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周佑勇:中国行政基本法典的精神气质

中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部教授| 时间: 2022-05-11 19:24:34 | 文章来源: 《政法论坛》2022年第3期

[摘要]:行政基本法典是推动中国行政法法典化的根基,必因其内在的体系化功能而承载着典范性、通则性、良善性和民族性的精神气质。典范性是行政法典编纂的总体气质,要求按照体系性思维构建行政法规范的统一秩序,并融入内在的价值精神,实现形体完备、实质融贯的体系化构造。通则性是行政法典编纂体例之典范,要求采取通则型的基本法典模式,能够为行政法的发展提供稳定的结构体系和开放的框架秩序。良善性是行政基本法典的价值内核,要求将良法善治的价值理念融入立法目的和基本原则条款及整个制度体系构建中,制定一部合乎“良法”标准的统一法典。民族性是行政基本法典的精神特质,要求其传承和形塑中华法治文明,体现和融入本土法治实践,回应和引领时代法治发展。

[关键词]:行政基本法典;体系化;法典化;民族精神


当下的中国已迈入全面建设社会主义现代化国家新征程,实现中华民族伟大复兴已进入不可逆转的历史进程。法与时转则治,“法律随着民族的成长而成长,随着民族的壮大而壮大”。法典是法的最高表现形式,是一个国家法治文明发展的象征,承载着一个民族连贯的社会秩序。法典也是顺应时代发展要求、体现人民意愿的智慧结晶,具有新社会的设计图之意义。为更好满足新时代人民不断增长的行政法治需求,更加适应国家治理体系和治理能力现代化需要,中国行政基本法典的编纂已提上日程。那么,在法典化无处不在的时代浪潮中,我国行政法能否法典化,以及如何编纂成典?虽然民法典的成功制定及其良好社会效应,为行政基本法典的制定提供了可借鉴的宝贵经验和有益的环境土壤,但行政法的内容复杂、性质多样,且门类多元、变动频繁,行政基本法典的编纂仍有其独特性。法学作为一门科学,必须根植于实证法土壤上,生存在本民族法教义学的领域中,才能建构成体系。在世界法治文明史中并没有可供模仿的法典化道路,如何制定出一部具有典范性、通则性、良善性、民族性等内在精神气质的中国基本行政法典,无疑是亟待研究的重大课题。


一、中国行政基本法典体系构造的典范性


在人类发展和法律变迁中,法典是社会进步到一定阶段的产物,是一切法律制度的集合,构成法治文明国家的范例。法典化的目标是建立一个永久的法律框架,明确法律发展的方向。法律是否应法典化的问题,关键在于能否成为典范。这不仅需通过法教义学的技艺,建立法律规范的统一秩序,而且要融入价值内核的良善性与精神特质的民族性,形成内外融贯的体系结构,才能堪称典范,并垂范久远。行政法法典化的目的就在于,将多元分散的行政法规范,按照一定的价值理念与整合技艺,分门别类地编排成行政法的价值体系、原则体系、规范体系、制度体系和概念体系,真正形成“行政法典”统率下的统一行政法体系。

(一)法典编纂的典范性要求

法典编纂是指将特定管辖区域的法律或法律的一个独立分支部分汇编、安排和系统化为一个有序的法典的过程。文本是法律的基础,法典编纂的首要工作是确定法律条款恰当的法律意义和体系性的逻辑结构。一部法典之所以能够成为典范,就是因为通过聚合性的法律文本将规范内容和价值理念按照一定的逻辑结构进行体系性编排,能够发挥内在体系化的功能。“典范性”是法典编纂的总体气质,体现在规范形式、体例结构、内在价值与精神特质等各方面。这其中,体系化的规范构造是“典范性”的文本转换,也是法典编纂的主要目的。立法者需尽量用逻辑清晰、层次分明的质料准确地表达文本的内容,并按照体系性思维,将所有的法律文本安置在协调统一的秩序中,形成一个价值融贯和规则联结的整体。

法律之为“艺术”,乃至善与公平之艺术,在于法体系与法知识的建构。法律的体系化有助于国家整合,形成稳定的法律秩序,塑造共同体的整体意识。“如果一个国家要平等并尊重地对待其公民,那么它必须能够解释其多种法律是如何互相联系的,它们赖以建立的根本原则是什么,以及整个法律体系如何能够维系在一起。”法典固有的系统性源于内部的“整体结构”,能够反映法典各个组成部分之间的一致性、统一性和相互依存性。因此,每个法律条款不仅与其所联系的一组条款之间建立关系,而且还与其所属的整个系统之间密切联系。法典编纂与法律汇编之间存在着本质差异,法典编纂是在一个逻辑连贯的整体系统内构建法律发展的框架,所形成的体系结构可以为法律的发展奠定坚实的基础。法律体系的科学性表现在实践理性之中,是从符合目的的道德法则中发展而来。法典编纂是为了促进法律的统一与良善,是对法的安定性与正确性理念的追求。法律是秩序与正义的综合体,一部完备的法典不仅要维护和谐的外部秩序,而且要保证内在正义的实现,促使法律的内在价值与外在形式相互统一,形成一个有机的典范系统。“实质是法律的精神,而形体是法律的躯体。”内容与价值是法典编纂的实质问题,体例模式与规范形态是法典编纂的形体问题。法律体系既是由外在逻辑联系的制度和规范体系构成,也是由内在融贯性的法律精神所蕴含的价值理念构成。这就要求,除体系化的规范构造外,还必须按照体系性思维,合理安排法典的体例结构及其内含的价值理念和精神传统,才能形成“典范性”的体系。

在法典编纂的体例结构上,要求实现法律规范的统一性和连贯性,构建统一的结构体系与连贯的文本体系。任何法典的整体结构都不在于追求“大而全”的复杂体例,而是旨在规范共通的法律规律,形成稳定的体系结构。结构体例的通则性能够承载规范秩序统合的体系功能,并通过适度抽象化提炼出一个连贯统一的框架秩序。秩序是法典的外在价值追求,系统性和通则性的法典保证了社会发展的安定有序,赋予特定领域的制度持久的框架结构是共同体的法治夙愿。在法典编纂的价值理念上,需蕴涵丰富的良法价值作为精神引领,制定出一部合乎“良法”标准的统一法典。良善的法律体系是法典的最高价值追求,良法引领善治,只有制定良好的法律,才能保证善治的实现。法典的核心价值是公平正义,在法典的文本体系中须有正义的主流价值观作为支撑,否则容易陷入形式法制壁垒。蕴含着自由、民主、人权等一系列基本价值的正义法理念,是理性自然法则的精神标志。现代化的法典编纂需将这些良法价值融入其制度体系之中,才能实现法治体系现代化。在法典编纂的精神传统上,还需延续民族精神,才能维持法典持久的生命力。“法律如同一个民族的语言一样,是其历史的内在关联性的产物。”法学作为一门实践性科学,法律的精神与民族法治的实践共生于一体。在历史的整体视域中,法律的精神特质是在动态演变的历史进程中、经过经验的持续积累逐渐形成的。法律的真谛并非在历史的开端即被预设,而是在特定的民族历史发展中不断更新与进化的精神性经验。法典编纂就是要将这种民族的法律精神进行程式化,推动本土性的法治建构。

