。
第一，行政复议委员会组成人员应当确保专业化和中立化。“专业化”要求复议工作人员应当掌握一定的相关行政领域的专业知识和基本的法律知识，具备对相关领域的行政纠纷进行专业判断的基本素质；“中立化”要求复议工作人员独立于其他机构或组织，其生活和工作应当具备的保障性内容有法律支持，不受制于其他机构或组织。因此，复议委员会成员除行政复议机构负责法制工作的专职人员以外，还应当包括相关行政领域的专家、法律专家，以及社会公正人士。
第二，关于行政复议委员会的职责范围和工作方式。由于处于改革初试阶段，绝大多数试点的行政复议委员会只负责办理重大疑难复议案件。《行政复议法》修改以后，复议委员会的职责应当“不仅仅是‘会诊’疑难案件，而是审理所有复议案件”。[6]在工作方式上，对于当事人申请或者复议委员会认为必要则口头审理（言词审理）的案件，复议委员会应当“开庭”审理。对行政复议委员会作出的复议决定，行政复议机关的首长应当予以尊重，一般不予更改、否定。
（三）关于复议机构与复议机关的关系
根据现行行政复议制度，行政复议机构作为行政复议机关的内设机构，无论在经费保障、干部任免上，还是在考核、奖惩甚至机关福利上，都受制于行政复议机关。由于其不能以自己名义对外行使职权，因而在发生行政复议机关主管领导的意见与法律专家集体意见不一致的情况时，听命于行政复议机关主管领导的意见，甚至服从于主管领导的意志，就成了惯常选择。实践中，行政复议案件的处理程序逐渐演化为行政审批程序，通常是行政复议工作人员提出处理意见，报行政复议机构负责人批准，然后再报行政复议机关负责人批准。这导致了直接参与案件审理的人员没有最终裁决权，而具有最终裁决权的又不直接参与案件的审理，甚至可能不具备基本的法律素质，这样审理案件，难以实现公平、公正。只有将行政复议机构从行政复议机关中独立出来，作为一个独立行使行政复议裁决权的、中立的、专门的行政复议裁决机构，才能有效地避免行政复议机关的非正常领导和干预。在这一问题上，英国的行政裁判所制度为我们提供了较好先例。从某种意义上说，行政裁判所“实质上具有和法院同样的职能”，“最根本的是，裁判所是独立的。对于任何特定案件的判决，裁判所都决不服从行政干预。”[7]《行政复议法》的修改可以考虑采用类似于英国行政裁判所的制度，在复议机关内部建立相对独立的机构，在查明事实的基础上公正地实施法律规则，裁决行政争议，而不是执行行政政策。
（四）自己不做自己案件的法官
自然正义原则要求不做自己案件的法官。《行政复议法》第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。”由于《行政复议法》没有设立相对独立和统一的行政复议机构，而是由隶属于行政复议机关的内部法制工作机构承担行政复议的具体工作，行政机关的工作人员就是最直接裁决复议案件的人。这样，复议机构在裁决中不能不考虑与被申请人的关系，不能不考虑所谓整体与局部的关系，包括职能、编制、人员甚至利益上的关系等。这种制度下，行政机关成为自己案件的法官，严重背离了自然正义原则的精神。所以这样的制度设置是值得深刻检讨的，应予以废止或取消。
三、扩大行政复议受案范围
《行政复议法》采取概括制加否定列举制规定了行政复议的受案范围，第6、 7条分别列举了属于行政复议范围的具体行政行为或事项，第8条排除了不属于行政复议范围的具体行政行为或事项。根据这些条款，除法律有特别规定外，凡属于具体行政行为引起的行政纠纷都可以申请行政复议。尽管较之于《行政诉讼法》，行政复议的受案范围有一定程度的扩展，但是我国行政复议制度在某种意义上是作为行政诉讼的过滤器而设置的，所以复议范围规定并未脱离《行政诉讼法》受案范围的框架，最突出的体现就是将内部行政行为和部分抽象行为排除在受理范围之外。就本质而言，行政复议和行政诉讼有着很大不同，“不适合司法审查的并非都不适合行政审查，不应将复议范围与诉讼范围完全等同，应当尽可能将行政机关对相对人产生法律上利害关系的行为都纳入行政复议范围，这是修改《行政复议法》时应当重新思考的问题。”[8]
（一）进一步放宽可以申请复议的抽象行政行为的范围
现行《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”据此，目前行政复议可以一并审查的抽象行政行为不包括规章以及国务院制定和发布的规范性文件，仅限于一定级别行政机关制定的行政规范性文件。笔者认为，除规范国防、外交等国家行为的抽象行为之外，包括行政法规、规章在内的抽象行政行为均应纳入复议审查范围。
当下而言，行政立法的合法性保障机制主要有《立法法》第89、 90、 91条规定的备案审查机制，《规章制定程序条例》第四章规定的事前合法性审查机制，以及立法后评估清理制度。实践中，备案审查机制存在发现问题难、启动难、运行不顺畅等诸多问题，难以有效发挥对行政立法的监督作用；事前合法性审查机制虽然能够一定程度上保障规章的合法性和合理性，但是由于其本质是一种自我监督，可靠度不高；而立法后评估清理作为一种事后监督，周期比较长，监督比较滞后。由于行政法规、规章除制定主体级别较高、制定程序更为严格之外，和其他行政规范性文件并无本质区别，都具有适用对象广泛、能够反复使用的特性，都存在可能侵犯公民权益的问题。因此，将其纳入复议审查的范围并不存在理论上的障碍。如果能够将行政立法也纳入复议范围，不仅能实现个案正义，而且可以避免同一抽象行政行为的多次侵权，有助于节约社会成本。在审查权限和管辖体制上，“国务院、国务院部门、省级政府和垂直管理部门的抽象行政行为，由国务院管辖；省级政府部门和省（自治区）辖市、半垂直部门的抽象行政行为，由省级政府管辖；设区的市政府部门、县级政府及其部门、乡镇政府的抽象行政行为，由设区的市政府管辖。”[9]
