摘要: 台湾地区的“法务部”为有效遏阻违法酒驾继续危害社会，曾建议其“内政部”效法大陆地区的治安管理处罚法，修改“社会秩序维护法”，增订酒驾条款，冀图以行政拘留之处罚手段，以防制酒驾再犯。大陆地区的《治安管理处罚法》及台湾地区的“社维法”均将拘留纳入处罚种类，两者均属行政罚，区别在于治安管理处罚法之行政拘留规定，系由公安机关裁处，而“社维法”之拘留须由地方法院简易庭裁定。双方治安管理法制各具特色，有值得彼此借镜相互学习之处，亦均有检讨改进之空间，有必要做更进一步比较分析，以供参考。
关键词: 《治安管理处罚法》；“社会秩序维护法”；拘留
前言
2012年6月16日至20日，新闻媒体集中报导了台湾地区的“法务部”为遏比酒驾，将建议“内政部”修正“社会秩序维护法”，将酒驾再犯行为纳入拘留事由，冀图以行政之处罚手段，有效、实时遏阻违法酒驾继续危害社会，并在该“法”中增订“预防性羁押”，以整肃震摄黑道帮派。
大陆地区的行政拘留原规定于《治安管理处罚条例》第27条，该条例内容，极为类似台湾地区的社会秩序维护法之前身“违警罚法”，且该条例已于 2006年3月1日废止，由《治安管理处罚法》取代。
《治安管理处罚法》之处罚种类有警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放之许可证、对违反治安管理之外国人，得附加限期出境或驱逐出境等五种；而台湾地区的“社维法”之处罚方法计有拘留、勒令歇业、停止营业、罚锾、没入及申诫六种。台湾地区的“社维法”无“吊销公安机关发放之许可证、对违反治安管理之外国人，得附加限期出境或驱逐出境”此二种权力；而大陆地区的《治安管理处罚法》则无“勒令歇业、停止营业”此二种权力。两者均属行政罚，均将拘留纳入处罚种类，台湾地区的“社维法”之拘留须由法院简易庭裁定；而大陆地区《治安管理处罚法》之行政拘留规定，系由公安机关裁处。大陆地区的公安机关拥有拘留权、民事调解处理权、劳动教养权（大陆地区实施了56年之劳动教养制度，业于2012年11月9日至12日在北京召开十八届三中全会决定废除[2]）、对人物处所检查权等广泛之权限，另大陆地区的治安管理处罚法有执法监督制度，以防止公安机关滥权。大陆地区的治安管理处罚法及台湾地区的社会秩序维护法有同有异，各有其特色，亦均有检讨改进之空间，有必要做更进一步比较分析。
一、大陆地区的治安管理处罚法与台湾地区的社会秩序维护法之比较
（一）立法缘由与性质之比较
大陆地区2006年制定之《治安管理处罚法》，乃因近来大陆政经发展大跃进，政经环境快速变迁，原来1994年制定之《治安管理处罚条例》，在规范范围之广度、制裁手段之种类、处罚之幅度、处罚之程序及与其他法律之协调性，均难以满足执法机关之需要，乃着手修订新法。
就政治经济发展之观点而言，当大陆地区的经济逐渐发展，人民之信息与交通必然逐渐开放，而政府每一项政策所影响之人数与财富亦将逐渐扩大，人民对不公不义事件反应之力道必然随之逐渐增大，必须修正引起民怨之不法手段，并增加控制之力道，此乃大陆地区的《治安管理处罚条例》修正为《治安管理处罚法》之真正政治经济背景因素。这样之法制改革背景，乃产生第5章“执法监督”之规范，禁止公安机关对违反治安管理处罚法之行为人，以打骂、虐待、或者侮辱（第113条），并增加处罚之手段、范围与幅度。其改革背景，与台湾地区的因为戒严时期戒严法体制之崩解，而从违警罚法改革为社会秩序维护法，修正大法官解释为违宪之违警罚法条文，并限缩警察之权限与管理范围，并不相同。
然而，台湾地区的“社会秩序维护法”与大陆地区的《治安管理处罚法》均属行政法，其处罚皆为行政罚。但台湾地区的“社会秩序维护法”定位为“规则犯罪前阶段之违序行为”之法律，大陆地区的《治安管理处罚法》则定位为可非难性（罪责）比刑法轻之行政处罚，其处罚内容比较接近于轻刑法。因此，2005年大陆地区的修订治安管理处罚法时，将其行政处罚法，列为补充法（第3条）。台湾地区的则因行政罚法颁行在后，未能将行政罚法相关规范纳入社会秩序维护法，未来修正时应考虑将“行政罚法”纳入补充法，则行政罚法总则性之规定均可适用[3]。
（二）处罚手段种类之比较
修正后之大陆地区的《治安管理处罚法》，结合治安管理工作之需要，其处罚种类除原有之警告、罚款、行政拘留三种治安管理处罚手段外，还同时增加了吊销公安机关发放之许可证、对违反治安管理之外国人，得附加限期出境或驱逐出境等二种处罚种类，共计五种治安管理处罚手段；而台湾地区的“社维法”之处罚手段分为拘留[4]、勒令歇业、停止营业[5]、罚锾[6]、没入及申诫等六种。台湾地区的“社维法”与大陆地区的《治安管理处罚法》两种法律均有拘留罚、罚锾。
