摘要:行政收费是行政机关在依法行使职权或事业单位在依法提供公共服务中，向公民、法人和其他组织收取一定费用的行政决定。国家在收税之外可以向行政相对人收费，是因为有“弥补财政收入不足”理论、“准公共产品由政府提供”理论、“负外部效应矫正”理论、“行政特别支出补偿”理论和“国有资源有偿使用”理论等多种理论所支持。行政收费可分为工本费、使用费、受益费、特许费和特别收费费，不同种类的行政收费对行政相对人财产权的影响也有差异，法律、法规和规章可根据这种差异分别设定行政收费。收支分离、目录管理和许可管理是行政收费合法保障的三个具体制度。

    关键词:行政收费；行政征收；行政事业性收费

    一、引言

    行政收费涉及到行政相对人在没有实施违法行为的情况下合法财产的减少，所以，其对行政收费通常都是比较敏感、警觉的，即使其在享受到一定的公共服务前提下，亦是如此。20世纪80—90年代，在行政管理领域中出现了“乱摊派、乱收费、乱罚款”现象，[1]国家对此专门制定了如《农民承担费用和劳务管理条例》(1991年)、《行政处罚法》(1996年)等法律、法规加以规范。但是，统一的“行政收费法”一直付之阙如。在司法实务中，有关行政收费的行政诉讼并不少见。从个案中引出行政收费的问题，经常指向行政收费制度的基础性问题。如在内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案中，法院认为：“只有在法律法规规定不宜修建防空地下室的情况下，经济适用住房等保障性住房建设项目才可以不修建防空地下室，并适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。免缴防空地下室易地建设费有关规定适用的对象不应包括违法建设行为，否则就会造成违法成本小于守法成本的情形，违反立法目的，不利于维护国防安全和人民群众的根本利益。秋实房地产公司对依法应当修建的防空地下室没有修建，属于不履行法定义务的违法行为，不能适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。”[2]

    本案中，法院明确“违法建设行为”不是行政收费对象。由此，我们可能会扩展性地思考“征收超计划生育社会抚养费”是否属行政收费、国家为什么可以行政收费、行政收费需要什么法依据等基础性法理问题。为此，本文结合制定法既有规定，围绕行政收费的若干个基础性法理问题展开讨论。

    二、行政收费的法理由

    国家在收税之外，为什么还可以向公民、法人和其他组织收费？或者更为具体的问题是，为什么警察在侦破案件后不能向受害人收费，但警察在办理户口登记时可以向申请人收取“工本费”？这是一个行政收费法理基础所要回答的问题。

    在客观上，行政收费的确为国家财政增加了不菲的收入。如近十年来在一些地方政府财政收入中，国有土地使用权出让金占据了十分重要地位，有的甚至超过了本级政府的税收收入。但是，“行政收费的目的不是为了盈利，也不是为了增加政府财政收入，而是对特定支出的行政成本的一种补偿方式，其目的是为了实现受益者与未受益者之间的公平或者为了提高自然资源、公共设施的使用效率。”[3]行政收费影响到了公民、法人和其他组织的财产权，从对财产权的法律保护要求看，行政收费应当在有足够的法理基础支撑之后开收才具有正当性。目前，有关支持行政收费的理论主要有“弥补财政收入不足理论”、“准公共产品由政府提供理论”、“负外部效应矫正理论”、“行政特别支出补偿理论”和“国有资源有偿使用理论”等等。[4]上述每一种理论或多或少解释了行政收费的部分理由，但每一种理论都无法独立地支撑起行政收费的法理基础。在比较法上，如德国，行政收费是金钱给付的一种公共负担。[5]德国《行政收费法》规定“：对于缘于私人或者是为了私人的利益而做出的公职行为，要收取规费。”[6]

    美国《联邦行政程序法》第552条规定：“确定向个人收取复制档案材料费的标准，如果需要收费的话，但不包括检索和审查档案材料的费用。”中国台湾地区“规费法”第1条规定：“为健全规费制度，增进财政负担公平，有效利用公共资源，维护人民权益，特制定本法。”在这一规定中，“财政公平负担”和“有效利用公共资源”构成了支持行政收费的法理基础。对此，萧文生教授解释说：“收取规费的正当性在于，国家资源之使用仅有利于特定个人或群体时，基于平等原则之要求，此项费用不应由全民负担，而应由该特定人或群体以等价或相当分担的原则支付之。”[7]当然，萧文生教授采用单一理论支撑行政收费的法理基础是否妥当，是否能够解释所有行政收费的问题，至少对大陆地区的行政收费制度而言，不无存疑。