(二)作为行政法典精神气质的典范性

在行政法典编纂过程中,同样需强调其内在的体系化构建,体现“典范性”的精神气质。只不过,在复杂的现代社会中,行政机关承担着多元化的治理任务,行政法领域的政策性较强,行政法制度的协调性较差,因此行政法典的编纂既需尊重法典体系化的普遍性规律,又要体现行政法的独特性,更加增强立法的系统性、整体性和协同性。

在规范构造上,行政法只有经过体系化,整合各种行政法律制度,建构统一的行政法制体系,才能建设法治政府,维护行政法治秩序。行政法体系化需综合考虑各种不同的价值取向,并抵制部门行政法领域法律的分散发展。行政法的体系化可以提升部门行政法律制度的系统性和一致性,还可填补行政法律漏洞与规范行政行为,推动一切行政活动的法治化。为了促进行政法治的工具理性与价值理性的融合发展,行政法的体系化建构应依循两条线索展开。其一是建立外在的规范体系,旨在统合复杂的行政法律规范,保证依法行政;其二是建立内在的价值体系,旨在协调多元价值目标,实现保障公民权利与维护公共利益的平衡。行政法典的内部系统与外部系统相互交织、系统耦合,内部系统可“镜像”和“导控”外部系统,外部系统可保障和促进内部系统价值目标的实现。

在编纂体例上,基于行政法自身的客观规律,难以制定“大而全”的统一行政法典。具体而言,在性质上,行政法具有较强的技术性和专业性、政策性和变动性;在内容上,行政法的调整范围广泛、所涉法律关系复杂;在表现形式上,行政法的类型多种多样、立法层级多元林立。所以,行政法典并不像《民法典》那样作为社会生活的百科全书,在体例结构上无法将各个部门行政法纳入行政法典的编排中,而只能就一般性的规定提取出一个纲领性的结构。行政法典是行政法律规范的结晶,一旦凝聚成一个整体的行政法典,就限制了行政法形体的发展空间,易阻碍行政法治进步。为适应社会关系的变迁而能够作出调整,行政法典在结构上需保持适当的开放性。

在价值理念上,行政法典需基于公法的独特性价值追求,确立公民权利保护与行政权力控制的良法体系。如果缺乏价值的引领,往往会出现为了权力(权利)的绝对化斗争,导致权力限制与权利保障之失衡,从而破坏法治理念。由于行政法是宪法的直接实施者,行政立法必须遵循宪法对相关领域的价值性指引。将宪法的价值理念渗透于政府权力授予与公民权利保障的各个领域。在适用公法规定以规整国家性的事务范围时,不能只采用形式的论据,毋宁更应借助关涉事务本身的论据来确定、扩张或限制法律的内容。行政法典本质性的价值导向在于,公民如何获得更为满意的政府服务,政府如何更为充分地保障公民权利,如何在政府与公民之间建立良好的行政关系。

在精神特质上,行政法典需体现中华民族的公法精神,延续中国行政宪治的历史传统。坚持以人民为中心的法治品格,是党领导国家机关进行法治建设的精神坐标。1982年《宪法》将“公民的基本权利”移至第二章,体现了保障公民权利的优先性思维。2004年宪法修正案增加规定“尊重和保障人权”,突出人权的核心价值地位。行政宪治的传统品格是在有限政府与有为政府的双重精神指引下,为公民的权利和福祉提供多元宽容的保障空间。从党的十八大确立推进全面依法治国的战略部署,到党的十九大确立推进国家治理现代化的法治道路,都体现了中国式法治现代化的精神轨迹。编纂行政法典,必须立足于推进全面依法治国的伟大实践与实现国家治理现代化的时代使命,着力构建中国特色社会主义法治政府。

(三)行政法典体系化的规范构造

依法行政是法治政府建设的基本要求,将行政权力关进制度的笼子,使其服从严格的规则之治。法典是一种稳定的法律秩序的象征,行政法典要为行政权力的运行和控制提供一套完整性和一致性的法律解决方案,而具体的规范和制度就是其外在的表现形式。通过体系化的规范构造,可在各部门行政法之间建立内在的体系性关联,保障内在协调一致,减少行政法律制度之间的分歧,同时也为各部门行政法提供标准化和秩序化的基本框架、基本准则、基本制度,形成具备基础涵摄功能和综合协调功能的行政法律秩序。在形式法治体系思维的指导下,通过对行政法规范整体内容的系统归纳和全面总结,统合各分散的行政法部门,就能形成层级分明的行政法规范体系与逻辑有序的制度体系。

法学作为一种规范科学,旨在探讨规范的意义,包括实证法的规范内容、规范效力。行政法的规范体系,由不同层次的行政法规范与多重制度系统交织而成。法典是成文法秩序的象征,揭示了一种系统的、完整的和一致的法律秩序。在行政法典的规范构造上,主要由《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》《国家赔偿法》《行政诉讼法》《行政复议法》等一般性法律中的具体规范组成,同时提取《环境保护法》《食品安全法》《道路交通安全法》等部门行政法领域中的共通性规范资源,并吸收地方行政程序立法中的程序性规范,形成整体与部分、总则与分则、抽象与具体、一般法与特别法等相统一的规范逻辑体系。同时,法律作为一种秩序,应表现为阶层有序的法律体系架构,而非一盘散沙的法条。行政法的规范体系亦是由效力规范体系主导,呈现出一种动态等级规范体系。在行政法典的规范效力层级上,需将多元分散的行政法规范整合为上下贯通、内外统一的结构体系。在行政法典内部,需处理好总则与分篇的关系,保证总则对分篇的效力范围涵摄,促进分篇对总则的贯彻实施。在行政法典外部,需协调好行政法典与其他行政法规范之间的关系。法律秩序是一般规范与个别规范根据法律调整自身的创造而联结成体系,低级规范的内容根据高级规范创立。行政法典的效力在行政法律系统中居于最高位阶,对不同层级、不同地方、不同部门的行政法规范具有创制功能,一切行政立法在行政法典的统领下组成一个树状体系。

