摘要: 《信访条例》将行政信访定位为诉讼、行政复议和仲裁的补充渠道，承袭这些机制处理纠纷的核心技术，预设了处理信访事项的“规范—决定”裁决模式。经检验，该模式预设与行政信访处理争议的制度效能不足具有明显相关性。实践中，行政信访处理的事项，多属“利益分配、调整型决策”和“抽象法律、政策目标落实”引发的争议。此两类事项通常缺乏具体的指引规则，该模式易被作为回绝信访诉求的制度“庇护”。即便进行裁量处理，裁决机制也因“利益分配、调整型”决策具有“多中心任务”特征而难以适用；对于要求充分实现法律或政策目标的诉求，裁决机制难以提供有效的救济方案。

　　 关键词: 行政信访；信访处理；权利救济；信访条例

　　 一、问题的提出

　　 信访最基础的功能是信息传递，[1]如果通过信访传递的信息包含要求解决纠纷的内容，那么信访客观上就被当作一种寻求救济的渠道。[2]尽管现有法律及官方政策文本并未明确，但信访具有权利救济功能这种共识，在2005年《信访条例》（以下简称“《条例》”）中已得到“含蓄”确认。[3]正是民众对信访渠道的“中意”，才有学者所认为的那样：“权利救济已经成为我国信访制度‘最主要的功能’和‘头号任务’”。[4]从国家的维度而言，信访也被寄予解决冲突，化解纠纷的功能。[5]这种功能相较信访制度创设初期更加明显。冯仕政已指出，信访具有“社会动员”和“冲突解决”之双重目标取向，1978年后信访工作的主导观念迅速从社会动员取向朝着冲突化解方向调整，当前信访制度普遍被视为一种冲突化解机制。[6]其他学者也有类似的论断：“进入21世纪后，信访越来越多地涉及利益分配问题，其纠纷解决功能不断提高”。[7]

　　 如果信访制度能够有效处理争议、化解纠纷，[8]那么至少从一种实用主义的角度而言，其有值得珍视的价值。但现实所揭示的是，通过信访工作化解纠纷不但成效不彰，[9]反而滋生出大量的负面问题。[10]面对信访制度在争议处理方面遭遇的两重困境——制度效能不足和运作中衍生大量社会问题，现有的研究更多关注后者，并主要形成两种取向的讨论。一是揭示作为一种非正式纠纷解决途径的信访，在运作中为何会带来新的社会不稳定因素。如明克胜（Minzner）指出，信访制度是具有多重目标的治理手段，信访的制度设置仅使那些被认为危及社会稳定的，有组织、重复和大规模上访行为得到回应，信访人会积极调整信访策略，以适应这种“游戏规则”。[11]布鲁克纳（Bruckner）认为，《条例》为了追求社会稳定目标而抑制的上访，反而成为刺激上访的诱因。老练的上访者会利用信访制度的漏洞，给政府施加压力以求问题获得解决，这使信访在解决问题的同时也孕育了新的不安定因素。二是如何消除信访救济带来的负面效应。这种取向的研究又分为两种进路：（1）强调完善正式法律救济机制，弱化或逐渐取消信访救济功能，以消除信访带来的困境。[12]（2）在指出现有制度缺陷的基础上，提出系统地变革信访制度，借鉴域外经验或根据我国国家机构设置的实际情况，建立专门的救济或争议处理机制，以解决信访救济面临的困境或克服其带来的弊端。[13]

　　 学者在揭示信访为何造成严重负面影响的原因时，指出通常只有那些被“政治化”或“可能引起社会不稳定”的争议被处理，[14]这意味着多数争议是被“拒之门外”的。信访请求被“堂而皇之”回绝何以普遍存在，现有的研究没有给予说明。多数信访请求能够被合理地回绝，是信访在争议处理或权利救济方面效能不足的重要表现。信访处理争议更进一层的制度效能问题，即，如果信访事项没有被拒绝处理，现有机制能否进行有效回应，学界也鲜有讨论。

　　 本文欲关注的是，上述在学界未被讨论的问题——信访在处理争议方面的制度效能不足及其原因所在。《条例》确定了信访制度（除涉诉信访）的基本框架，且已明确信访人投诉的请求应如何处理的规定。[15]故本文主要聚焦于《条例》中的相关制度安排，并着重分析，信访处理争议的制度效能不足，是否与规范预设的处理模式有关。