台湾地区的“社维法”与大陆地区的《治安管理处罚法》两种法律之处罚手段相异之处，台湾地区的“社维法”无“吊销公安机关发放之许可证；对违反治安管理之外国人，得附加限期出境或驱逐出境”此二种权力；而大陆地区的《治安管理处罚法》则无“勒令歇业、停止营业”此两种权力。两者均属行政罚，均将拘留纳入处罚种类，均以警察（或公安）机关为执行机关[7]；台湾地区的“社维法”之拘留须由法院简易庭裁定；而大陆地区的治安管理处罚法之行政拘留，系由公安机关裁处。公安机关拥有拘留权，有违人权保障，亦与法官保留原则有违。大陆地区的及台湾地区的制裁处罚手段种类之比较，分述如下：
1．拘留
台湾地区的“社维法”与大陆地区的《治安管理处罚法》两者均将拘留罚纳入处罚种类，然台湾地区的“社维法”之拘留须由法院为之（裁处多数拘留者，并执行之，合计不得逾五日[8]）；大陆地区的《治安管理处罚法》之拘留由公安机关为之，且有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的最高时限，即最长不超过二十日[9]。
大陆地区的公安机关拥有广泛之拘留权，台湾地区的“社维法”之拘留罚必须经法院裁罚。大陆地区的《治安管理处罚法》为了加强管控之力道，除了少数条文未授予公安机关拘留权，公安机关都得处罚违法者拘留，拘留罚一般为十五日以下，遇有加重情形最多不得超过二十日。修正后之大陆地区的《治安管理处罚法》对治安拘留处罚之自由裁量幅度做限制。由于大陆地区的治安拘留处罚涉及对人民人身自由之限制，大陆地区的治安管理处罚法按照不同之违法行为、违法行为之不同性质，将治安拘留处罚权限区分为5天以下、5至10天、10天至15天三个层级[10]，避免行政拘留处罚权限过大，确保警察妥善处理自由裁量权[11]。反之，台湾地区的“社维法”仅有11条订有拘留罚，且必须经过地方法院简易庭裁罚，一般期限为三日以下，遇有加重情形最多不超过五日。
2.罚锾
台湾地区的“社维法”第19条规定罚锾之处罚额度为“新台币三百元以上，三万元以下；遇有依法加重时，合计不得逾新台币六万元”；但大陆地区的《治安管理处罚法》仅在每一条中列举处罚之上限与下限，并未规定加重或合并执行之上限。
3．没入
大陆地区的治安管理处罚法称为“收缴”，列为从罚[12]；台湾地区的“社维法”将“没入”作为可单独裁罚之处罚种类。用词虽不同，但手段一样。
4．警告
大陆地区的《治安管理处罚法》称为“警告”，台湾地区的“社维法”称为“申诫”，均为对违序行为人之告诫，名称虽不同，但实质内容相似，据此，可以说两种法律均有拘留、罚锾（大陆地区称罚款）、没入（大陆地区称收缴）、申诫（大陆地区称警告）等四种相似之处罚手段。
5．吊销公安机关发放之许可证
两种法律管制罚制裁手段所不同的是，依大陆地区《治安管理处罚法》第10条规定：“吊销公安机关发放之许可证”，大陆地区的治安管理处罚法对于吊销执照部分仅限于“公安机关发放之许可证”，颇符合权责对等原则，可供未来台湾地区的修法之参考。
6．对违反治安管理之外国人，得附加限期出境或驱逐出境
大陆地区的《治安管理处罚法》第10条第2项规定：“对违反治安管理之外国人，得附加限期出境或驱逐出境”。值得未来台湾地区的“社维法”修法之参考。
（三）其他处罚、教育、保护措施之比较
1．毒品处罚
大陆地区的治安管理处罚法对毒品制裁采质[13]与量[14]混合区分，依《治安管理处罚法》第72条规定[15]，对于毒性比较强之“海洛因或者甲基苯丙胺”，以重量不满十克者，依治安管理处罚法处罚；毒性比较轻之“鸦片”，则以重量不满二百克者，依治安管理处罚法处罚。
台湾地区的有关毒品制裁则由毒品危害防制条例专法规制，且台湾地区的刑法主要采取质的区别，只要构成要件该当，则应依据“刑事优先原则”，又称“刑事先理原则”，即先刑罚后行政罚之原则，优先处理刑事程序。台湾地区的“社维法”第66条第1款规定：“有左列各款行为之一者，处三日以下拘留或新台币一万八千元以下罚锾：一、吸食或施打烟毒或麻醉药品以外之迷幻物品者”。台湾地区的“社维法”采质的区分。
2．强制性教育措施
大陆地区的《治安管理处罚法》第5条第3项规定：“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合之原则”，与台湾地区的威权时期之违警罚法一样赋予警察教化之功能[16]，台湾地区的“社维法”已经删除此项规定。大陆地区的《治安管理处罚法》第76条规定：有本法第67条、第68条、第70条的行为，屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施。该法第66条第1款规定：“卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”。条文中并无劳动教养之规定，各省市卖淫嫖娼条例规定之强制性教育措施，主要指劳动教养。其主要依据是大陆地区的治安管理处罚法和“全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定”。其主要依据是大陆地区的国务院订颁《劳动教养试行办法》第10条第3项，且该办法第3项只作了原则性规定。卖淫，不构成刑事处罚的，收容劳动教养。而大陆地区的《治安管理处罚法》对卖淫嫖娼行为规定的是拘留的强制措施，根据新法优于旧法原则，应依《治安管理处罚法》相关规定处理。复依据大陆地区的《行政强制法》第10条规定，限制公民人身自由的行政强制措施，只能保留由法律规定。劳动教养亦属限制人身自由之行政强制措施，应由法律规定，属“绝对法律保留”事项范畴[17]，惟其依据仅为办法，办法之性质为法规命令，非属法律，不符法治国法律保留原则的基本精神，故劳动教养之正当性一直受到质疑，随着劳动教养适用范围之日益缩减，其必然会面临转型，大陆地区将来可能另订《违法行为矫正法》，对此类行为进行规制，是一个必然趋势[18]。
