摘要:城管部门和城管综合执法体制是在我国特殊历史条件下选择形成的，有其存在的理据和历史贡献，也有先天不足与后天失调的问题。其问题表现为城管执法权力受限，执法依据和手段不足，管理范围广，任务重，机构性质和公务员身份模糊，经济地位、福利、工作条件、队伍建设没有保障。而地方政府给城管设定的城市管理目标与公民生存目标存在太大的差距。城管执法时面临秩序与生活两种需求的矛盾，执法当中极易触发暴力倾向。必须正视城管执法体制存在的尖锐矛盾，尽快明确某个中央部委承担城市治理的统筹规划、指导协调等职能，这是城管体制改革的要务。要树立大城管理念和共同治理理念，树立以人为本、柔性执法理念，形成城管部门与其他执法部门的更大合力，创建一条政府负责、公众参与、政民合作、民主行政的城市管理法治化路径。

    关键词:综合执法；城管体制；城市管理；城市治理；柔性执法

    引言：社会有机体久未治愈的巨大伤口再次撕裂

    夏俊峰案件①的发生和发展，再次撕裂了社会有机体久未治愈的巨大伤口，致使城管部门乃至司法机关成为非常被动尴尬的社会批判对象，城管体制再度引发全社会的关注和抨击。

    与城管执法相关的暴力事件不断发生并常被放大，使得城管部门一直处于舆论的风口浪尖，质疑很多，日子难过，甚至被污名化、妖魔化为“非法组织进行非法行为”的“地方政府的打手”。城管暴力冲突已成为严重影响人民群众权益、人民政府形象以及政府与民众关系的重大社会问题。

    那么，当初为什么要设立城管部门？城管执法存在哪些突出问题？城管执法为何易于产生街头暴力？现代城市管理应确立何种目标、秉持何种理念、建构何种制度？我国能否走出一条政府负责、公众参与、政民合作的城市管理法治化道路？笔者作为中国行政法学研究会城市管理专业委员会委员，多年来一直思考关于改善城管综合执法法律制度的实务和理论问题，现从两个方面将若干研究心得以问答的形式阐述如下，供参考。

    一、城管综合执法若干突出矛盾问题的成因

    (一)我国设立城管部门当初出于何种考虑

    新中国建立后，国家开始重视城市建设，把重心放在城市建设上，叫作“人民的城市人民建”。但那时存在认识局限性，人们误以为城市管理是非常简单的事，所以一直没有把城市管理提到重要议事日程，未给予足够的重视，未投入必要的人财物力，未设定且未统一必要的机构和职能。这种严重忽视城市管理的现象被批评为“人民的城市无人管”。这突出表现在我国行政管理体制中：在中央层面一直没有确定一个部门承担城市管理的统筹规划、指导协调职能，长期存在城市管理“散、乱、缺”的问题，以致成为一个痼疾。

    随着经济和社会的发展，我国的城市数量越来越多，“城市病”日益突出，城市管理出现了很多问题，城市管理的必要性和复杂性日益凸显出来。大城市作为复杂大系统的脆弱性逐渐为人所知。这时人们才想到必须注重城市管理，兼顾城市建设和城市管理。这是设立城管部门的初衷之一。

    在城管部门设置之前，城市管理是分散执法的状态。一个流动摊贩在城市摆摊，公安、交通、卫生、工商、税务、质量监督、园林(环境)等部门陆续甚至同时来执法，那时就有“七个大盖帽围住一个小草帽”(实施处罚)的民间说法。这种分散管理的街头执法体制显然不合理。那时还出现了非常严重的“三乱现象”，即“乱处罚、乱收费、乱摊派”的问题。

    这些问题在20世纪80年代末、90年代初非常突出，各方都呼吁解决城市管理中的分散执法问题。1996年3月我国颁布了《行政处罚法》。那时候希望通过这个立法来解决“三乱”问题，其中包括规范街头执法行为。《行政处罚法》第16条专门规定了“相对集中行使行政处罚权”的制度。也就是说，得到专门授权后，一个行政机关可以行使有关行政机关的行政处罚权。

    原来是七个“大盖帽”在街头执法。此项改革初期，各地动作不一。在一些地方，没有成立新的机构，而是经过授权之后，某些“大盖帽”可以行使别的“大盖帽”的执法权。在另一些地方，专门成立了新机构，经过授权之后它可以行使别的“大盖帽”的执法权。问题的关键在于，这两种情形下，原先的七个机构仍在行使行政处罚权，实际上还是七个“大盖帽”在街头执法，甚至变成了八个“大盖帽”在街头执法，这样去理解和执行《行政处罚法》第16条，显然很不合理。后来，各地陆续作出规定，集中由某个机构行使处罚权之后，原先的机构就不再行使该项行政处罚权了。那时的普遍做法是，专门成立一个新机构集中行使街头执法方面的行政处罚权，这就是城管局(有的地方叫城管执法局或者城管综合执法局)，从而形成一个“大盖帽”实施街头执法的局面。北京市宣武区率先成立城管部门，随后各地相继成立。这是设立城管部门的初衷之二。

