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李昌庚:国家公产使用研究

法治政府网| 时间: 2014-09-15 10:12:13 | 文章来源: 《政法论丛》

内容摘要:国家公产使用是国有财产使用乃至国有财产法基本制度的重要内容。国家公产使用主要包括公务用财产使用、公共用财产使用和企业用财产使用。在此基础上,分析了公务用财产、公共用财产和企业用财产的使用及其限制,以及使用限制例外,从而凸显了国家公产使用与国家私产以及私有财产使用的重要区别。这也是国有财产的公私产或类似划分及其区别立法规制的原因所在。这对于我国国有财产市场转型及其立法规制改革很显然具有指导意义。

 

关键词:国家公产;公务用财产;公共用财产;企业用财产;使用

 

    一、国家公产使用的涵义

 

    1、使用的涵义

    使用似乎是一个无需解释的概念,但法律上看,为了区分使用与处分或处置的关系,则有明确的必要。从所有权权能结构来看,使用是所有权权能的一种,对此并无多大实质歧义,仅是学界表述形式的差异。我国台湾学者秉承民国时期法制传统对此表述较多。如史尚宽先生认为,使用谓不毁损其物或变更其性质,而依物之用法以供需用之事实作用。[①]我国大陆学者也持同样观点。如有学者认为,使用是指在不毁损物或变更物的性质的情形下,依据物的通常使用方法以满足所有人需求的行为。[②]等等。

    笔者认为,所谓使用,是指物的所有人或使用人基于法律规定或事实状态,在不涉及所有权转移、不毁损物或不变更物的性质等情形下,依据物的通常用法使用,以满足所有人或使用人需求的行为。为了更好地理解使用,必须把握使用的如下两个特性:一是依据物的通常方法使用。二是不能涉及所有权转移,不能毁损物或变更物的性质,否则谓之处分或处置。

    2、国家公产使用的涵义

    关于国有财产使用,学界并无多少阐述,但国有财产使用却是实实在在地存在。之所以如此,这与国际上国有财产的市场定位及其公权力制度安排的主导有关。但出于我国国有财产法治现状及其法治化需求,则有讨论国有财产使用制度之必要。这也是国有财产法基本制度之一。

    根据国有财产性质分类,国有财产可以分为国家公产和国家私产。所谓国家公产,是指国家所拥有的不以营利为目的,以社会公共利益为宗旨,原则上不可自由处分,直接供社会公众使用或提供公共服务,主要适用公法规范的国有财产。日本所谓的行政财产、韩国所谓的行政财产和保存财产以及我国台湾地区所谓的公用财产等类似于笔者所谓的国家公产。倘若对行政公产做广义理解,则可等同于国家公产。所谓国家私产,是指国家所拥有的除国家公产以外的以营利为目的,可自由处分,能够满足类似于私人的私的需求,主要适用私法规范的国有财产。日本所谓的普通财产、韩国所谓的杂项财产以及我国台湾地区所谓的非公用财产等类似于笔者所谓的国家私产。虽说各个国家和地区关于国家公私产划分及其界限范围等不尽相同,但关于国有财产的公私产或类似划分及其区别法律规制则是普遍存在的。当然,国家公私产划分是相对而言的,也只有从相对角度理解才具有法律意义。笔者已有专著加以阐述,[③]限于本文宗旨,故在此不予详叙。

    因此,国有财产使用可以分为国家公产使用和国家私产使用。这种划分也是相对而言。由于国家私产使用类似于私有财产使用,主要适用私法规范,故没有太多讨论之必要。但鉴于国家公产使用讨论较少,也直接关系到如何使用国有财产,故有讨论之必要。这也是国有财产使用制度的主要内容。

    从已有讨论来看,我国行政法学界部分学者受到大陆法系影响,尤其受到法国、德国以及其后的日本及我国台湾地区法制传统影响,有些学者提到了行政公产及其使用制度。虽说行政公产从其定义上来看不完全等同于国家公产,但从行政公产的广义理解及其分析内容来看,[④]仍有其借鉴意义。

    所谓国家公产使用,是指所有人或使用人基于法律规定或事实状态,在不涉及所有权转移、不毁损国家公产或不变更国家公产性质等情形下,依据国家公产的通常用法使用,以满足所有人或使用人需求的行为。

