摘要:行政许可法规定的相对集中行政许可权是行政审批制度改革的成果。相对集中行政许可权逐步由统一受理场所的机械集中向实质性集中许可决定权的方向发展。行政事务的专业性、关联性、专属性、行政层级等都是影响许可权集中的重要因素。在尚未破除行政管理体制性障碍的情况下，相对集中行政许可权的实施要根据行政管理的不同维度选择不同的集中模式，采取分步走、分散式集中的方式推进。行政许可权的集中及其基本原则对大部制改革具有试验价值。

    关键词:行政许可；相对集中；行政权力横向配置；运行模式类型化

    一、问题缘起

    相对集中行政许可权制度的最高法律依据是《中华人民共和国行政许可法》。该法第25条规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。第26条规定：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。如何理解《行政许可法》的规定以及何谓相对集中行政许可权，目前存在不同观点，有的认为“相对集中行政许可权就是指《行政许可法》第25条规定的经法定机关批准，由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，26条规定的不是相对集中行政许可权，而是行政许可的办理制度[1](51-53)[2]。有的认为“《行政许可法》第25条和第26条确立了相对集中行政许可权的制度，其实践模式可以归纳为两种类型、四种形式”。[3]也有的认为“一站式审批、一个窗口对外、电子网络审批等做法，都可以说是具有一定形式意义的相对集中行政许可权的做法，都是相对集中行政许可制度构建的探索和实践”。[4](P. 202)

    笔者认为，相对集中行政许可权的核心是许可权的集约化行使，从许可程序看，许可权可以划分为受理、审核、决定等步骤。决定权是许可权的核心和关键，但是受理、审核等也是许可权的组成部分，和最终的决定权之间具有紧密的联系。集中行政许可权，既可以是受理权、送达权等程序的集中，如集中受理、集中送达，也可以是审核权、决定权等行政许可实质权限的集中。《行政许可法》这两条都是相对集中行政许可权的直接法律依据，第25条强调行政许可权在机关间的实体集中，第26条强调行政许可的集中受理和联合办理的程序集中。

    实践中广泛存在的行政服务中心模式是《行政许可法》第26条规定的“集中办理、联合办理”的载体，并未改变传统的条块分割的行政许可模式。2008年12月成都市武侯区行政审批局的设立在一定程度上突破了程序集中，向实质性集中迈进一步，接受原区发改委、物价局、教育局、科技局、民政局、人事局、劳动保障局等22个部门的69项行政审批权，在办事大厅相应设置行政审批一科、二科、三科承担社会、经济、建设三种职能，被划转的权限原机关不再行使。作为相对集中行政许可权的改革探索，武侯区行政审批局在将行政审批制度改革引向深入的同时，使得以下法律问题的解决变得更加紧迫，这些问题包括：1.如何确定行政许可权力集中的原则，哪些权力适合集中行使，哪些不适合集中；2.集中的行政许可权和分散的监管权、处罚权、强制权之间的协调和配合；3.行政审批局的法律主体地位；4.统一的行政审批局模式与我国现行的条块分割的行政管理体制之间存在的矛盾如何解决等等。针对上述问题，有人提出，“行政审批局模式并不能体现促进行政体制改革、保障行政机关正确实施行政许可和方便行政相对人申请、获得行政许可的价值，行政审批局模式存在明显缺陷”。[5]也有学者对行政审批局可能存在的现实障碍总结为“职能部门对行政审批局的抵制，不承认审批结果，需要由职能部门再次进行许可才发生法律效力；其他配套措施不完善，许可后的监督如何实施、协调，法律责任如何承担等”[2]。

    虽然“基于相对集中行政处罚权比较成功的经验，行政许可法也规定原理相同的相对集中行政许可权制度”[6]，相对集中行政许可权和相对集中行政处罚权都是行政权力的横向配置。但是二者之间的差异决定了权力集中的特点和运行方式以及权力集中后的影响都不同。行政许可权的集中较之行政处罚权的集中更深地触及行政权力条块分割的体制。研究行政许可权的集中，对于推动行政审批制度改革和政府公共服务的实践至关重要。行政许可权的集中在一定程度上可以视为行政权力横向配置的试验样本，也可以为大部制改革提供思路。本文通过对相对集中行政许可权制度的规范分析，对实践中不同类型的相对集中行政许可权运行模式进行对比，从理论上讨论相对集中行政许可权的法理基础及其类型化，为解决实践中相对集中行政许可权的法律障碍和发展方向提出思路。