    (二)为什么说城管执法体制存在先天不足

    城管部门刚设立时，任务比较少，后来逐渐增多。最初，原先那些部门都不愿意放手街头执法权。后来很多地方政府专门作出决定，由原先那些部门让出一部分管理职能、执法事项，让城管部门来承担。尽管那些部门起初并不情愿放手，但后来他们发现，把街头执法权交出去特别好，因为街头执法对象一般都是弱势群体，同弱势群体打交道难度很大，按有些部门执法人员的话说就是“收不了几个钱，还容易发生矛盾”。很多部门意识到这一点之后，就开始愿意把街头执法权交出去，甚至乐意、主动、附带给点好处地把街头执法权交出去(所谓好处就是还附送一点许可、审批权)。于是，街头执法权就陆续确定下来都交给城管了。开初，城管部门也愿意接受这样的执法事项和处罚权力。

    就这样，城管部门的任务由少到多、越来越重，涉及的范围越来越广。到现在，城管部门的工作涉及12～15个领域，涉及事项200项左右，最多的城市达300多项(广州是321项)，而且许多地方政府对城管部门特别依赖，什么疑难问题都交给城管部门。街头执法权慢慢地几乎都集中到城管部门手里了，这是一个渐变的过程。城管的街头执法权，包括检查、处罚、拆迁、秩序整顿以及各种临时管理执法任务，特别是规范流动摊点、治理“城市牛皮癣”(违法小广告)、强制拆除违法建设等，都特别容易与执法对象发生冲突，都是“难啃的骨头”，而且地方政府还不断给城管部门增添“难啃的骨头”。到了城管部门逐渐感觉到难以消化、难以承受之际，却已身不由己、欲退不能，陷于越来越尴尬、吃力、受罚、被动的境地。②

    此外，城管的“先天不足”还表现为执法依据不足和执法手段不足。

    执法范围日益宽泛、执法任务日益繁重、执法难度日益加大的城管执法，还面临着法律依据不足的困境。以往很多法律、法规作出专项规定，如果某个事项由谁管，谁有权来处理，那么管理手段、执法依据就赋予谁。之前，这些街头执法的行政处罚权给了原先的七个“大盖帽”。城管部门成立后，集中了行政处罚权，但立法机关并未跟进，没有及时为城管执法制定相应的法律、法规。城管执法主要还是依据原先的法律、法规的规定实施行政处罚。由于执法主体有所调整，这就成为所谓的“借法执法”。此外，虽然已有一些地方后来陆续推出了若干有关城管的地方立法，但从全国范围看一直缺乏中央层面的城管专门立法，所以说城管执法存在法律依据不够充分、欠缺高位阶立法的问题。

    城管执法还面临手段不足的难题。比如说强制执行权，原先七个“大盖帽”的时候，很多“大盖帽”也没有这个强制执行权，到了关键时刻也是要交给拥有强制执行权的行政机关去执行，或者请求该行政机关来配合(例如请公安机关来配合)。而当这一部分街头执法权交给城管部门后，城管部门依然没有这个强制执行权。何况有些部门并不愿交出关键性的权力，只愿交出“难啃的骨头”，或者说只交出难以行使的模糊权力给城管部门，这也造成城管执法“手段不足”。

    (三)为什么说城管执法还有后天失调的问题

    城管执法的后天调理、调整、培养也不太理想。后天调整不理想体现在以下三个方面：

    首先是机构性质、身份保障和队伍建设的问题。城管是新成立的部门，与其他执法部门相比，既没资源也没经验，没有老底子。就队伍的身份保障来说，城管部门是众多行政执法队伍当中人数最多的部门之一，但公务员身份却得不到保障，机构的性质被人为地弄得很模糊，而且城管部门的领导职数很有限，整个队伍比较年轻，所以提拔晋升机会明显少于其他部门。城管部门在队伍建设上也有一些缺陷，比如，成立之初从其他部门调入的人员，以及后续招收的城管队员，很多人并不是法律专业出身，入门之后又陷于繁重的执法事务，没有更多机会接受系统的法学教育培训。

    其次是经济地位和福利保障的问题。横向比较，城管部门的福利待遇解决得远不够好。一个城市新成立一支执法队伍，城管执法人员几百人、上千人，又没有老底子，如果领导机关没有给予特殊的重视和照顾，它不可能有中等程度的福利待遇水平。

    再次是城管工作条件没有足够的保障。城管执法队伍的通讯工具、交通工具、调查手段、取证手段、防护用品等，都比较缺乏。再加上城管执法的宣传工作没有跟上，在国家层面没有一个部委、省区层面没有一个厅局来指导开展此项工作，没能得到广大市民的充分理解，执法工作的外部环境条件远不够好。城管部门得到的上级和外部支持和理解，确实不够充分。