大陆实施了56年，造成广大民怨之劳动教养制度，终于在2012年11月9日至12日在北京召开的中共十八届三中全会上决定废除。司法改革是三中全会焦点之一，除了废除劳动教养制度之外，还包含逐步减少适用死刑罪名、探索建立与行政区划适当分离之司法管辖制度等。大陆劳动教养制度建立于毛泽东主政时期（1957年），用于迅速处置异己分子，后来发展成为规模庞大之法外体系。大陆现有350家劳动教养所，共收容超过10万人，收容期限最高可达4年。而劳教令由地方公安系统官员下达，民众缺乏保障[19]。
3．保护性约束至酒醒
大陆地区《治安管理处罚法》第15条规定：“醉酒的人违反治安管理的，应当给予处罚。醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒”；另大陆地区的《道路交通安全法》中有处罚酒后驾车之行政不法行为，其处罚或管制手段，则包括：拘留、罚款、暂扣或吊销机动车驾驶证、保护性约束至酒醒，其中保护性约束至酒醒，相当于台湾地区的“行政执行法”及“警察职权行使法”中对人管束之实时强制措施，建议参考大陆地区的作法，对酒驾者于台湾地区的“道交条例”中增订“保护性约束至酒醒’，措施。
（四）处罚适用之比较
1．从重、从轻、减轻、免罚、共犯
大陆地区的《治安管理处罚法》处罚之种类和适用部分共13条，主要设置了治安管理处罚之种类，另定有从重、从轻、减轻以及不予处罚之情节，规定对数行为、共同违反治安管理行为之处罚适用等问题[20]。台湾地区的“社维法”均有类似规定。
其中大陆地区的《治安管理处罚法》之从重规定与台湾地区的“社维法”略有差别，台湾地区的“社维法”仅第26条明定，三个月内再犯之加重处罚规定，但大陆地区的《治安管理处罚法》第20条规定，违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：（1）有较严重后果的；（2）教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；（3）对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；（4）六个月内曾受过治安管理处罚的。亦可供未来台湾地区的修法之参考。
2．并罚或转嫁罚
对单位违反治安管理之处罚，其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚者，依照其规定处罚。大陆地区的《治安管理处罚法》第18条规定，单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的，依照其规定处罚。台湾地区的“社维法”有类似规定。台湾地区的“社维法”第18条第1项规定，经营特种工商业者之代表、受雇人或其他从业人员关于业务上违反本法之行为，得并罚其营业负责人。
3．免予拘留处罚
为尊重及保障人权，对特定之违反治安行为人，例如：未成年人、老年人、怀孕或哺乳妇女等，不执行行政拘留处罚。大陆地区的《治安管理处罚法》第21条规定，违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（1）已满十四周岁不满十六周岁的；（2）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；（3）七十周岁以上的；（4）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。台湾地区的“社维法”无类似规定。大陆地区的立法模式亦可供未来台湾地区的修法之参考。
（五）处罚程序
大陆地区的《治安管理处罚法》之处罚程序包括调查、决定、执行三节，共35条，明确规定禁止非法取证，排除非法证据[21]、回避制度[22]、传唤询问之时限[23]、通知家属之程序[24]、规范搜查、人身检查等强制措施之执行程序[25]、取消复议前置程序，设置行政复议及行政诉讼双轨救济管道[26]、公安机关做出责令限期停产停业、吊销许可证及较大数额之罚款之免费听证权[27]。台湾地区的“社维法”并无类似相关规定。台湾地区的“社维法”亦未授权警察机关得进入场所取缔违序行为。大陆地区的立法模式亦可供未来台湾地区的修法之参考。