规范呈现出来的外在表现形式是具体的制度,行政法的体系化还需将零散的行政法律制度串联起来,形成秩序井然的有机制度体系。在制度法论者看来,法律是一种制度性事实,制度存在于规范或规则的背景中,并为着规范或规则而存在。一方面,法律制度是组建法律规范体系不可或缺的要素,透过制度的运行可将各个独立的法律规范串通成一个相互关联的规范体系。另一方面,制度具有实践理性价值,人们在社会生活中的行动都是制度的表现,经由制度界定了各方主体的身份、权利(力)和义务。制度表达的是一种行动结构,法律制度与法律行为密切关联。法律制度通常是由一组产生规则、效果规则与终结规则所规整界定的法律概念,在这些规则的综合作用下,形成具体的制度范例,发生制度要求的效果,终结制度的运行。各种法律行为样态必须在法律制度的约束下实行,法律制度指明了特定法律行为方向,提供了具体法律行为的模式,对法律行为效果发挥规范作用。

行政法律制度是行政活动的指引,行政权力拥有者与受权力支配者都要受制度的约束,在符合制度性条件下进行活动。而任何制度都是建立在指导理念的基础上,行动者是以指导理念为基准进行自我定位,并追求特定目标的实现。指导理念是制度的核心,还可发挥稳定制度的功能,围绕指导理念建立的制度体系才能保持系统安定。行政法的核心理念在于“保权”与“控权”,既要保障行政权力有效运行,又要控制行政权力不当滥用。这两种理念都是站在行政权力运行角度,因此应以行政权的运行为基点,搭建行政法体系。有观点认为行政法律关系可以调节多边法律主体的利益冲突,既强调公民的法律地位,又有助于建立一个开放的价值体系。然而,各个领域的行政法律关系,其性质与内容各不相同,很难以行政法律关系为基点建立行政法体系。但为防止受行政权支配者的制度地位落空,亦需将行政相对人的权利纳入行政法体系之中。于是,在行政法理念指导下,以行政权为基点,就可建构起“行政组织制度—行政行为制度—行政救济制度”的综合体系,并用作行政法典体系化的规范构造。这也符合制度构造中“产生规则、效果规则与终结规则”的体系配置。


二、中国行政基本法典体例结构的通则性


法典编纂体例是指法典的结构形态,包括整部法典各个部分的联结模式与组成要素。如何合理安排法典的结构,使其成为层次分明与逻辑融贯的有机体系,是法典编纂的技艺问题。此种技艺虽然在外观上表现为法律的形体,但支撑形体有效运行的仍是内在的法律肌理。将部门多元、规范庞杂的行政法律集群,形成结构合理、体系完整的统一行政法典,需有高超的立法技艺,尤其需尊重行政法的客观规律。学理上围绕行政法典编纂的体例模式,展开了诸多争论。而行政基本法典由于其通则性的功能优势,得以成为行政法典编纂体例之典范。

(一)行政法典编纂的体例之争

行政法典的编纂体例与法典化的程度密切相关。究竟是就全部行政事务法典化还是仅就各种共通的行政事务法典化,是就行政实体与程序同时法典化还是仅就行政程序法典化,直接影响着行政法典的结构模式选择。

根据内容的完整性,法典的编纂类型分为绝对化法典与相对化法典。前者是指完整精细的法典,后者是指概括纲要的法典。立法者通过制定法典,欲穷尽所有人事,实非易事。法律不可能从社会结构中完全剥离出来,而是受制于社会经济发展条件,需因时而变。绝对法典化必然会显得过时和十分僵硬,进而阻碍法律的进步。而且法律也不可能事无巨细地对每一项事务进行个性化的精确设计,如果将精密细致的条文逐一纳入法典之中,则势必卷帙浩繁,所以完全的法典化与复杂的社会发展现实不相适应。成文的法律与社会生活的变化之间存在滞后性,这是法典编纂不可避免的弱点。而相对法典化,则通过将有限的法律事项编纂成典,既能够发挥抽象整合能力,又有利于为法律跟随社会的进步而预留调整空间。在行政法的法典化过程中,也出现了绝对化法典与相对化法典之争。

行政法的绝对法典化主张将所有的行政法律制度纳入同一部行政法典中,编纂成统一的行政法典。由于行政法的调整范围广阔无边、调整对象变化频繁、调整手段更新迭代,难以一蹴而就制定一部全面系统的行政法典。于是,有观点主张参照《民法典》的体例结构,采取“两步走”策略。即先制定行政法总则作为过渡性方案,再制定行政法典的分则篇。在具体方法上,按照“提取公因式”的方法制定行政法总则,将行政法律体系中的普遍性规范提取出来,作为行政法律制度的基本框架。但是如果行政法总则独立成典的话,由于总则中文本内容的有限性,低密度的规范容量难以有效整合复杂多样的行政法律关系,势必导致总则模式的科学性和体系性不足。也有观点主张采用“法典制定+法律编纂”的混合模式,即在行政法的总体框架下,部分领域制定法典,部分领域进行编纂,形成法典化的行政法体系。虽然这种方式在形式上实现了法典化,但是实质上依旧是行政法总则模式的延伸。也有观点认为采用法律汇编的形式,将纷繁复杂的部门行政法作为分则部分,与行政法总则部分整合到一起,共同形成一部形式意义上的行政法典。但这种形式强行把部门行政法的内容全部放在行政法典体系的框架内,反而减弱了体系的射程和效能。

行政法的相对法典化则主张将行政法律制度中部分体系化程度高的内容提炼出来,整合成为一个法典。按照整合的程度,又分程序型行政法典与通则型行政法典。前者仅仅针对行政程序部分体系化,认为行政活动遵循的一般性行政程序法律规范是行政法典的核心内容,且纯粹的技术性程序较易统一为完整的体系。然而,离开了实体法的支撑,程序法就是空洞的。行政程序法还需解决行政行为的构成与效力问题,因而并不纯粹。在我国,《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》三部规范共同行政行为的法律,均贯彻了实体与程序并重的理念。经统计分析,域外各国制定的统一行政程序法都涵盖了大量的行政实体内容,如德国行政程序法中的实体法条款占比为45.6%、西班牙行政程序法中的实体法条款占比为58.2%。我国台湾地区行政程序法也是兼具实体法与程序法的规定,甚至有学者认为本法过度重视实体规范而轻视程序规范。可见,程序型行政法典的进路终究是名不符实,正所谓“只恐双溪舴艋舟”,难以承载行政法法典化的重担。