    二、我国相对集中行政许可权制度的实践

    我国相对集中行政许可权制度的实践与世界范围内“一站式”公共服务的发展都是新公共管理运动的表现。20世纪70年代以来在世界范围内兴起的新公共管理思潮，各国政府不断调整公共服务的形式以满足公众的需要，其中包含由英国撒切尔夫人上台后推进的以公民为导向，旨在提高政府效能的“一站式”政府改革措施。公民在政府机关办理事务时，只需要在一个机关或窗口交件，就能完成所有的程序，获得所需要的全部服务，而不用在各个部门之间奔走。

    以提高行政效率为目的的集中审批出现于我国20世纪80—90年代，如1983年昆明市政府发布的《昆明市地下水资源保护管理暂行办法》基于地下水资源保护目的，规定：“开采地下水资源，由市规划建设管理局和市水利部门统一规划，集中审批，分别进行管理。”(1)再如改革开放前沿的广州在1985年成立了集中对外经济贸易服务的“外经贸一条街”。此后，1992年昆明市政府发布的《外商投资审批办法》，规定“市外资办负责集中办理和联合审批设立外商投资企业的有关手续”，该部规章直接的目的是“改善投资环境，简化外商投资企业设立的审批程序”。(2)同年黑龙江省发布实施《全民所有制工业企业转换经营机制条例》细则，为简化企业投资审批程序，规定：“计委、经委牵头，组织银行、土地管理、城市规划、城市建设、环境保护等部门定期联合办公、集中办理有关手续。”(3)1993年吉林省和天津市从落实企业进出口权的角度规定“建立集中审批制度，实行一次性审批”。1995年深圳市首次把与外商投资项目审批有关的18个政府部门集中起来成立专业性联合审批服务中心，是国内专业性行政服务中心的雏形。1999年，浙江金华市46个具有行政审批权的部门的审批办证窗口全部集中到政府办事大厅，建成了全国首家综合行政审批办证中心，实行“一站式”办公和“一个窗口受理、一次性告知、一条龙服务、一次性收费、限时办结”的运行模式。作为推动政府职能转变、优化经济社会发展环境、提高行政效率的重要举措，各地探索一系列新型的行政许可实施机制，各类承担集中办理行政审批业务和部分公共服务职能的行政服务中心、政务中心、便民服务中心、政务大厅等在全国推广开来。进入2000年后，开始有地方政府将集中审批、联合办理的规则扩展到行政审批的一般规定中。例如2000年发布的《成都市行政审批制度改革若干规定》第8条规定“联合审批事项由主办部门统一受理，在征求相关部门意见后，负责向申请人作出答复”。接着济南市、山东省、西宁市、沈阳市相继制定的行政审批规章中对行政审批办事大厅及行政审批事项集中办理作出规定。(4)2004年《行政许可法》实施后，在各地关于行政许可、行政执法、行政程序、监督行政的法规、规章中开始大量出现相对集中行政许可、集中审批、联合办理的规定。上述发展过程显示，集中审批、联合办理等相对集中行政许可权的制度源于推动外经贸发展、吸引投资、加快国有企业改制等经济目标。随后从经济领域扩展至其他领域的行政许可。集中行政许可的同时，向更宽泛的政府服务的方向发展，并开始成为政府公共事务管理的普遍形式。

    笔者通过北大法宝检索到的29部地方性法规和98部地方政府规章中关于相对集中行政许可制度的分析，也可以证明这种发展脉络。(5)在29部地方性法规中，9部是关于保税区、高新区、经济区、自主创新示范区等特殊经济区的；4部是关于优化经济环境、投资环境的；2部是关于促进投资和促进旅游的，共计有15部地方性法规与推动经济发展密切相关，占总数的56%。地方政府规章中有14部关于高新区、保税区、新区、试验区等特殊经济区的地方政府规章，加上3部规范企业改制、3部规范外商投资和国际贸易的规章，共有20部规章的立法目的是促进经济发展，占总数的20%。与此同时，相对集中行政许可的规定已经从经济领域扩展至其他行政管理领域。例如有3部是关于大理、漓江等地区环境保护的；3部是关于地方行政规划的；关于减轻农民负担、城市管理、气象、河道管理的各1部。另有13部专门就地下水管理、建设招投标、建设项目管理、建设渣土管理、房屋租赁、户外广告等专项行政事务的地方政府规章中规定此项制度。