    国家公产使用主要包括如下几个特点:(1)原则上不可自由处分,不得作为交易标的,不得设定私权。但也有私权限制例外。(2)不违背国家公产使用目的。未经立法许可,不得改变国家公产的使用性质及其用途,不得违背国家公产的公共使用目的或公共服务目的。(3)共享使用。要求国家公产建立资产共用共享平台,构建公物仓制度,[⑤]实现国家公产单位之间的资产调剂和共用。(4)使用权利不确定性。使用人对国家公产使用享有一种使用权利,除非国家公产的事实使用不具有权利特性,至多只是反射利益而已。[⑥]相对于私法上的使用权利,国家公产的使用权利是一种公法上的权利,既为公法所创制,也可能为公法所变更或废止。从这个意义上说,该使用权利具有不确定性特点。这也体现了行政职权优先或公益优先原则,也是公法权利的特点。(5)使用低效性。相比较私有财产和国家私产使用而言,国家公产因其产权主体缺乏“私”的利益动机,因而容易出现使用的浪费、低效等特点。这也是加强国有财产尤其国家公产监管的重要因素。(6)原则上适用公法规范。国家公产使用在一般意义上属于行政法律关系等公法关系,原则上适用公法规范。但也有私法规范适用情形。

 

    二、国家公产使用的种类

 

    关于国家公产的分类,按照不同标准又有多种分类。比如按照公产的用途可以分为公用公产和公务公产;[⑦]按照公产使用目的可以分为公共享财产、公务用财产和事业用财产;[⑧]按照公产产生不同分为自然公产和人工公产等。也有学者将行政公产分为财政公产、公务公产、公共公产、特许使用公产、公有公共设施公产、法定外公产和预定公产等。[⑨]

    如果从国家公产区别法律规制来看,笔者主张按照国家公产使用目的进行分类。据此,国家公产主要包括如下几种:(1)公务用财产。所谓公务用财产,是指政府购置供国家机关及其行政公务人员从事公务需要使用的国有财产。主要针对行政单位。比如办公设备、交通工具等。(2)公共用财产。所谓公共用财产,是指为了社会公共福利为目的,政府投资或法定专属于政府而提供社会公共服务,供社会公众使用的国有财产。这里所谓的公共用财产是一种广义上的公共用财产,不仅包括一般意义上的公共用财产,如图书馆、博物馆、公园、道路、广场、山川、河流等;还包括事业单位国有财产,如学校、医院、科研院所等事业单位国有财产。国外一般均采取广义的公共用财产。公共用财产不仅包括公共用财产主体,还包括公共用财产的附属物,如道路上的栅栏、路灯、道路标志等。这些附属物也理解为广义上的公共用财产。立法应将其一并纳入公共用财产的有关规定。比如日本《道路法》第2条、《河川法》第3条等就有关于公共用财产附属物的规定。我国《公路法》第7条等也有类似规定。[⑩]3)企业用财产。所谓企业用财产,是指主要属于非竞争领域并具有社会公益目标的国家出资企业所拥有的国有股权或其财产。上述国家出资企业主要属于特殊企业,这是相对于竞争领域的普通商事性质的国家出资企业而言的。比如中国储备粮管理总公司、中国邮政集团公司、中国兵器装备集团公司等。实践中,有些人把供水、供电、供热、公交等单位理解为公共用财产。固然有泛泛而论的“公共事业”说法,上述这类单位也包含其中。但公共事业并非意味着都是事业单位,也存在公共企业。如供水、供电、供热、公交等。许多国家及我国台湾地区也是如此。故这类公共企业应当属于企业用财产。以上分类只是相对而言,且只有从相对视角理解才具有现实意义。

    这种分类与日本、韩国以及我国台湾地区的国有财产立法大体相似。公务用财产大体相当于日本行政财产中的“公共财产”、韩国行政财产中的“公用财产”以及我国台湾地区公用财产中的“公务用财产”等中的行政单位用财产部分。公共用财产大体包括日本行政财产中的“公共用财产”、韩国行政财产中的“公共财产”以及我国台湾地区公用财产中的“公共用财产”等,同时还包括日本行政财产中的“公共财产”、韩国行政财产中的“公用财产”以及我国台湾地区公用财产中的“公务用财产”等中的事业单位用财产部分。企业用财产大体类似于日本、韩国行政财产中的“企业用财产”,[11]以及我国台湾地区公用财产中的“事业用财产”,但其范围也不完全等同。[12]日本、韩国的行政财产和我国台湾地区的公用财产相当于笔者在此讨论的国家公产。[13]

    因此,国家公产使用主要包括如下几种:(1)公务用财产使用;(2)公共用财产使用;(3)企业用财产使用等。由于国家公产分类是相对而言的,因而国家公产使用也是相对划分而已,彼此之间也有可能存在重叠与交叉。但这种分类能够较好地分析和理解国家公产制度。

 

     三、公务用财产使用

 

