摘要:在过去近一个世纪里，美国行政法的诉讼资格范围经历了不断扩展的过程，并在此过程中产生了新的矛盾和问题。诉讼资格的扩张及其所遇到的困境体现了现代行政国家所遭遇的更为深刻的矛盾。在没有发现更为根本的解决办法的情况下，美国司法实践不失为修复民主与法治的权宜之计。

    关键词:司法审查；行政诉讼；起诉资格

    司法管辖权(jurisdiction)问题直接关系到行政诉讼是否能够进入法院的“殿堂”，因为行政法的一个重要问题是行政行为获得司法审查的可能性。由于种种原因，并不是所有行政行为都能受到司法监督——事实上，不受制于司法审查的行为是如此之多，以至即使对于司法审查在行政法中究竟是规则还是例外的问题，都不能在此匆忙下结论。只有某些类型的行政行为可以受到法官的审查，且如果是这样的话，我们就说这些行为是属于法院的“受案范围”之内的。这个问题虽然看起来枯涩，其实涉及司法、政治与行政之间的重要关系。

    事实上，如埃曼教授指出，行政法和流行的主流国家理论紧密联系。[1]在19世纪流行的是“红灯论”，行政法的任务是通过对抗模式控制行政权力。事实上，在联邦行政程序法通过之前，对抗司法模式被认为是对当事人公正的唯一程序模式。1932年的先例将行政程序问题从法院更多地转移到行政机构，[2]并赋予其宪法正当性。现代行政国家所面临的主要难题是，在国家从传统控权模式走向管制模式的过程中，如何为行政权力提供合法性？法院主要是通过扩大当事人参与行政和司法程序的机会，从而使行政程序成为政治过程的一种替代。

    在司法管辖权这个大问题下，包含着三个子问题：在客观内容上，争议必须是法院可以审查的议题(ratione materiae)；从主观上，原告与被告必须具备适当的诉讼资格(ratione personae)；最后，除了符合主客观条件之外，诉讼还必须符合适当的时间限制(ratione temporis)。由于篇幅限制，本文限于讨论原告的诉讼资格问题。

    一、美国诉讼资格的传统理论

    资格(standing)作为美国法律概念，主要是20世纪后半叶的事情。此前，私人权利的诉讼模式一般是以诉讼是否包含适当的诉因(cause of action)提出。一开始，宪法问题是通过普通法诉讼而获得审查，只是在官员主张豁免权的时候才被提出来。法院后来超越了普通法阶段，允许依据宪法直接提起诉讼，因而宪法从原来的“盾”变成了“矛”。在1968年的案例中，[3]最高法院判决联邦纳税者有资格挑战联邦对私立学校的资助违反了立教条款(Establishment Clause)。尽管原告作为纳税人的利益和人群中的绝大多数其他人差不多，且资助对其纳税义务的影响是“微不足道和不可确定的”，法院仍然授予诉讼资格，这是实施立教条款的适当手段。但到20世纪80年代，法院开始从宽泛资格的立场退却，判决一般公民或纳税人或组织没有资格提起宪法诉讼。

    (一)诉讼资格的传统要求——“事实损害”与“法律损害”

    没有权利，就没有救济。在行政程序法制定以前，美国法院采取“法律利益”(legal interest)理论：要提起诉讼，原告必须证明行政行为侵犯或将要侵犯私人受法律保护的实质性利益——或者是普通法所承认的利益，或者是成文法创设的利益。[4]根据传统理论，原告只是受到了事实上的损害是不够的，他所受到损害的利益还必须是法律授权他获得救济的那类利益，否则有关争议就不是法院根据宪法第3条有权审理的“案件”。法律利益标准受到批评，因为它剥夺了受到了违法行政行为实际损害的当事人获得司法审查的机会。只是在特定法律(例如联邦《通讯法》)授权的情况下，法院才放松了法律利益要求。《行政程序法》第702条规定：“任何人因行政行为而受到法律损害，或在有关立法的意义范围内受到损害或不利影响，都有权获得司法审查。”该法的措辞产生了学术争论。下级法院和部分学者认为第702条只是使现有的资格判例成文化，也就是要求“法律利益”，除非特定的组织法授权“受到损害”的个人起诉。但戴维斯教授依据立法史指出，第702条的意图是授权任何“事实上”受到行政行为不利影响的个人起诉。