    行政收费的法理基础是采用多元论还是一元论，这是一个先决问题。从制定法的规定看，由于行政收费不同于国家收税那样的单一性，且国家通常基于不同目的的考虑，设置了多种行政收费的类别，服务于不同的行政目的，所以，单一性的理论可能难以支持行政收费的法理基础。本文的观点倾向于多元论。如“财政补足论”可以支持成本费、使用费的收取，以此区别于国家为了公共利益而实施的、对公民、法人和其他组织合法财产的征收，也区别于国家为了维持国家机关正常运转，完成基本公共设施建设等而向公民、法人和其他组织的征税。正如有学者所说：“行政收费虽然也直接处分相对人一定的财产，但它是一种以弥补行政特别支出为直接目的的‘对价性行政行为’。行政收费的性质是相对非强制性(可以选择是否需要此项给付)、补偿性(成本补偿)和变动性(各地标准不同)。其中补偿性是行政收费的本质属性。”[8]在其他行政收费中，如国家为了防止公共产品被过度消费而收取的受益费，可以从“行政特别支出补偿理论”获得法理支持；而具有管制目的特许、特征费，可以从“负外部效应矫正理论”、“国有资源有偿使用理论”中获得法理支持。如国有土地使用权出让金属于行政相对人因获得特许后使用国家财产为自己牟利而由国家收取的费用，符合“国有资源有偿使用理论”。如有学者所说：“国有资源归国家所有，由国家进行合理配置，交有关社会主体占有、使用和经营。国有资产是有限的，任何人使用国有资产都应当是有偿的，而不能无偿使用。国有资产的有偿使用包括税收和行政收费两项制度，行政收费就是为了有限的国有资产的合理经济使用服务。”[9]在现代行政法学理上，关于行政收费的代表性定义大致有三种：(1)“行政收费是指行政主体直接行使行政征收权向特定的公民、法人或者其他组织强制收取一定额度的费用的行为。……行政收费的实质是对特定相对人合法财产所有权的剥夺。”[10]“行政收费作为国家行政征收的一种形式，是凭借国家强制力而进行的一种活动。”[11]这种观点把行政收费纳入了行政征收，[12]与《宪法》规定的“征收”发生冲突。(2)“收费是政府(行政主体)以满足社会需要为目的，凭借行政权力，通过向公共商品或劳务的特定使用者或享受者按照特定标准收取相应费用的行为，又称政府收费或行政收费，它一般是政府收入的补充形式。”[13]“它是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价。”[14]这种观点把行政收费解释为一种行政相对人因“使用”或者“享受”公共服务(产品)所支付的代价。虽然有一定的道理，但并不能解释所有的行政收费。(3)“行政收费是指行政机关因对社会、经济、技术、资源等实施管理和监督而依法向相对人征收的费用。”[15]这一观点把行政收费解释为行政相对人支付给行政机关因管理和监督所支出的行政成本，限定范围过于狭窄，与第(2)种观点有一样的缺陷。

    在制定法上，行政收费通常被表述为“行政事业性收费”，它与上述行政法学理上表述的“行政收费”在内容上相距甚远。行政收费作为一个法律制度始于建国之初。如原政务院在1950年制定的《政务院关于统一管理一九五零年度财政收支的决定》规定：“乡村各项经费……可由县人民政府随国家公粮征收地方附加公粮解决，……各城市的市政建设费、小学教育文化卫生费、郊区行政教育费等开支，可征收城市附加政教事业费解决。”这可能是最早关于行政收费的规定。到了20世纪80年代，行政收费被区分为行政性收费和事业性收费。如1988年国家物价局、财政部《关于加强行政事业性收费管理的通知》([1988]价涉字第278号)规定：“行政性收费是指国家机关、事业单位为加强社会、经济、技术管理所收取的费用。事业性收费是指国家机关、事业单位为社会或个人提供特定服务所收取的费用。”根据这一规定，行政性收费是基于“管理”的收费，事业性收费是基于“提供特定服务”的收费，两者的界线可以说是十分清晰的。2006年国家发改委、财政部发布实施《行政事业性收费标准管理暂行办法》(发改价格[2006]523号)，在这个办法中，行政收费被概称为“行政事业性收费”。该办法第3条规定：“本办法所称行政事业性收费(以下简称收费)，是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用。”[16]根据这一规定，基于“实施社会公共管理”的行政性收费和“提供特定公共服务”的事业性收费，构成了制定法上的“行政事业性收费”。这一区分方法基本上沿用了1988年国家物价局、财政部《关于加强行政事业性收费管理的通知》([1988]价涉字278号)规定，虽有文字上的不同，但内容上并无实质性变化。