　　 本文首先分析《条例》预设的，处理行政信访事项的具体模式为何；然后揭示行政信访实际面对并需要进行处理的具体事项有哪些；最后运用这些事项来检验预设模式，是否为行政机关回绝信访人的诉求提供正当制度“庇护”，以及该模式能否作为使争议得到有效处理的适当“工具”。

　　 二、行政信访处理的预设模式

　　 《条例》关于争议处理的内容，蕴含在信访人投诉请求，以及如何处理的相关规定中。行政信访的目的不限于投诉请求，还可能是反映情况，提出建议、意见，但《条例》规定的信访事项处理程序主要是针对投诉请求类信访设计的。如果信访的目的仅仅是反映情况，提出建议、意见，对于信访人的这些程序性参与，行政机关通常不必给予实质性回应。[16]但对于投诉请求类信访，信访人“不是为了实现‘写信’或‘走访’的权利，而是通过行使这些程序性的权利，来实现其实体性的权利。”[17]这意味着，对投诉请求类信访事项的回应必须是实体处理。对此，《条例》确定了如下处理过程：

　　 第一，程序启动的非合意性。信访程序的发动始于信访人提出信访事项，信访事项的提出、尤其是以走访形式提出的信访事项，必须向有管辖权的机关、在指定的地点提出。[18]即便严格遵照相关规定提出信访事项，信访人也并不能单方启动信访处理程序。信访人提出信访事项，有关机关首先进行登记和初步审查。经过初步审查的信访事项是否受理，因审查机关不同，在程序上可能作出不同的处理。初审机关为信访工作机构时，其会作出如下处理：不予受理并告知向其他机关提出；如果认为应由行政机关处理，则作出转送、报请、交办的初步受理决定。即便是信访工作机构转送、交办的信访事项，有权处理的行政机关仍要进行审查并决定最终是否受理。如果信访事项直接向信访工作机构以外的行政机关提出，有关行政机关经过审查认为属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权处理的机关提出。[19]可见，只有当有权处理的行政机关决定受理后，信访程序才真正启动。

　　 第二，“调查—决定”的过程安排。根据《条例》第31条的规定，有权处理的行政机关作出信访处理决定前，需进行调查以便认定相关事实。对于一般信访事项的处理采取书面审查原则，以当事人陈述的事实和理由为基础，必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况。需要进一步核实有关情况的，可以向作为第三方的其他组织和人员进行职权调查。对于重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证进行言辞审查，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，然后作出决定。

　　 第三，强调依据预先确定的法律或政策规范，预设由公正的第三方作出一个“二分式”决定。根据《条例》第32条的规定，信访事项的处理应依照法律、法规、规章及其他有关规定进行，“其他规定”可以理解为能够普遍适用的非法律文件，具体包括党和政府制定的政策，以及行政机关依法制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等。[20]尽管《条例》并未明确规定信访事项处理的三方架构，但根据其相关规定可以推断出《条例》制定者设想了一个三方主体的结构——即作为“当事人”的信访人和信访事项针对的主体，以及作为第三方的有权处理信访事项的行政机关。例如，《条例》第32条第2款规定：“有权处理的行政机关依照前款第（一）项规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。”作为执行者的机关或单位是引发争议的机关和单位。很明显，有权处理的行政机关与作为执行者的有关机关或单位，并没有被设想为同一主体。

　　 《条例》第32条第1款规定了有权处理机关作出决定的形式。该款规定，对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理：（1）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（2）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（3）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。据此可知。有事实依据，但无支持具体请求法律或政策依据，有权处理的行政机关向信访人做好解释工作的情形，对信访人的请求而言本质上仍是不予支持。若无法律或政策依据，自然不支持信访人的请求。因此，信访人的请求能否获得支持，不在于请求是否有事实根据，而在于是否有法律或政策依据。针对信访人的投诉请求作出回应，有权处理的机关事实上只需要根据客观存在的规范，作出“支持”或“不予支持”的两分式决定。

　　 第四，设置了类似上诉审的机制。《条例》设置了三级处理终结制。信访人对初次处理意见不服，可以请求作出初次处理意见的上一级机关复查；对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级机关请求复核。对于同一事项，复核的决定是法定的终局处理。[21]