    传统的资格要求主要是为了防止滥讼，避免耗费过多的行政和司法资源。因此，原告不能基于价值观或意识形态的理由动辄起诉政府。正如杰菲教授指出：排除“意识形态原告”的通常理由是司法权的理性行使。既然法院不是代议制机构，没有启动诉讼的权力，也没有工作人员帮助他们深入调查获得信息，因而必须依靠当事人来形成问题并对答案提出相互冲突的看法。事实上，司法权的过分扩张不符合民主制度的基本前提，允许少数人在法庭重新开始他们已经在民主政治过程输掉的“战斗”，从而阻碍政府的有效运行。在这个意义上，司法过程的公民参与可能为少数利益团体所利用，成为其阻碍代表公共利益的立法之实施。但另一方面，通过允许公民参与到政府过程，司法过程可以成为自治政府的工具，有助于提高公民参与的程度和对政府的满意度。

    与此相关的一个论点是限制团体成员的诉讼资格。既然组织成员的法律地位不会因法院对组织的判决而有所影响，因而法官不能相信代表组织的人会提出“严肃、深入和全面的论点”。但杰菲教授认为这一点并不能成立，且诉讼成本就足以使那些无事生非的原告望而却步。[5]在司法实践中，如果符合下列条件，法院承认“团体资格”(associational standing)，也就是团体可以代表其中的成员主张其权利：

    第一，团体的成员本身具备起诉资格；第二，所要保护的利益和团体目的相关；第三，主张和救济都不要求个人成员参与诉讼。从20世纪60年代开始，美国法院允许非赢利组织参与规制过程，以帮助消费者、听众及其他立法受益者表达自己的声音。事实上，法院认为公益组织的代表是行政过程所必不可少的。在1965年的案例中，[6]上诉法院判决非赢利的环保组织有资格挑战批准建造水力发电站的许可。联邦能源委员会承认，行政决定必须考虑有关工程对景观、历史和旅游价值的影响，而法院认为非赢利组织证明了对这些价值的利害关系。

    到20世纪70年代，最高法院进一步放松了诉讼资格要求。在1970年的“银行数据处理案”中，[7]货币审计长决定全国性银行可以进入数据处理行业。数据处理服务公司的工会起诉这项决定，但审计长的辩护是原告不具备起诉资格。道格拉斯法官的意见指出：传统的“法律利益”标准牵涉实体问题过深，因而超越了起诉资格问题。多数意见发展了一个两步标准：第一，法院决定原告是否主张受到挑战的行为在事实上产生了伤害；第二，如果主张了事实伤害，法院决定原告所要保护的利益是否在有关法律或宪法规定所保护的利益范围之内。在本案中，原告显然因为审计长允许银行进入数据处理行业而面临竞争的加剧，因而受到了实际伤害，且其受到损害的利益可以说是在《银行服务公司法》第4条的保护范围之内。因此，不论该法是否给予原告法律利益，他都有资格起诉。布伦南和怀特法官的赞同意见则更进一步，认为资格要求仅需要满足第一步，也就是原告主张了事实损害。因此，即使本案的竞争上的损害并不是有关立法要求行政机构考虑的因素，因而不能作为挑战行政行为的依据，原告仍然因为受到事实上的损害而具备起诉资格。

    (二)法律所保护或规制的利益范围(zone of interest)

    根据上述“银行数据处理案”，原告必须证明不仅其利益受到损害，而且损害发生于“受到(法律)保护的利益范围之内”。最高法院判决，只要原告所主张的利益大致可被认为(arguably)在立法所要保护的“利益范围”之内，那么原告就被认为具备诉讼资格。尽管有关立法的文字未必明确保护特定的团体，但只要其一般政策是明确的，且可以根据立法的广泛或狭隘解释而清楚界定其直接影响的利益范围，而原告利益处于这一利益范围之内，那么法院就认为他符合资格要求。

    法院认识到行政诉讼资格不断扩大的趋势，因而利益范围标准非常宽松，几乎不能构成独立的诉讼障碍。但在1987年的案例中，[8]最高法院虽肯定了原告的诉讼资格，但怀特法官的多数意见重新提出这个问题：“如果原告本人不是所挑战的规制行为的对象，那么如果原告的利益不符合立法所内含的目的或和它的关系如此微不足道，以至不能合理假设国会有意图允许这类诉讼，利益范围标准就将否定获得司法审查的权利。”以下判例再次提出了利益范围问题，最高法院只以微弱多数维持了宽松解释。

