摘要: 行政许可中止是行政机关对不再符合法定许可条件的被许可人所作的一种处理。《行政许可法》对行政许可中止未作规定，虽然部分单行法律规范涉及行政许可中止，但在内容上既不完整也不一致，甚至还与行政许可终止、暂扣或吊销许可证的行政处罚相混淆。为了提升我国行政许可法制化水平，保障行政许可功能的发挥，必须在正确认识行政许可中止价值的基础上，确立行政许可中止的一般条款，进而对相关法律规范进行一个全面的清理。
关键词: 许可条件；许可效力；许可中止
根据《行政复议法》第6条规定，与行政许可有关的可复议行政行为有3项，分别为第1项“暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照”、第3项“有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定”、第8项“认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，……行政机关没有依法办理的”。其中，第1项是与行政许可有关的行政处罚行为，《行政处罚法》及其他相关法律规范有规定；第3项中的“变更”、“撤销”行政许可直接对应于《行政许可法》第49条、第69条；第8项针对的是行政许可实施机关不作为或乱作为的规定，与《行政许可法》第38条相对应；唯有第3项中的“中止”行政许可在《行政许可法》中找不到相应的规定。2009年通过的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释[2009]20号）第1条在对可诉的行政许可行为进行规定时也没有涉及行政许可中止。[1]
从实践来看，这种状况可能引发两个问题：一是行政复议与行政诉讼的脱节。由于可诉的行政许可行为未及行政许可中止，这样针对行政许可中止的复议决定便具有了事实上的终局效力；二是复议机关在处理行政许可中止案件时，可能面临“无法”可依的局面，进而可能导致中止行政许可案件复议决定的不统一。前一个问题的解决相对简单，因为行政机关中止行政许可被视为具体行政行为不存在法理上的障碍，因此，尽管《行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》未涉及中止行政许可行为，但在司法实践中法院受理这种争议案件一般是不存在太大疑问的。后一个问题则要复杂许多，因为无论是复议机关还是人民法院要对中止行政许可的争议案件作出正确裁决，必须以行政许可中止法制化为前提。而从目前的现状来看，我国行政法学界对于行政许可中止，甚至行政行为中止的理论研究还是一个空白，这直接导致了《行政许可法》遗漏了行政许可中止条款。尽管部分单行的法规、规章中，偶有行政许可中止的规范，但从内容来看既简单也不一致，甚至还与行政许可终止、暂扣或者吊销许可证的行政处罚相混淆。因此，为了提升我国行政许可法制化水平，保障行政许可功能的发挥，必须在加强行政许可中止理论研究的基础上，在《行政许可法》中确立行政许可中止的一般条款，进而对相关法律规范进行一个全面清理。
一、行政许可中止的价值
从行政许可制度的价值来看，行政许可中止是完整的行政许可制度的一个重要内容，具有重要价值。
1．行政许可中止能够及时提供完整的行政许可信息，维护行政许可的公信力。提供公信是行政许可的功能之一，行政相对人获得行政许可后，不仅意味着被许可人获得了从事某种活动的权利或资格，而且借助于许可证、执照等许可标志还将这一信息“公告”了社会公众。然而，相对人获得行政许可是有条件的，并且随着时间的变化，相对人是否仍然符合法定的行政许可条件也是有可能发生变化的。一旦这种情况变化导致被许可人不再符合法定的条件时，相对人尽管在名义上仍然是被许可人，但这一信息与现实情况已经不再相符了。倘若这样的局面不能得到及时矫正，不仅影响行政许可功能的发挥，而且也会降低公众对政府的信任。因此，通过行政许可中止制度，及时“公告”被许可人的实际状况，既充分发挥了行政许可制度的过滤功能，也保证了行政许可信息的完整、准确。
2．行政许可中止符合行政集约化要求，彰显服务政府的本质。就行政许可的存续而言，行政许可可以区分为有期限的行政许可和无期限的行政许可两种。通常的情况是，有期限的行政许可随期限届满而终止，无期限的行政许可随被许可人死亡或终止而在事实上消灭。但是如前所述，在行政许可存续的过程中，被许可人是否符合法定的行政许可条件是动态的、不断变化的，这种变化既可能是在符合行政许可条件范围内的“量变”，也可能是导致被许可人不再符合行政许可条件的“质变”。对于前者，行政许可效力可以不变或者通过变更行政许可内容来反映被许可人的真实状态；而对于后者，理论上就应当终止行政许可。