　　 第五，处理决定具有强制执行力。有权处理的行政机关作出的决定虽然针对信访人，但却指向信访事项涉及的各方“当事人”，且该决定具有法定的强制“执行力”。此种“执行力”虽不是申请法院强制执行的效力，但《条例》的规定确保了强制执行的“力量”。除前述第32条第2款的规定外，第36条规定“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：……（五）不执行信访处理意见的……”；第40条规定“因下列情形之一导致信访事项发生，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（四）拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见的。”

　　 由信访事项的提起，信访事项的登记、审查，决定是否受理，回避，调查，听证，对信访投诉的请求进行处理，书面答复，复查、复核以及执行督促，这些已被“改造”成符合信访制度语境的步骤组合成的过程，被塑造为一个模拟司法裁判的设置。这种设置试图使信访的程序启动、过程控制、决定作出以及决定执行均具有强制性，从而促成信访处理的正式程序化，并借助这种“法院式的程序仪式”来强化信访处理过程的权威。这种“正式程序化”努力的背后潜隐着如下认知：提出信访事项的目的如果不是反映情况，提出建议、意见，那么，对《条例》第14条列举的，履行（或协助履行）公共职责、管理公共事务以及提供公共服务的组织和人员的行为不服投诉的请求，就是一种与申请仲裁、申请复议和提起诉讼具有类似功能的行为；行政机关处理信访人请求在纠纷解决这一面向之上，相对于诉讼、仲裁和行政复议机制而言，则是一种具有补充性质的救济渠道。[22]《条例》第14条第1款规定：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。”第2款规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条所使用的“不服下列组织、人员的职务行为”与《行政诉讼法》第11条的立法术语，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“《行政诉讼法司法解释》”）第1条的表达有惊人的相似性。[23]

　　 诉讼、仲裁和行政复议分享着共同的纠纷处理机理——它们均强调公正的第三方基于特定的事实，根据客观的规范作出裁决，以决定争议当事人之间的“是或非”。若聚焦于对信访人请求作出实体处理的决定环节，就会发现，《条例》的预设与裁决所具有的以下特征相符：第一，法定或权威的第三方，作为对抗式程序设计中的最终决定者。第二，面向过去已发生的行为，在认定事实的基础上，根据既定规范作出决定。第三，由第三方适用既定规范作出通常是“非黑即白”的两分式决定。即，一方胜诉、另一方败诉，胜诉方的请求或主张获得支持，而另一方则不然。据此可认为，在处理信访人投诉请求的技术上，《条例》的规定实际上沿袭了传统纠纷处理技术中最核心的方式——裁决。尽管第三方处理纠纷的决定未必是根据既定的客观规范作出，[24]但对于信访人投诉请求的处理，前文已说明，《条例》强调了客观规范的支配地位，要求依据既定的规范作出是否支持信访人请求的决定。这种处理方式即棚濑孝雄所称的纠纷解决的“规范—决定”过程。[25]概言之，《条例》所预设的处理纠纷的技术工具为“规范—决定”裁决模式。

　　 三、行政信访处理的事项

　　 《条例》预设的“规范—决定”裁决模式，与行政信访处理争议的制度效能不足是否相关，是一个需要进行检验的问题。特定工具是否有效是针对作用对象而言的，正如敲击木桩大锤是恰当的选择，但对于敲开坚果却并非如此。预设模式是处理信访事项的技术工具，因此，二者的相关性，可运用该模式的作用对象，即行政信访处理的事项来检验。本部分要交代的是，行政信访处理的事项具体为何。

　　 （一）行政信访管辖的规范指引

　　 行政信访管辖的事项即其可处理的对象。《条例》第14条对管辖的事项作了概括列举加排除式的规定。首先，该条第1款将管辖事项限定为，该款列举的五类履行（或协助履行）公共职责、管理公共事务以及提供公共服务的组织和人员的职务行为引发的不满。其次，根据第2款的规定，即便对以上主体的职务行为不服，如果可由诉讼、仲裁和行政复议管辖，那么行政信访仍无权管辖。《条例》排除了行政信访对仲裁、行政复议、诉讼受案范围的共同管辖，保障它们的优先管辖。易言之，行政信访所获得的是法定救济管辖范围之外的“剩余”（residual）事项。如此设置的目的在于使“信访与现行法定救济渠道的管辖范围保持一种互动、互补关系”。[26]