    (一)公务用财产使用及其限制

    公务用财产因国家机关及其行政公务人员的法定产生以及相应财政配置而成立。因此,公务用财产一般不可自由使用,而是基于法律规定的许可使用。这种许可使用不同于一般意义上的行政许可,无需当事人申请,而是基于法律规定。公务用财产使用原则上是一般许可使用,即国家机关及其行政公务人员基于行政公务需要均可使用的公务用财产,如办公大楼、办公用品等。但职务性公务用财产属于专用公务用财产,如警具、枪支等,只能是特别许可使用,供特定机关及其特定公务人员使用,如公安机关及其警察使用等。

    公务用财产一般只供国家机关及其行政公务人员从事公务需要使用。此便是有些学者所说的“目的内使用”。此即是公务用财产使用限制,主要包括两个方面:(1)使用主体限制,即作为国家机关及其行政公务人员使用;(2)使用目的或用途限制,即作为公务需要使用。

    这种使用限制也就是私权使用限制,包括公务用财产在内的国家公产原则上不得设定私权,以防与公务目的冲突。此乃是国际惯例。如日本《国有财产法》第18条规定:行政财产不允出租、交、出、出、托管或作的目的以及在行政财产定私反前项规定,而施的行为视为无效。[14]韩国和我国台湾地区《国有财产法》也有类似规定。我国《行政单位国有资产管理暂行办法》22条规定:行政单位不得用国有财产对外担保,法律另有规定的除外;第23条规定:行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有财产举办经济实体;第24条规定:行政单位未经批准,不得将占有、使用的国有财产对外出租、出借等。我国《担保法》第8条等也作出了同样规定。但我国在实践中违反上述规定的情形不在少数,比如公车私用、公款消费等,应引起足够重视。因为公权私权混用,必然有违公权目的,也极易腐蚀公权。

    (二)公务用财产使用限制例外

    公务用财产使用限制也有例外。如果经有权机关依据法定程序许可,也可以将公务用财产出租或出借给他人使用。如出租或出借办公车辆、办公资讯等。此便是有些学者所说的“目的外使用”。在此涉及家宅权问题。[15]但这种例外也是有限的。如日本规定,除可以对行政财产进行租赁及设定地上权外,原则上一律不准再设定私权。[16]我国也是绝对禁止公务用财产对外投资、担保等私权使用。而且,也并非所有公务用财产可以出租或出借等私权使用,专用公务用财产则没有使用限制例外,如禁止出租或出借枪支、警具等。

    公务用财产目的外使用所设定的私权也有条件限制。主要包括如下几点:

      1、不妨害公务用财产的公务目的。这也是国际通行做法。比如日本《国有财产法》第18条规定:于作行政财产的土地,在不妨碍其用途和目的范围内地方公共体或依政令立的法人分所有一幢建筑物,向体或法人出租土地。地方公共体或依政令立的法人,在其经营铁路、公路或其依政令而建立供他人使用的施设时而在土地上定地上权时不在此限。行政财产在不妨碍其用途和目的限度,允使用收益。[17]韩国和我国台湾地区《国有财产法》也有类似规定。但我国《行政单位国有资产管理暂行办法》等相关法律法规对此并未明确规定,相关立法应当予以完善,以确保公务用财产目的充分实现。

    2、私权使用的其他条件限制。关于国家公产的私权使用一般均要求履行行政许可或审核程序,并有相应的期限规定等。如日本规定,除特别场合外,必须得到行政上的许可才能进行行政财产的允许使用及获得收益。[18]我国《行政单位国有资产管理暂行办法》24条规定:经同级财政部门审核批准,行政单位可以将占有、使用的国有财产对外出租、出借。财政部门应当根据实际情况需严格控制等。法国立法规定,国家公产可以通过合同方式出租或出借给私人使用。使用期限逐渐延长,但最长不能超过70年,并且不得续展。[19]韩国《国有财产法》27条规定:行政财产等的使用、收益可期限原则上3年。[20]等等。

    这种“目的外使用”所设定的私权原则上适用私法规范,但也并不尽然。因为这种“目的外使用”的使用方法受到来自于行政主体的公物实体法制约。[21]之所以如此,就在于“目的外使用”使用权人私权受到不妨害公务目的等条件限制,一旦“目的外使用”妨害了公务目的,则行政主体有权撤销该使用。因此,这种私权使用的公权制约原则上适用公法规范。对此,法国的做法是:租赁合同争议原则上适用普通法院,但也有例外,如果视为行政合同或租赁合同中包含公共工程因素,则适用行政法院。[22]等等。

    


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