通则型行政法典,则是一个浓缩版的基本法典,是对行政法实体与程序内容的高度抽象化建构,完全契合“行政基本法典”之“名”和“实”。改革开放初期,有学者就提出制定“行政基本法”的构想,主张通过作为“基本法”的行政法发挥总纲性的统摄功能。但由于时代条件的限制,其后仍采取了单行立法的路径。近年来又有学者主张制定“行政基本法”,通过提取行政法的基本特征,制定一部类似于行政法大纲的规范所有行政行为,在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性作用的法律。法律的作用在于形成并维护普遍的社会秩序,所以法律的内容就必须在一定的程度上具有普遍性。将所有行政法领域中实质上相同的规定统一起来,按照一定的逻辑结构和体系安排集聚成典,就形成一个普遍适用的有机行政法整体。这样的行政法体系既能对一般行政法领域中基本的、共识性的问题进行规范,又不会因体量庞杂而在短期内无法实现立法目标。总之,行政法的法典化是一个求同存异的过程,既需保证行政法律系统的稳定与统一,又要实现行政法律体系的开放与灵活,唯有作为通则性的“行政基本法典”能够扛下行政法法典化的大旗。

(二)编纂体例通则性的功能优势

作为通则性的行政基本法典,由于符合体系优化与内容科学的综合标准,得以成为我国行政法典编纂体例的最佳选择。“一定的事实和一定的法律效果在不同的法律关系中可以重复出现”,从不同的法律关系中抽象出共通性的法律规律,就能够建立法律规范内在关联性的体系连接。行政基本法典关注的正是行政法律实践中的原则性、基本性和重要性问题,是对一般性行政法律规范的体系化。作为通则性的体例模式,行政基本法典既能为建构整体性行政法律制度提供向心力,又能为部门领域行政法律制度的独立发展提供生长力,具有明显的体系化功能优势。

首先,行政基本法典能够发挥体系整合功能。行政基本法典在行政法律体系中的基础性、统领性地位,可以划定行政法域的整体轮廓,实现行政法秩序的体系化。一方面,行政基本法典是在重整分散性、碎片化的部门行政法律规范的基础上,形成一个连贯的、完备的规范体系,可有效助推中国特色社会主义行政法律体系建设。当下中国的行政法律制度,不仅部门立法林立、缺乏规律共通性,而且领域法专业性较强、缺乏普遍适用性。而行政基本法典就是一种基础行政法律规范,通过对部门行政法中共识性规范的提纯,来创制一种新的通用型制度框架,充当着“元代码”的功能。另一方面,行政基本法典是行政法律制度的根本法,可发挥立法引领功能,更好指导各个领域立法,为一般行政法和部门行政法提供基础理念和原则支撑。行政基本法典位于行政法体系的中心位置,具有行政法基本原理之优位地位,对立法者制定具体法律具有拘束力。各领域行政法均应以行政基本法典为最高指导原则,其内容都是行政基本法典的具体化。

其次,行政基本法典具有统筹协调功能。我国行政法律秩序的统一性任务是一个不断过滤法律分歧和避免重复立法的过程,从而实现行政法整体结构上的脉络关联。一方面,在复杂的行政法律系统中,部分子系统的法律冲突与矛盾的情形普遍存在,需发挥行政基本法典作为“公因式”的协调机能,保证行政法律制度的统一。鉴于行政现实的分殊化与多样化,行政法渊源必然体现出部门性与分散性,就不可能把所有行政法的内容都规定在同一个法典中,否则活跃的部门立法就可能出现同一事实规定不同的法律效果。法律科学的体系性,在于将粗糙的法律材料编织成一个和谐的整体。任何矛盾与混乱的规范或制度都是对行政法的科学性的背离,法律体系的完整性要求消除行政法律秩序内部的矛盾。“统一策略的法典编纂”主张在一个单一制国家内,应保持法律的统一。行政基本法典确立了统一适用于各个部门行政法领域的基本理念和原则,可为不同的行政法律制度划定需要共同遵循的方向和遵守的界限,协调相互之间的结构性差异和内容性冲突。另一方面,行政基本法典可以统筹部门行政立法,避免立法重复与消除立法隔阂。在行政法制体系中,如果缺乏统一的价值指引或共同的规范标准,会导致行政法律规范之间彼此割裂,各种部门行政法之间难以沟通与衔接,容易引发行政法律制度之间的交叠与重复。在不同领域的行政法中制定相同的法律规范,既降低了立法效率,又浪费了立法资源。譬如《行政强制法》和《行政许可法》的第4条都规定了“职权法定原则”,《行政处罚法》和《行政许可法》的第5条都规定了“公正、公开原则”。这种各自为政的规定,导致立法的分散和重复。行政基本法典则可将不同的行政法律制度水平串联起来,抽象出共同的规律,将体系化的联动效应辐射到一般或部门行政法领域中,消除不同类型的法律之间的阻隔与重叠。

再次,行政基本法典表现出开放灵活的应变能力。立法者在编纂法典过程中,应使一般民众对现行法秩序产生信赖感,不致产生朝令夕改的困扰。然而,行政法典的抽象性、稳定性与行政纠纷的个案性、动态性之间必然会存在张力,行政法典容量的有限性、封闭性与行政法体量的广泛性、开放性之间也会发生矛盾。而作为通则性的行政基本法典则能以其跨越时空的动态应变机制,来平衡上述紧张关系,实现体系性与灵活性的相辅相成。为防止法典沦为法律僵硬的化石,法律在实践过程中必须获得发展。在法律范式的讨论中,“进步性”范式在新环境中具有适应性和有效性,能以建设性的方式来适应新情况和新问题;“退化性”范式则具有针对性和个别性,只能以修订自身的方式来应对新环境和新问题。随着社会的不断发展,行政国家的任务在不断变迁,行政法典模式也要与时俱进。我国的行政法典编纂是一项体系化工程,终极目标在于构建一个整全性的行政法律秩序,即“行政基本法典+一般/部门行政法=动态行政法律秩序”。其中,作为基础规范的行政基本法典不易变动,而作为具体规范的一般/部门行政法则可动态调适。把行政基本法典视为适应社会环境与规范人类行为的“基本框架”,而不是控制政府行为与保护公民权利的“具体推手”。行政基本法典是以行政法律制度共通性的基本特征作为法典化的基础,其结构性和框架性的立法模式具有广泛的适用空间和充分的解释余地。这就为部门立法预留了足够的裁量空间,一定程度上保证了行政法法典化的开放性。而相对独立的一般/部门行政法可以随着社会情势的变更,较易作出修订,能够增强行政法体系的弹性,为行政法治革新注入社会活力。