　　 信访管辖的补充性，只是规范层面的制度安排。实现中运作是否会沿着此种制度表达的逻辑流动，具有不确定性。这是因为，行政信访可能成为当事人寻求救济的优先选择，正式救济渠道的阻塞可能将矛盾逼向信访；法定终局处理决定作出后，当事人不满仍会求诸于信访；或者当事人同时选择信访和其他法定救济渠道。也就是说，实践中，行政信访对法定的正式救济，客观上可能产生“补充”、“替代”、“复审”和“督促”作用。唯有行政信访“补充”性功能才符合规范预设，其实际处理的事项符合《条例》规定的“剩余”管辖要求时，“替代”、“复审”和“督促”这些“越位”功能才可能被避免，也才应作为检验预设模式的对象。据此，接下来要解决的问题是，行政信访对哪些事项获得“剩余”管辖。这个问题可转换为，哪些事项应由诉讼、仲裁和行政复议管辖，哪些事项则被这些机制的管辖所排除。

　　 行政复议很大程度上是行政诉讼的前置程序，除《行政复议法》第7条规定的，相对人申请行政复议时可一并向复议机关提出审查规范性文件的请求外，对于具体行政行为的合法性审查而言，[27]行政诉讼的管辖与行政复议的管辖并无二至。根据《行政诉讼法司法解释》第1条的规定，行政诉讼针对的是有国家行政职权的机关、组织及其工作人员作出的行政行为。《条例》所列举的五类人员，除行政机关及其工作人员，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员的行为外，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员，村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为，通常无法解释“行政行为”，这些行为引发的纠纷目前不可诉诸行政诉讼，如果也无法提起民事诉讼，理论上可诉诸信访。

　　 根据《民事诉讼法》第3条规定，可解释为平等主体之间的财产和人身纠纷均可提起民事诉讼。仲裁通常是部分民事纠纷诉讼解决的前置或替代方式。合意仲裁为民事诉讼程序的前置程序，当事人对仲裁结果不服可以提起诉讼。只有法律规定仲裁具有终局效力的事项才排除诉讼的最终管辖，如《劳动争议调解仲裁法》第47条规定的事项。因此，除有限的法定仲裁管辖外，仲裁管辖的事项均可为民事诉讼管辖。

　　 另外，即便属于行政机关及其工作人员，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员的职务行为引发的纠纷，也未必可提起行政诉讼。《行政诉讼法》第12条明确规定四类行政诉讼不予受理的行为：国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、终局行政行为。《行政诉讼法司法解释》补充规定，刑事强制措施与刑事侦查行为，调解行为与法定仲裁行为，不具有强制力的行政指导行为，重复处理行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不予受理。这九大类不可诉行为，以法律是否提供其他途径的救济为标准又可分成四种情形：

　　 第一，法律没有规定任何途径救济。如，国家行为，此类行为被认为应当免于法律干预。

　　 第二，无需救济或依法不应再次救济。这类行为包括不应当处理的行为以及已经充分处理的行为。如，调解行为、不具有强制力的行政指导行为可视为当事人自愿接受的行为，所以不应利用法定救济渠道来实现“反悔”。 对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，因未造成现实损害，因而被视为无需救济的情形。法定仲裁行为、重复处理行为均属已经过法定处理，而不应再次处理的行为。

　　 第三，法律提供部分或不完整的救济。如抽象行政行为，《行政复议法》第7条规定在行政复议中，可申请附带审查规范性文件的合法性，这意味着规范性文件内容的合理性问题仍无法救济；同时，在无法提请附带审查的情形下，即便对规范性文件之合法性与合理性存有争议，也无法申请法律救济。

　　 第四，法律提供其他渠道的救济。如《公务员法》第90条规定公务员对受到的人事处理不服可以向原机关申请复核；如不服，可再向同级公务员主管部门或者作出该人事处理机关的上一级机关提出申诉，或可不经复核，直接提出申诉。对于错误的终局行政行为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第5条的规定，可以申请国家赔偿。根据《国家赔偿法》第17、18条的规定，对于错误的刑事强制措施与刑事侦查行为，也可申请国家赔偿。