    从地方政府规章看，相对集中行政许可权制度作为行政许可的一种形式，比较多出现在对行政许可进行综合性规定的地方政府规章中，有37部是在关于行政许可、行政审批、行政许可监督、行政许可程序等规范行政许可的地方政府规章中设置部分条款对相对集中行政许可、集中办理、联合办理进行规定，占地方政府规章总数的38%。同时，相对集中行政许可权的规定已经不再局限于行政许可的一般规定，已经扩大到行政执法、行政程序的规定中，有6部关于行政执法的地方政府规章、3部关于行政程序的地方政府规章规定了此项制度，甚至相对集中行政许可制度的执行状况已经成为依法行政考核的内容之一，有11部地方政府规章规定将相对集中行政许可制度作为依法行政考核的项目之一。

    从相对集中行政许可制度实施的状况看，全国所有省级地方都不同程度开展相对集中行政许可改革，据不完全统计，截止到2006年，全国设有不同层级的综合服务机构2100多家，(6)几乎覆盖所有县市，一般一个县级行政单位就有一个行政服务中心。目前已有宁夏、广西、安徽、四川、西藏、吉林、海南、天津、甘肃建立省级政务大厅或者行政服务中心。有的省政府没有统一设置省级行政服务中心，而是由省级行政部门设置专业行政服务中心，各省情况不同，有的省普及率高一些，如河南省级32个部门建立了行政服务中心。有的地方只是个别部门建立行政服务中心，如山西省建设厅设立建设行政审批中心，北京市民政局设立民政行政服务中心。更多的地方是在省以下设置市、区(县)、街道(乡、镇)行政服务中心。以广西为例，已经设置包括省级1个、地级市14个，县级111个，乡镇352个，共计478个行政服务中心，形成省、市、县、乡镇、村五级政务服务体系。

    行政服务中心作为相对集中行政许可制度的主要形式，大致经历两个发展阶段。行政服务中心建立之初，作为进驻的政府部门的办事平台，设置窗口，接受申请，送达许可文件，原行政许可机关的权限、程序均不改变。这种物理意义上的集中使得行政服务中心成为进驻行政许可机关的“收发室”和“传达室”以及相关部门“串联式审批”(7)的载体。虽然在形式上把各有关行政许可事项集中到了一个大厅办理，解决了申请人需要亲自到不同部门去提交申请和领取许可的问题，但总体上没有实现行政许可权限的转移。由于行政许可内容的多样性，许可审核权、复核权、决定权仍在各个部门，以相对集中行政许可权的目的设立的行政服务中心等机构与原行政机关之间关系不清楚，权限不明确，沟通协调不畅，缺乏有效的对接机制，形成众多行政部门与“一站式”服务的交叉叠合，增加行政成本，行政许可“两头受理、多头办理”的“体外循环”状况加剧了现实中重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象。

    “两集中、两到位”是部分地方希望变“体外循环”为“体内循环”的一种制度设计。“两集中”就是把同一行政部门内部分散在各处室的行政许可权，集中到一个内设机构办理，把各部门相对集中行使行政许可权的机构成建制地纳入行政服务中心窗口，集中为社会服务。“两到位”就是行政机关所有行政许可事项在行政服务中心窗口到位，相应行政许可事项的审批权、办事权必须在窗口到位。“两集中、两到位”的核心是行政许可权限实现行政许可机关的内部集中，行政许可实质性审批权限向行政服务中心集中。(8)较之以往，“两集中、两到位”改变了多头受理的局面，向实质性许可权限的集中前进一步，但是并没有改变现行法律框架下法定许可机关的地位和权限。也就是说，原来是哪个机关的许可权还是哪个机关行使，只不过集中在行政服务中心行使。