    在1998年的“信用社业务范围案”中，[9]美国银行协会和5家商业银行挑战全国信用合作社管理局(NCUA)对《全国信用合作社法案》第109条的解释。地区法院驳回了申诉，认为银行并不处于第109条所保护的“利益范围”之内。哥伦比亚特区巡回法院撤销了判决，认为虽然国会在1934年不认为银行应被免于信用合作社的商业竞争之外，因而不能被认为是第109条“所意想的受益者”(intended beneficiaries)，但银行的利益和第109条受益者的利益足够一致，因而他们是NCUA 决定的“合适挑战者”。其它巡回区法院的结论正好相反。在托马斯法官(J.Thomas)的多数意见中，最高法院以5:4维持了哥伦比亚特区巡回法院的决定。

    多数意见把本案的商业银行和“银行数据处理案”的数据处理公司相类比，认为第109条明确把信用合作社的服务限于其成员范围内，从而限制了其经营市场范围，因而间接保护了商业银行的利益，因为作为信用合作社的竞争者，原告银行的利益显然是限制信用合作社的市场范围，且这一利益受到 NCUA 扩大合作社顾客范围的解释之影响。NCUA 辩称，没有任何证据表明国会在制定 FCUA 时考虑过和商业银行的竞争。但这类论点在以前的类似案件中也出现过，未为法院所接受。以前的案例法一直承认，原告的资格并不取决于国会在立法过程中是否特别考虑过原告利益的保护。多数意见认为，NCUA 错误依赖了1991年的“邮政垄断案”。[10]在该案中，邮政服务雇员试图根据邮政垄断方面的立法保障其雇佣机会，并挑战中止其在某些国际业务的垄断地位的邮政服务规章。最高法院判决：这些利益的目的是增加邮政局的收入，并保证以符合公共利益的方式提供邮政服务，因而邮政服务雇员的雇佣机会不在立法所要保护的“利益范围”之内。且有关立法要调控的是竞争，而雇员的利益和竞争没有关系。这和本案中银行的情况是不一样的。本案的原告不仅具有相互冲突和受到直接损害的利益，而且其利益属于第109条保护范围之内。

    奥康娜法官(J.O'Connor)代表其他3位法官的反对意见认为，多数意见无限扩大了“利益范围”标准，并混淆了“利益范围”和“事实伤害”两个不同概念。在本案，原告对限制合作社市场范围的利益和他们对实施立法的普遍利益具有同样性质。如果当事人可以证明违法对他造成事实上的伤害，那么他肯定具有对立法实施的利益，但这并不是“利益范围”标准的含义。本案和“邮政垄断案”是不可区分的，因为假如事实伤害就可构成资格的话，那么邮政服务的雇员利益肯定因中止邮政服务的垄断地位而受到伤害，事实上法院在该案中已经注意到雇员利益所受到的事实伤害。这是为什么法院进一步要求当事人证明其受到伤害的利益处于立法所保护的“利益范围”之内。在以往关于竞争者资格的所有判例中，最高法院都发现国会制定了“妨碍竞争之限制”，因而虽然立法条款不是明确针对原告利益之保护，国会通过限制条款而有意图保护原告作为竞争者的商业利益。

    适用这一标准，反对意见认为本案中的第109条并没有保护原告利益的意图。这项条款的目的只是定义信用合作社成员的“共同纽带”要求，而没有意思要保护竞争者的商业利益。“共同纽带”要求的目的是保证每个合作社都在经济上稳定并能满足成员的需要，而不是要限制信用合作社的规模。且这项要求仅适用于单个信用合作社，而不是作为一个行业的集体。事实上，国会的目的正是鼓励信用合作社的发展，并期望它们为越来越多的顾客服务。最后，“利益范围”标准是为了防止那些可能阻碍而非促进立法目标获得实现的诉讼。在本案，商业银行无疑想在任何情况下都遏制信用合作社的发展；但如果任其所为，就和鼓励信用合作社成长的国会政策相背离。总之，少数意见认为，本案中原告的利益和国会所要保护的利益只是偶然和“边际相关”，因而并不处于立法所要保护的利益范围内。