    但是，在一些地方立法中，中央立法限定的行政性收费的范围被扩大了。如2009年《山东省行政性事业性收费管理条例》第3条规定：“行政性收费是指国家行政机关或国家授权行使行政管理职能的单位，实施社会、经济、技术和自然资源管理或监督，依照国家法律、法规收取的费用。事业性收费是指事业单位不以盈利为目的，依照国家法律、法规和省人民政府的规章向社会提供服务所收取的费用。”[17]与《行政事业性收费标准管理暂行办法》规定有所不同的是，行政性收费中的“实施社会公共管理”被替换为“社会、经济、技术和自然资源管理或监督”，后者的范围显然大于前者；事业性收费的范围则基本相同。[18]

    综上所述，在现代行政法学理上，把行政收费纳入行政征收的观点，与《宪法》规定的征收制度大异其趣，[19]故不具有可采性。把行政收费解释为行政相对人“使用”或者“享受”所收取的代价，显然也无法解释诸如“工本费”与行政相对人“使用”或者“享受”公共商品或劳务之间的关联性；把行政收费简单地理解为是行政相对人支付的行政成本费用，与行政收费制度的要旨不合。在制定法上，把行政收费分为行政性收费和事业性收费两类，并确立行政性收费的“职权标准”和事业性收费的“服务标准”，其制度性框架是妥当的。基此，对行政收费可以作出如下定义：行政收费是行政机关在依法行使职权或者事业单位在依法提供公共服务的过程中，向公民、法人和其他组织收取一定费用的行政决定。

    与行政机关其他若干个行政行为一样，行政收费也涉及到公民、法人和其他组织在没有违法行为情况下合法财产的减少，但是，制定法规范这些行政行为的目的、原则、规则是有所不同的。因此，区别相关概念有助于界定行政收费的外延，从而更妥当地规范行政机关的行政收费行为。

    (一)征税

    通说认为，税具有强制性、固定性和无偿性三个特征。相对而言，除了固定性之外，费并没有税的另外两个特征。“税是对整个社会征收的，不考虑谁获得了资助公益事业的利益。相反，费只向特定获益者征收，并依据其个人接受服务的数量。”[20]这句话大致划出了征税与收费的基本界线。“行政收费与收税有其共同的特征，两者都是行政主体凭借行政权力强制取得相对人财产所有权的行政行为。”[21]

    与征税的根本区别在于，收费具有有偿性的特征。所谓“有偿性”是指特定关系中主体之间的利益“互给”，即行政相对人在交纳一定费用之后，或多或少可以从行政机关那儿获得一定的利益。当然，税也存在着类似的“有偿性”。如我们晚上行走在马路上享受着路灯的照明，这种“服务”是由政府用收来的税“买单”的。但是，这种“有偿性”并不存在于特定关系之中，故它没有排它性，即别人也可以同时享受这种“有偿性”。故台湾葛克昌教授说：“有无对待给付，亦为税与非税公课(规费、受益费)区别所在。”[22]税与费功能不同，国家不可以用税来代替费或者取消行政收费制度。

    (二)征收

    一种较为主流的观点认为：“所谓行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征收税、费或者实物的行政行为”。[23]依其随后行文中的解释，这一概念中并不包括对土地的征收或者征用，土地征收或征用应当在行政征收概念之外单独加以研究。这种区别是有实际意义的。但是，在《宪法》相关的修正案通过之后，行政征收应当限于国家为了公共利益的需要，在给予补偿的前提下从公民、法人和其他组织那里取得财产所有权的一种行政决定，不宜把征税、收费和《宪法》上的行政征收混为一谈。因此，行政征收不包括征税、收费。

    (三)征用

    作为一种国家使用非国有财产的特殊情形，行政征用是行政机关为了公共利益(通常是紧急情况下)需要，依照法律规定取得非国有财产的使用权或者招募劳务，并给予财产补偿的一种行政决定。如《国防动员法》第55条规定：“任何组织和个人都有接受依法征用民用资源的义务。需要使用民用资源的中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵组织，应当提出征用需求，由县级以上地方人民政府统一组织征用。县级以上地方人民政府应当对被征用的民用资源予以登记，向被征用人出具凭证。”与征收不同的是，征用仅是国家取得非国有财产的使用权，用完后需要归还财产所有权人；如有损坏，则应当依法赔偿。如《人民警察法》第13条第2款规定：“公安机关因侦查犯罪的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用；造成损失的，应当赔偿。”