(三)行政基本法典的结构安排

在法典编纂的结构模式上,潘德克顿体系堪称经典之作。这种模式运用“提取公因式”的方法,由总则和分则构成,每一编又分成一般规定和特别规定。我国《民法典》受潘德克顿体系的影响,将民法中的共性规定提取为总则编,然后在总则的统领下形成各分则编,最终整合为一部完整的法典。我国行政基本法典在把握行政法体系整体脉络的基础上,可借鉴《民法典》编纂的结构模式,通过“提取公因式”的方式,将总体性的共同规律提炼为总则编,将领域性的共同规律提炼为各分则编,形成通则型的总分结构体系。当然,在具体内容上,行政基本法典的内容配置既要符合法典编纂的体系化要求,也需体现公法的独特性。

从行政法总则的定位来看,其内容应是“通用于所有行政行为之原理原则、各种行政法规共同适用之法则”。行政法总则部分的“公因式”可依循《民法典》的策略,因为现代法律作为治国理政和公民权利保障的工具,彰显法治共通性的外在特征。纵观《民法典》总则编的规定,基本遵循了“民事主体—民事权利—民事法律行为—民事法律责任”的内在逻辑。“主体—权利—行为—责任”的立法进路呈现出一个阶层性的“公因式”提取方法,是法律体系化技术的理性共识。行政法总则部分可采取类似的结构安排,包括基本规定、行政法主体、行政法权利、行政行为与行政法责任等内容。其中,基本规定是总则中的总则,包括立法目的、调整对象、基本原则、适用效力等内容。在立法目的上,需协调好保护公民权利、保障公共利益与维护行政管理秩序之间的平衡。在调整对象上,行政法调整行政机关在行使行政权力过程中与公民、法人和其他组织之间的行政关系。基本原则居于核心枢纽地位,是所有行政法规范中基础性原理、准则和精神的共同体现,对行政法规范具有稳定、协调和优化价值。行政法主体即行政法律关系的主体,包括行政主体、行政相对人与利害关系人。行政法权利是公民、法人与其他组织在行政法上的权利,包括实体性权利与程序性权利。行政行为是行政基本法典的的核心内容,包括行政行为的概念、构成、类型、程序与效力等。行政法责任是指行政法主体违反法定的职责或义务应承担的法律后果,包括行政机关责任、公务员责任与公民责任。

在行政基本法典的分则部分,为揭示行政活动的动态品格,其结构安排需超越《民法典》中精细化的内容配置方式。“公法涉及到确立国家机构设置和规制政治权力之行使的法律安排”,与私法的分析方法有所差别。行政法律规范遍布社会生活的各行各业,尤其是在功能分化的现代社会,行政法治越来越强调功能整合。各行政机关要发挥各自的功能优势,有针对性的执法,那么各个部门行政法就要体现一定的灵活性和独特性。所以行政基本法典的各分篇也只能采取“提取公因式”的方法,对共通性的行政行为规律进行确认,而不能像《民法典》那样规定得过于具体详实。法律行为是潘德克顿体系中的核心概念,能将“构成要件与法律效果之间的脉络关系表达出来,并且一直贯彻到下位概念的最深处”。行政行为应作为行政基本法典分则部分的核心概念,承担着体系化之“公因式”功能。德国学者认为行政行为是行政法的核心概念,并据此建立起行政法体系。这种方案经过不断的改良,发展出行政行为形式理论与行政过程论。按照这种理论,则并不拘泥于直接影响公民权利义务的狭义行政行为概念,而应扩张至多元化的行政行为类型,并将各种行政行为配置在整个行政权力运行过程中。这样,行政行为概念就能克服单一化的弊端,动态地回应行政任务的变化。以行政行为为中心概念,符合行政法体系化的理性标准。从行政行为的目的来看,每一个阶段的行政行为都是为了保护公民权利和维护公共利益,保障了行政法治的价值理性;从行政行为的过程来看,在行政权力“产生—运行—结束”的全生命周期中,都要规范行政主体如何进行行政活动,实现了行政法治的工具理性。在双重理性价值的结合下,将行政行为概念作为坐标原点,以保障公民权与规范行政权为两条交叉轴线,就形成了一个行政法体系架构。因此在行政行为的概念辐射下,可将行政行为的主体、运行程序、监督与救济机制联动成一个完整的概念谱系,实现各个分则编的体系化。具体包括行政组织法编、行政立法与行政决策编、行政执法程序编、政府信息公开编、监督行政与行政救济编。

在各个分则编的内容上,行政组织法篇主要是为了解决行政行为的主体资格问题,实现行政组织职能合理、架构明确、员额精简、调整灵活的目标,从而为深化政府再造改革、促进行政效能提供规范依据。行政立法与行政决策编主要规定行政法规、规章、行政规范性文件及行政决策所应遵循的相关规范。行政执法程序编主要根据“最低限度程序正义”的标准,设计各类具体行政行为的全过程运行程序,为各类具体行政行为提供一般性的程序规则。政府信息公开有必要独立成编,一方面是为了保证权力在阳光下运行,建立公正透明的法治政府;另一方面是随着信息化社会的到来,政务工作逐渐向数字化平台转移,人们需要运用信息工具参与数字行政。监督行政和行政救济编旨在通过对行政行为的有效监督和法律补救,防止行政权力滥用,保障公民权利和公共利益。


三、中国行政基本法典价值内核的良善性


法律是治国之重器,良法是善治之前提。法治首先是规则之治,即保证形式合法性,更重要的是良法之治,即保证实质正义性。中国式法治现代化转型追求的是实质法治理念,发展目标是迈向良法善治新境界。价值理念的良善性是形式规则的精神底色,只有将良法标准融入行政法典的价值内核,才能构筑系统完善的行政法体系,推动行政法治现代化。