然而现实的情况并不如此简单，因为被许可人在持有行政许可的过程中出现不符合法定许可条件的变化有可逆转与不可逆转之分。在不可逆转的情况下，终止行政许可是必要的，但是如果被许可人不符合法定条件只是暂时的、可逆转的，这时终止行政许可并非是最佳方案。例如，按照《烟草许可证管理办法》第14条的规定，“有与住所相独立的固定经营场所”是取得烟草零售许可证的条件之一，倘若被许可人在其经营烟草零售过程中，为了生活方便而将经营场所与自己住宅的隔墙打通，若其他条件没有发生变化，此时被许可人条件的变化就是暂时的、可逆转的。对于该种情形，行政机关当然可以通过终止行政许可来反映被许可人实际情况的变化，但是这种做法无论从被许可人还是从整个社会的角度看，都是不经济的。因为行政许可一旦终止，被许可人出于经营的需要，完全可能重新申请烟草零售许可证。而对于这样一个新的行政许可申请，烟草专卖许可实施机关就不仅要审查其是否有“与住所相独立的固定的经营场所”，而且还要审查该经营场所是否符合“合理布局”的规定，以及其他方面是否符合法定的许可条件和标准。相反，若是暂时中止烟草零售许可证的效力，不仅能及时反映被许可人不符合行政许可条件的真实情况，而且还避免了终止行政许可带来的相对人再次申请行政许可等不必要的“消耗”。可见，从一定意义上看，行政许可中止实质上就是行政许可附条件地“复效”，一旦导致中止的事由消失，行政许可的效力便可立即恢复。两相比较，中止程序明显简化许多，在方便相对人的同时，也节约了行政许可的实施成本。
3．行政许可中止能够在一定程度上敦促被许可人维持符合法定许可条件的状态，并能最大限度地维护被许可人的合法权益。一方面，行政许可中止反映的是被许可人对法定行政许可条件的背离，即被许可人一旦不符合法定的许可条件，其所持有的行政许可效力便不再存续。从这一角度看，行政许可中止“具有抑制相对人的违法行为”、“能够确保相对人履行义务”的功能，即“作为确保义务履行的手段而发挥作用”；[2]另一方面，在市场经济条件下，获得行政许可意味着被许可人获得了从事相关活动包括营利性活动的资格或能力，因而行政许可又有“新财产权”之称。因此，尽可能地维护被许可人连续拥有许可权利，不仅有利于维护社会关系的稳定，而且也是维护和增进被许可人利益的需要。虽然中止行政许可同样会带来行政许可效力的中断，但是这种中断具有暂时性，即只要被许可人重新具备了许可条件，经由适当程序，许可便可以恢复。尤其是在行政许可有数量限制的情况下，“中止—恢复”的模式更具优势，它通过保留被许可人“在位者”的地位而在实质上赋予了被许可人优先获得该行政许可的权利，[3]从而在切实保障被许可人合法权益的同时，也有助于维护社会秩序的稳定。
可见，作为一种政府管制手段，行政许可实质上担负着平衡被许可人私人利益与社会公众利益的使命。行政许可中止制度能够进一步缓和行政许可中的公益与私益的矛盾和冲突，最大限度地实现行政许可制度的法益。
二、行政许可中止法制化评析
尽管《行政许可法》中缺失行政许可中止条款，但在我国单行法律规范中不乏行政许可中止的零星规定。借助北大法宝信息库进行检索，在“中国法律法规规章司法解释全库”中，以“许可”为标题关键词进行检索的结果显示，行政法规15部，司法解释6部，部门规章3026部；在“地方法规规章全库”中，以“许可”为标题关键词进行检索后，查询到地方法规48部，地方政府规章269部，其他规范性文件4757部，地方司法文件1部。在上述查询结果中，进一步以“中止”为内容关键词进行检索后，“中央法规司法解释”中命中37部，其中有7部规范对行政许可效力中止作出了规定，[4]2部涉及被许可人中止与行政许可有关的行为，9部与行政许可无关，其余则为行政机关中止行政许可的实施程序，如中止听证程序等。“地方法规规章全库”中命中32部，其中有8部规范对行政许可效力中止作出规定，[5]6部涉及到被许可人中止与行政许可有关的行为，其余均为行政机关中止行政许可的实施程序。从制定的时间来看，有关行政许可效力中止的15部法律规范中，仅有《国家税务总局关于实施税务行政许可若干问题的通知》和《大连市实施行政许可程序规定》是在《行政许可法》颁布施行后出台的，其他均早于《行政许可法》且有9部已经失效。
总体上看，这些法律规范大体勾勒了行政许可中止的基本内涵：一是行政许可中止的法定事由是被许可人不再符合法定的行政许可条件。例如，《国家税务总局关于实施税务行政许可若干问题的通知》规定，“税务机关对被许可人从事许可活动进行核查时，发现其不再具备法定条件时，可以中止许可、责令限期改正……”其他，如《工程建设场地地震安全性评价许可证书管理办法（试行）》第21条第6项、《水污染物排放许可证管理暂行办法》及7部地方污染物排放许可证管理办法等均有类似规定。需要说明的是，在出现中止行政许可的法定事由时，有权机关“可以”而不是“应当”中止行政许可，即行政机关享有相应的裁量权，因而行政许可中止是行政机关的职权行为，是行政许可行为的一种具体形态。