    新成立的城管部门，行政资源缺乏，执法依据有限，管理经验不足，缺乏与别的部门长期合作形成的友好协作关系，加上这个城管执法队伍是新组建的，有一个培养提高、积累经验的过程，还有他们的福利待遇需要平等解决的问题。这一切都存在很多、很大的问题和矛盾，再加上这么多年来，有些地方在领导管理体制上也没有完全理顺，例如各地城管局局长的职级就非常不一致，所以城管“后天失调”成为普遍现象。

    城管部门在时间紧、任务重、要求高、压力大、执法依据不足、执法手段不足、执法经验不足、执法对象特殊(例如流动商贩)、执法任务特殊、执法难度非常大、执法环境不宽松的情况下，特别是在地方党政领导机关和广大人民群众对城管执法的认识、理解、支持、配合都不足的情况下，城管部门仍然克服各种困难积极开展监管执法工作和行政服务工作，包括积极探索柔性执法、联合执法、说服教育等新的执法方式，完成了保障城市生活秩序的执法任务。其可谓步履维艰、非常不易、应予理解，但其带来的问题和困惑也同样多。

    (四)城管执法易出现暴力倾向的原因何在

    当下，城管执法中的暴力倾向非常突出，影响很坏，令人侧目。在暴力倾向的众多成因中，城市管理目标与民众生存目标存在太大差距是一个重要原因。

    实施城市管理，肯定要达到某个目标。这个目标有时候是城管部门自己定的，很多时候是老百姓定的，更多时候是地方领导定的。目前城管执法存在的一个突出问题就是执法目标脱离国情、脱离群众，被称为“不接地气”。这主要表现为城市管理目标与民众生存目标之间有太大的差距。这两个目标不吻合乃是城管暴力执法和小贩暴力抗法的现象频仍、难以根绝的主要原因。

    城管面对的城市渣土、噪音、油烟、小市场等问题，由于存在邻避心理现象和成本分担困局，所以解决起来非常困难。比如张三是某个小区的住户，他的经济条件好，希望环境清静，楼下没有摊贩、垃圾、噪音、油烟味来影响他的生活，但他也愿意购物便利、请客方便、价廉物美、商业网点多，所以往往希望把流动摊点设置在别人家的楼下，但又不要离自家太远，让自己既不受流动摊点的干扰又能享受商业便利，这就叫邻避心理现象。最典型的就是城市垃圾处理场所的规划、建设和运行遇到的特殊矛盾，修建城市地铁按照规划移植地铁线路地面的部分植物引起的有无长途通勤者之间的激烈争议，流动摊点引起的环境卫生和噪声问题造成损害由谁埋单、如何补偿等。何况，并不是所有的市民经济条件都很好，经济条件较差的大量市民百姓对流动摊点有更大的需求。所以，城市管理者就面临两种需求的矛盾。政府管理的需求和老百姓的需求，即秩序需求和生活(生存)需求，往往难以同时完全满足，这是一种两难选择。解决这样的两难问题，需要坚持以人为本、关注民生、依法治理、良法善治的观念和行动。别国经验也值得借鉴。③

    但从城管部门的角度看，自己的责任非常明确，管理的效果非常明显：在其管辖的区域内，无照商贩、“黑车”等非法经营的行为是否得到有效治理，将直接决定上级对于基层城管机构、城管队员的考核结果，也影响到他们的“饭碗”能否端稳。而城市管理者与被管理者的两个“饭碗”是相互冲突的：小商小贩保住了“饭碗”，城管人员就会丢了“饭碗”；反过来，城管队员端稳了“饭碗”，小商贩的生存就面临着困难。面对生存，无论是管理者还是被管理者都难免产生过激情绪。在当下的执法环境下，有此过激情绪就易转化为暴力[1]。

    另外，有的地方领导有一种偏好，他们对城市管理更多考虑的是虚荣、扭曲、荒唐的政绩工程。他们片面地认为，一个城市一眼看过去整整齐齐，房屋一样高，标牌一样宽，车站一样长，没有流动摊贩，没有残疾人走路，最好在马路上看不到自行车，那才说明他管理得好。所以，安徽某大城市的政府领导曾提出要建设“无摊城市”，河南省某大城市的政府机关曾部署开展“严禁瓜农进市区行动”。这些城市领导提出的管理目标与老百姓的生存目标差得很远，被称为严重脱离地气。

    可见，当两个目标相差甚远时，让夹在中间的城管部门和第一线执法人员非常难堪和痛苦，即便执法人员都有极高的法律素质和执法能力，也无法完成任务。这是由没有以人为本、没有关注民生、只求异化政绩的方向性错误所导致的。