(一)良法善治作为行政法典的价值理念

如何制定一部符合良法标准的行政法典,需深刻把握良法的科学内涵。关于良法的标准,包括内容、本质和价值三个方面的要求:一是法的内容的合规律性或科学性,即符合客观规律、反映和尊重客观事实;二是法的本质的人民性,即反映广大人民意志、保障人民权利;三是法的价值的合目的性或正当性,即符合公平正义价值。良法之治是科学性、人民性和正义性的有机统一,只有符合客观规律、反映人民利益、维护公平正义的法律,才是良法。其中,作为目的性价值的正义性是良法价值体系的核心要素,自由、平等、公正、效益、安全等价值都是正义价值的外在表现。正义的目标是使一个群体的秩序或制度适合于实现其基本的目的,以满足个人的合理需求并促使生产进步和社会内聚性的秩序。对于行政法典而言,需将上述三个方面的标准贯彻到行政法领域,才能实现价值理念的良善性。在科学性方面,要尊重行政法治本身的客观规律,发挥行政机关的功能优势,基于行政行为的特性和行政权力运行的本质,设置行政法典的价值标准。在人民性方面,保障人民权利是行政法的根本价值追求,行政法中的授益性行政行为要遵守禁止保护不足原则,负担性行政行为要遵守禁止限制过度原则。在正义性方面,行政执法要保证公平公正公开,促进公共资源的平等配置,提升行政管理效能,实现公民权利保障与公共利益维护的有机统一。

在一个法律体系中,真正的法规范命题是内在的应然命题。价值体系是统一法律秩序的核心枢纽,任何融贯的法律体系内部都有一套稳定的价值体系作为支撑,这种价值体系构成了建立法律体系的方法论基础。行政法的内部价值体系构成整个行政法体系的基础,对行政法规范体系和制度体系发挥价值支撑和方向指引作用。只有明确了行政法典的内在价值体系,从而避免价值之间的矛盾,才能形成井然有序的价值秩序,并建立行政法的良法体系。作为行政法典的价值体系,是一个融贯的纵向体系构造。既要向上传承宪法的价值理念,具体化宪法的价值要求;又要向下灌输部门行政法律制度的价值标准,设定部门行政法律制度的价值义务。行政法典承载的核心价值体系主要是公民的权利保障和公共利益的维护,前者包括民主、自由、平等、公正等关系公民基本权利的价值诉求,后者包括公共安全、公共卫生、公共医疗、公共秩序等涉及到社会福利与繁荣稳定的价值标准。只有在行政法典内部确立一套动态的价值体系,将主客观价值都贯彻到行政法体系中,才能更好调控部门立法。

在法学上,法的目的和原则条款承载着法的价值理念。行政基本法典的价值追求需通过立法目的、基本原则等价值性规范表达出来,这是行政法体系的内部根基。在规范系统中,处于支配地位的目的和原则条款,能够保证行政法体系内部的逻辑自洽和结构合理,承载着法典编纂的主导性法治理念。那么在以宪法的核心价值为实质导向下,统一于人权保障与公益维护的功能秩序之中的行政法内部体系就得以建立。

(二)良善性的立法目的条款设计

立法目的即一部法律所追求的基本目标和价值功能,是一部法律统领性的灵魂条款。如何科学确立行政基本法典的立法目的条款,并以此为统领提升优化整个行政法制度体系,是编纂法典的前提和首要任务。德国耶林曾指出:“目的是全部法律的创造者。”法律追求的实质目的就是对人类具有重要意义的固有价值确认。人民将权力授予行政机关的根本目的,在于更好地保护人民的和平、安全和公众福利。行政法典的内部价值体系依循两条轨道展开,即主观意义上的基本权利保障体系和客观意义上的公共利益维护体系,两者双轨并行、一体共融。价值的不可通约性的本质在于价值多元论,不同的价值不能划归为某种单一的价值。尤其是在风险加剧与治理多元的新时代,现代行政法并不只是承担单一的任务和角色,而是要承担多种任务、协调多重目的、权衡多元价值。如果国家的行政活动仅仅由公共利益主导,就无行政法可言,只有赋予私人利益在法律上的请求权,并尊重和保护私人的权利,行政法才具有正当性基础。在法律思维中,尤其是在履行公共职能的行政法中,权利必须置于任何规范的中心。“主观权利对国家和公民之间的关系具有决定性影响。主观权利使宪法保障的尊严和人格产生法律效果,离开这些权利,公民可能成为国家活动的仆从和客体。”行政法典在规范公权力机关提供公共服务的同时,还承担着保障公民主观权利的任务。

在行政基本法典中,公民权利保障与公共利益维护的层级划分是此起彼伏、相互调适的,具体的利益配置模式取决于立法目的,各种目的的优先性有所差别。实践中,我国的行政法规范对于立法目的排序则存在相互矛盾之处。如《行政处罚法》第1条关于立法目的的排序是“保障和监督行政机关有效实施行政管理”、“维护公共利益和社会秩序”、“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”;而《行政许可法》第1条关于立法目的的排序则是“保护公民、法人和其他社会组织的合法权益”、“维护公共利益和社会秩序”、“保障和监督行政机关有效实施行政管理”。这种立法目的不一致性损害了行政法的体系性,所以统一行政法典的立法目的,对于整合行政法律秩序具有重要价值。按照《宪法》第33条规定的“国家尊重和保障人权”,人权是现代宪治的价值根基,行政法需确立保障公民权利的核心价值。将以人民权利保障为中心作为行政法典的价值目标,不仅实现了“人民主体地位”的法治化,而且完成了现代行政法价值体系的重构。所以行政法典的核心价值在于“为民立典”,在立法目的上需将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”作为首要目的。在社会生活的部分领域,行政机关基于自身的功能优势,需依积极给付型行政法,来分配公共资源与调整各种利害关系。还有一些领域,基于自由主义的法治国家原理,行政机关承担着维护社会秩序的消极任务,需按照自由防御型行政法,不得随意干涉公民的个人权利。另外,《宪法》第15条、第28条、第53条规定的“社会经济秩序”“社会秩序”“公共秩序”等内容,明确了秩序行政的宪制任务。《宪法》第10条、第12条规定的“公共利益”“公共财产”等内容,确立了行政机关维护公共利益的职责。于是,行政基本法典还具有“维护公共利益和社会秩序”的立法目的。当然,保护公民权利与维护公共利益是互为表里的关系,最终都是为了满足人民群众对美好生活的愿望。

为充分保护公民权利与维护公共利益,需加强对行政主体行使权力的约束,限制行政权力滥用。这在一定程度上体现了行政法作为“控权法”的工具理性与“保权法”的价值理性的关系。行政法是控制政府权力的法,是管理公共部门行使权力、履行义务的一系列普遍原则。在治理现代化的价值驱动下,行政机关承担着国家治理的重要职能,必须以实现善治为目标,建设良善型政府。良政之要在于治权,既要保障和监督行政机关依法行使行政权力,又要构建职责明确、依法行政的政府治理体系。自全面推进依法治国以来,中共中央、国务院先后印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》和《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》,建设中国特色社会主义法治政府已成为中国式法治现代化建设的重要任务,其总体目标是建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。这无疑也是行政基本法典应承载的重要立法目的。