二是行政许可中止发生在行政机关作出准予行政许可决定后、行政许可持续生效期间。这一点在上述15部规范中均有所体现。例如，《民用机场使用许可规定》第14条规定：“依照本规定颁发的民用机场使用许可证，除依法被中止、吊销或者收回外，一直有效。”而在其他法律规范中，虽没有如此直观的表达，但在字里行间均明确包含着这一内容。三是行政许可中止后，在规定时间里被许可人重新达到法定行政许可条件的，行政机关应当恢复被许可人的许可证效力。例如，《水污染物排放许可证管理暂行办法》第20条第2款规定，“被中止排放许可证的单位，在规定时间内达到排放许可证要求的，由当地环境保护行政主管部门恢复其被中止的排放许可证。”淄博、昆明等地的水污染暂行规定也都包含有这一内容。除了上述内容外，我国立法在行政许可中止方面的规定还存在以下几方面突出问题：
1．中止行政许可内涵不统一，名实不符。例如，在上述15部规范中，除在本文意义上规范使用行政许可中止外，至少还在以下三种意义上使用“中止”概念：一是撤销行政许可，如《工程建设场地地震安全性评价许可证书管理办法（试行）》第21条第1项、《中国民用航空总局民用机场工程施工许可证管理规定》第10条第1项均为许可申请人“弄虚作假，隐瞒真实情况”骗得行政许可的情形，属于《行政许可法》第69条第2款规定的情形，这是典型的撤销行政许可，但上述规章却将其规定为中止行政许可的情形之一。二是行政处罚，相当于暂扣许可证、执照。如《工程建设场地地震安全性评价许可证书管理办法（试行）》第21条第2项至第5项和第7、8项、《中国民用航空总局民用机场工程施工许可证管理规定》第10条第2、3项等情形都是被许可人利用许可证来实施违法行为，而与被许可人是否符合法定许可条件无涉。因此这些情形下若是“中止”行政许可，实质上是对被许可人的制裁和处罚，其效果与“暂扣许可证、执照”无异。三是终止行政许可，如《民用机场使用许可规定》第14条第2款的规定，行政许可“中止”后“需要恢复开放的，应当按照本规定重新申请。”“重新申请”意味着原行政许可已经终止而不是中止。
2．中止行政许可的名称不统一，存在以“暂停”、“暂扣”等概念指称中止行政许可的情形。在我国现行法律规范中，除正确使用行政许可“中止”表述外，还有部分规范虽未出现“中止”概念，但是却包含着中止行政许可效力的内容。例如，《烟草专卖许可证管理办法》第45条规定，“有下列情形之一的，发证机关可以责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格：（一）经检查不符合烟草专卖法、烟草专卖法实施条例及本办法规定条件的；（二）买卖、出租、出借或者以其他形式非法转让烟草专卖许可证的；……”从该规定的内容来看，“暂停烟草专卖业务”就兼具中止烟草专卖行政许可和对被许可人给予行政处罚的这两种性质：第一种情形针对的是被许可人不再符合法定的烟草专卖行政许可条件，因而“暂停烟草专卖业务”的实质就是中止烟草专卖行政许可的效力；而第2种至第8种情形所列举的是被许可人实施了违法行为，因而这些情况下的“暂停烟草专卖业务”，实质上就是一种行政处罚。[6]
3．当被许可人不符合法定的行政许可条件时，行政机关作中止行政许可以外的其他处理。具体有两种方式：一是终止行政许可。例如，《南京市消防条例》第28第3款规定，“对已取得消防检查安全合格证，实际状况与申报许可时发生重大变化不满足消防安全条件，公安消防机构应依据《行政许可法》有关规定撤回消防安全检查合格证。”由于《行政许可法》中的撤回具有特定含义，因而这里的“撤回”实质上是“终止”的误用。[7]二是给予暂扣或吊销许可证的行政处罚。例如，《安全生产许可证条例》第14条第2款规定，“安全生产许可证颁发管理机关应当加强对取得安全生产许可证的企业的监督检查，发现其不再具备本条例规定的安全生产条件的，应当暂扣或者吊销安全生产许可证。”从法律后果看，“暂扣”与“中止”相同，因而在实践中我们可将该条中的“暂扣”理解为是“中止”的误用，但吊销许可证则明白无误地是一种行政处罚了。而在被许可人已经不再具备法定的“安全生产条件”的情况下，中止或终止被许可人的许可资格是行政许可制度的应有之意，但若是要予以吊销许可证的行政处罚，则明显违背行政处罚的法理。[8]
4．在被许可人不符合法定的行政许可条件时，除责令改正外，不作其他处理。例如，《食品流通许可证管理办法》第7条规定：“食品经营者的经营条件发生变化，不符合食品经营要求的，食品经营者应当立即采取整改措施；有发生食品安全事故的潜在风险的，应当立即停止食品经营活动……”“应当立即采取整改措施”表明，在被许可人不再符合法定的许可条件时，其相关的经营行为并不停止，这就意味着被许可人获得的食品流通许可证并没有因为其不符合法定的许可条件而中止，只有在可能发生食品安全事故风险的情况下，被许可人才被要求停止与行政许可有关的行为。[9]