    (三)“可追究性”和“可纠正性”

    原告要获得诉讼资格，还必须证明其所受到的损害是“可追究”(traceability)并“可纠正”(redressability)的。这两个要求是不同的概念，但一般放在一起解决。然而如果有关立法限制了法院的救济手段，那么即使损害可被追究，该行为仍然可能是不可纠正的，因而得不到任何司法救济。

    在1976年的“助困医院免税案”中，[11]联邦税务局允许某些只对穷人提供急救服务的非赢利医院获得有利的税收待遇。某些穷人及其组织起诉财政部长和税务局负责人，宣称其决定违反了1954年《内部岁入法》和行政程序法，因为税务减免的决定鼓励这些医院拒绝为穷人提供服务。原告中的某些人曾因交不出钱而遭到医院拒绝提供服务，但最高法院判决原告缺乏诉讼资格。鲍威尔法官的多数意见指出，尽管原告承受了事实上的伤害，但这并不足以满足宪法第3条的“具体争议”要求，因为本案的被告不是医院，而只是财政部长和税务局负责人。原告隐含假设了其所获得的救济——要求医院为穷人提供服务，以作为税务减免的条件——将对拒绝为其提供服务的医院有所遏制，但这完全是一种猜测，因为它假定医院在财务上是如此依赖于对其有利的税务待遇，以至如果法院将法律解释为了要求接受穷人才能获得税务减免，那么医院就不得不接受穷人。且医院是否因税务减免的决定才拒绝为穷人提供服务，也纯粹是一种猜测。因此，原告既未证明其所受的伤害可被追溯到其所宣称的违法行政行为，也未能证明对行政行为的司法救济将有效解决这个问题。

    布伦南和马歇尔法官的赞同意见认为，本案的原告所主张的利益损害是指获得医院服务的“机会和能力”，因为税务局的决定对这些非赢利医院传递了错误的经济信号。在这个意义上，事实损害已经存在，因而原告应被认为具备了诉讼资格。如果法院将这类主张作为纯粹的“猜测”而不予受理，那么少数族群的孩子是否必须证明政府对种族隔离学校的税务减免导致了学校不愿放弃种族隔离，才算具有适当的起诉资格？在许多案件中，损害是概率性的，因而不带有确定性。譬如某人下毒但未能将人毒死，但他仍然将被认为构成了事实损害。因此，原告不需要证明胜诉所带来的好处，就能证明赢得好处的概率之存在。更糟糕的是，法院将其判决完全建立在宪法第3条的“具体争议”条款基础上，因而国会不可能通过立法改变其决定。

    在1998年的案例中，[12]被告公司7年来一直未能提交《紧急计划和社区知情权法》所要求的报告，但在原告起诉之前就停止了违法行为。由于立法仅规定针对未来行为的禁止令和交给政府的民事罚款，并没有授权完全针对过去违法行为的公民诉讼，而原告未能证明违法在今后重新发生的可能性，因而被法院判决缺乏诉讼资格。

    当然，国会立法不仅可以定义新的损害，而且还可以建议新的因果链条以产生原先不存在的具体争议。某些下级法院原来并不尊重国会对因果关系的决定，但最高法院最近的判例表示，国会的认定“值得司法注意和尊重”。在2000年的案例中，[13]被告被指控屡次在水中超标排放水银。原告要求获得宣示性判决和禁止令以及民事罚款。地区法院估量了民事罚款，但拒绝颁发禁止令，因为被告在诉讼期间已经实质性服从法律要求。在上诉中，原告挑战罚款决定，但挑战对禁止令的判决。上诉法院因此判决原告失去诉讼资格，因为罚款只是交给联邦政府的，和原告本身无关。最高法院7位法官的意见撤销了上诉法院的决定，判决原告有资格起诉，因为罚款将对被告未来的违法行为具有“威慑”(deterrent)效果。例如国会已经认为，《清洁水源法》所规定的罚款通过削弱被告违法的经济动机，不仅促使它立刻服从法院，而且也对未来的违法行为产生威慑作用。既然如此，原告有资格上诉对未来守法行为有影响的罚款决定。