综上,行政基本法典的立法目的条款,就可设计为“为了保护公民、法人和其他组织的合法权益,调整行政关系,维护公共利益和社会秩序,保障和监督行政机关依法行使行政权力,构建职责明确、依法行政的政府治理体系,建设中国特色社会主义法治政府”。

(三)良善性的基本原则体系构建

法律的基本原则是承载良善性价值的规范表达,必须科学设置行政基本法典的基本原则体系,充分彰显其良善性气质。作为法律思维工具,法律原则比法律规则更具弹性,“真正意义上的立法应当始终是一种依照既定原则行事的担当”。在基本原则的调试下,行政基本法典可实现从静态的、封闭的法律系统转变为动态的、开放的价值系统。法律原则是价值性目标的具体化,以原则为基础的理念融贯性是法律体系的要求。基本原则体系发挥着立法上的整合统领作用,行政法的基本原则承担着行政法典内部体系化的功能。按照法律的整全性理论,如果法律的命题遵循正义、公平或正当程序的原则,而对社会的法律实践提供最具建设性的阐释时,那么这些法律命题就是正确的。整全性的法律观念认为法律是由一套前后一致的正义原则体系构成,可以促进法律的内部一致性,提升法律体系的融贯性。“正义”的价值内涵极其丰富,既容纳形式法治的工具价值,又包含实质法治的目的价值,还体现着法治运行中的程序价值。行政法的基本原则“是法的正义价值的载体,承载、协调各项正义价值要素”。行政法基本原则的体系结构设计,就需从法的正义价值理念中导出。

首先,行政法的目的性价值在于保护公民权利和维护公共利益,并且行政机关在利益调整过程中要进行合理分配,这是实质正义的表现,对此可以确立人权保障原则与行政均衡原则。人权保障原则作为行政法典的根本原则,是所有原则的根基。在以人民为中心的行政法治理念指导下,行政机关行使行政权力,应当以保障公民、法人和其他组织的合法权益为目的,不得违法作出减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的行为;当公民、法人和其他组织的合法权益受到损害时,有权依法申请行政复议、提起行政诉讼、提出赔偿或者补偿要求。行政均衡原则是行政法上利益权衡的基本准则,包括平等、比例与诚信三个子原则。平等原则要求行政机关行使行政权力,应当遵循公平、公正、非歧视的原则,无正当理由,不得对公民、法人和其他组织差别对待。比例原则调整的是行政手段与公共目的之间的关系,要求行政机关行使行政权力,应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰,所采用的的措施和手段应当必要、适当,尽可能将对公民、法人和其他组织权益的损害减少到最低限度,且不得与要达成行政目的所获得的利益明显失衡。诚信原则是政府公信力的体现,要求行政机关行使权力,应当遵守诚信,恪守承诺,非因法定事由并经法定程序,不得撤销、撤回、变更已经生效的行政行为。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤销、撤回或者变更的,应当依法对公民、法人或者其他组织因此遭受的损失予以补偿。

其次,行政法的工具性价值在于控制行政权力,保证依法行政,这是形式正义的表现,对此可确立行政法定原则。行政法定原则是依法行政的基本要求,包括职权法定、法律保留与法律优先三个子原则。职权法定原则是前提性的行政法定原则,是指行政权力的来源和行使必须有明确的法律依据,行政机关必须依法履行职责,不得违法或者不当行使职权,否则应当依法承担法律责任。法律保留原则是积极的行政法定原则,是指行政机关的特定事项必须有法律的明确规定,非经法律的明确授权,行政机关不得对只能制定法律的事项作出规定。法律优先原则是消极的行政法定原则,是指法律已有规定的,必须根据法律的规定行事,行政法规、规章不得与法律相抵触。

再次,行政法的程序性价值要求行政权力的运行过程公开透明,这是程序正义的表现,对此可确立行政正当原则。行政正当原则是民主价值的要求,包括正当程序、公众参与与行政公开原则。传统意义上,正当程序原则是指行政权力的运行必须符合最低限度的公正标准,包括公平听证与避免偏私两个方面。亦即行政机关在作出不利于公民、法人或者其他组织的决定时,应当充分听取其意见、陈述和申辩。符合回避条件的,应当依法回避;符合禁止单方面接触条件的,不得单方接触;符合职能分离条件的,应当职能分离。在现代社会,为有效保障公众的参与权和知情权,程序正当原则还延展到整个民主政治领域,又扩充了公众参与和行政公开两个原则。公众参与原则要求行政机关应为公民、法人或者其他组织依法参与行政管理服务提供必要的条件,对公众提出的意见和建议是否采纳予以及时回应。行政公开原则要求行政机关应依法将实施行政行为的依据、过程和结果向公民、法人和其他组织公开,将法定的政府信息及时、准确、全面地向社会公开。

最后,正所谓“迟到的正义非正义”,正义必然要包含效益。行政的目的和任务要尽可能及时实现和完成,尤其是在数字技术的驱动与风险社会背景中,还应确立行政效能原则和行政应急原则。行政效能原则是指行政机关实施行政行为,应当坚持高效便民,遵守法定时限,减少行政成本,提高行政效能,充分应用现代信息技术,符合数字政府建设要求,为公民、法人和其他组织提供优质服务。行政应急原则是指在面临重大突发事件等紧急情况下,行政机关为了有效保障国家安全、重大公共利益和人民权益,维护经济与社会秩序,可以实施行政应急措施。但是追求效益的同时也要体现公平,行政应急措施不得与法律相抵触,应当必要、适当,尽量将社会损害控制在最小的程度范围。

综上,行政法的基本原则可以概括为人权保障原则、职权法定原则、法律保留原则、法律优先原则、平等原则、比例原则、诚信原则、正当程序原则、公众参与原则、行政公开原则、行政效能原则和行政应急原则。这些基本原则按照一定的逻辑理路和层次关系,形成一整套基本原则体系规定在行政基本法典中。