    早在《行政许可法》实施之前就有人提出：“可以考虑利用现有各地已经建立的行政审批中心，将其改造成享有实质性行政许可权力的、统一办理原由各部门分别办理的经常性行政许可事项的许可实施机构。”[7](P.93)2008年武侯区行政审批局的成立标志着独立的相对集中行政许可机构的建立。区行政审批局和各职能部门分工合作，行政审批局负责行政审批，各职能部门负责审批后的监督管理。年检由行政审批局负责；在具体审批过程中，所需的现场勘查、技术论证、社会听证等由各职能部门负责，接到行政审批局通知后，在规定时限内将现场勘查、技术论证和社会听证的结果及时反馈给行政审批局。这种模式使得许可权限从原职能部门向行政审批局集中，是相对集中行政许可制度从程序集中走向实质集中的重要转折，直接触及了许可权力配置的核心，首先要解决的就是许可权限如何集中以及集中的模式问题。

    三、相对集中行政许可权的运行模式和原则

    从目前全国相对集中行政许可制度的运行模式看，根据不同的标准可以做不同的类型划分。第一种分类方法是程序集中和实体集中。程序集中模式是许可权力集中的初级阶段，在受理和送达的环节实现集中。程序集中虽然无助于优化行政许可体系，也无法真正提高行政许可效率，但是此种模式可以实现便民原则。尤其是集中在行政服务中心运行后，虽然行政许可权限还在原行政许可机关，但是通过“两集中、两到位”等工作机制，提升行政服务中心的作用。该模式的优点是，“部门一个窗口对外、政府一个中心对外”，减少公众对行政许可机关的接触点，不仅便民、而且高效。同时由于体制上并不改变行政许可的实施主体，改革的阻力小。该模式的缺陷在于并未触及多头许可的痼疾，无法达到减少行政许可的目标。实体权力的集中，将行政许可的受理、审查、决定、送达等全部权限都集中行使，尤其是集中行使审查和决定的权限。实体权力的集中是更高层次的许可权集中。将不同机关的行政许可权限集中到行政审批局，直接改变了行政许可的实施机关，“一头许可代替多头许可”的优点在于避免多头许可造成的社会成本过高，同时行政审批局性质单一，行政效率大幅提高，申请人只面对一个行政许可机关，大大方便当事人。但是该模式是对行政职权的大范围调整，牵涉面广，改革的难度大。同时一个机关集中多项行政许可，一旦监督缺失，必然导致专权。

    第二种分类标准是按照行政系统，划分为纵向集中和横向集中。纵向集中是指不同层级的行政机关之间许可权限的集中。很多行政许可事项相同、按照重要程度不同分别由不同层级的行政机关负责。纵向集中模式的优点是在同一系统中，专业性差异不大，也不涉及计划、许可、监督、处罚等权力的分离，利于行政机关综合运用多种权力进行综合管理。缺陷是对层级管理体制的颠覆，如果配套缺失、监督不力，容易滑向“一收就死、一放就乱”的窠臼。横向集中是将相同行政层级的不同行政机关的行政许可事项进行集中。横向集中不改变层级管理体制，可以有效减少行政许可，缺陷是可能导致计划、许可、检查、监督、处罚等权力分离，不利于统筹管理和协调运行。按照横向集中的程度还可以进一步分为：分口集中和全面集中。分口集中就是将相近领域的几个行政机关的行政许可进行集中，也就是行政管理中通常说的“归口管理”，可以分为投资领域、建设领域、科教文卫领域、商业领域、城市管理领域等。全面集中就是将同一层级政府的全部行政许可事项都集中行使。归口集中没有全面集中彻底，但是因集中的行政许可之间关联程度高、专业性差异小而更易于实现。

    第三种分类标准是按照机关内外为标准，分为机关内部集中和机关之间集中。内部集中是指在一个行政机关内部设置专门的行政许可机构集中本机关的许可权限。通过内部集中，整合了部门内部的许可权限，有利于提高行政效率，也有利于行政机关强化对许可后的监督检查等职责，而且因为只是机关内部集中，行政部门比较熟悉本部门业务，专业性障碍相对较小。机关之间的集中需要整合几个机关之间的许可事项，例如将行政许可权从一个机关剥离出去，给予另一个机关；或者成立专门的行政许可机关，整合几个机关的许可权。