四、中国行政基本法典精神特质的民族性


法典是一个民族的精神和理性的形式表征,行政基本法典需彰显中华民族的精神特质。法律存在于民族意识之中,每个民族独有的法律特性与民族的禀赋和取向不可分割。法律的成长从民族精神中获取养分,其科学性根植于历史土壤中。一个民族的法典是经过时间的沉淀积累下来的智识成果,“法律体系的建构是在历史累积的知识体系和法律素材的基础上进行的”。一方面,只有民族的,才是世界的。在法典化进程中,只有增强文化认同感与民族凝聚力,才能创造自主、自足的中华行政法制体系,贡献人类行政法治文明。行政基本法典的编纂应实现法治话语与法治特质的中国化,既要传承历史发展进程中的先进法治文明成果,又要吸收新时代的行政法治精神。另一方面,也只有世界的,才是民族的。在探索中国特色行政法治道路的过程中,还需突破狭隘的民族主义,吸收借鉴人类法治文明的优秀成果,不断推动完善中国行政法律体系。

(一)行政基本法典承载中华法治文明

法典化是国家文明程度的象征,一个国家的法律制度发端于本民族的精神传统。“将这一切连接为一个整体的,是整个民族共同的信念,是对于内在必要性的相同感觉,这种感觉排除了所有那种法律偶然、任意产生的观念。”民族精神体现在一个民族具体的、有普遍共识的价值理念中,法典就是这种民族共同理念的理性表达。不同的民族有不同的智识传统与精神美德,在中国语境中构建行政基本法典,必须烙上中华民族的基因,包括中国独特的政治体制和文化价值观。公法反映了一个国家长久的历史观念、政治传统与民族风貌,如何建构中华民族的行政基本法典,很大程度上取决于我们独特的历史发展而形成的公法精神。在我国的宪治历程中,优良的公法传统就是党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一,它们是中华民族团结奋进的根本保证、根本宗旨与制度保障。

行政基本法典要坚持党对全面依法治国的集中统一领导。党的领导是我国优良的政治传统,也是中国宪制的基本要求。回溯我们党波澜壮阔的百年发展历程,党领导人民走上了中国特色社会主义法治道路,为中国革命、建设与改革奠定了坚实的法治基础。“党的领导是我国社会主义法治之魂,是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。”我国《宪法》第1条第2款明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。“党的领导”入宪,实现了政治系统与法律系统的结构耦合。“坚持党的领导”具有宪法规范效力,是建设中国特色社会主义法治国家与实现人民对美好生活向往的根本保证,应在行政基本法典中作为纲领性和原则性条款确立下来,成为行政机关依法行政的根本指导思想。具体条款可设计为:“行政机关必须坚持在党的全面领导下开展工作,把党的领导贯穿于法治政府建设全过程和各方面,确保法治政府建设正确方向。各级党委要切实履行推进法治建设领导职责,各级政府要在党委统一领导下切实履行法治政府建设主体责任,各级政府及其部门主要负责人要切实履行推进本地区本部门法治政府建设第一责任人职责。”

行政基本法典要贯彻为民立典的历史传统。“民为贵,社稷次之,君为轻。”以民为本是中华民族几千年来的政治理念和精神文明,以人民为中心始终是我国治国理政的根本立场。我国《宪法》明确规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”。在百年法治建设历程中,我们党始终坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。党的十九届四中全会强调:“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。”“以人民为中心”作为法治政府建设的鲜明价值立场,要求行政基本法典必须坚守人民立场,不断提供满足人民日益增长的美好生活需要必备的行政法律制度,并通过提高依法行政水平和服务行政质量,缩小人民的贫富差距,为共同富裕保驾护航。人民是国家的主人,是法治建设的主体,人民群众对法治建设的参与程度,直接决定着法治发展的进程及其广度和深度。在行政基本法典中,还需贯彻全过程人民民主的理念,保证民主参与、听证、公开。对此,除了将其写入立法目的和基本原则条款外,还需专章规定公民的自由权、参与权与受益权等行政法权利。

行政基本法典要实现依法治国与以德治国有机结合。“徒善不足以为政,徒法不足以自行。”法治与德治相结合是中国传统社会治理的文明特质,法律的权威能够促进服从,道德的教化能够润化人心,二者相互依存。良法引领善治,整体性法治要求尽可能把法律标准的制定看作是以正确的叙述去表达一个正义和公正的融贯的体系,使得法治在实质上就是一个贯彻伦理至善的核心价值体系。制定出一部合乎“良法”标准的统一法典,需要丰富的道德价值理念作为精神引领。一套融入民族精神之中的客观价值体系,是民族共同体的意识和信念的凝聚。社会主义核心价值观是中华民族道德价值观念的高度凝练,是经过宪法文本承认达成的价值共识。法典作为社会意识形态的“黏贴剂”,承载着共同体的价值追求。将社会主义核心价值观作为贯通整部行政基本法典的价值内核,能够实现依法治国与以德治国相结合,促进良善行政与善治政府建设。2018年中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》,要求把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程。社会主义核心价值观融入行政基本法典的技术路径,主要是通过融入立法目的和基本原则条款,从而奠定行政立法的价值基调与发挥行政执法的价值导向功能。

(二)行政基本法典体现本土法治实践

法典编纂服务于法治实践,也源于法治实践。法学作为一门实践性科学,法律的精神与民族法治的实践融为一体。在行政法典编纂过程中融入本土法治实践中的经验积累,行政法治才具有持久旺盛的生命力。法律是社会的产物,是一种地方性知识。在全面依法治国的伟大实践中,形成了丰富的行政法治资源,创造了本土化的法治文明,对于建设中国特色社会主义法治政府发挥了重要推动作用。无论在行政执法实践还是司法实践创新方面都凝聚着中国特色行政法治经验。

在执法实践中,行政裁量基准就是近年来源自中国基层社会治理而创造的一种典型法治经验。裁量是行政法的精髓,如何有效控制裁量权的滥用始终是各国行政法共同关注的核心问题。我国各地行政机关在自下而上的执法实践中纷纷推出的各种裁量基准,就是旨在通过设定一种规则化的具体裁量标准来实现对裁量权的自我规制,由此成功探索出了一条由“规范主义控权模式”向“功能主义控权模式”转型的裁量权治理道路。裁量基准制度在我国经历了从地方到中央的法治化演进之后,2021年被明确写入新修订的《行政处罚法》,成为我国行政法制度体系的重要组成部分。作为一种执法实践创新,裁量基准植根于中国本土实践,凝聚了地方基层执法者的智慧,并已进入中国行政法治的视野,亟待在行政基本法典中通过统一立法确立下来,以进一步实现其规范化发展。再比如,在执法实践中,为了解决多头执法、重复执法、执法不力等问题,我国各级行政机关积极推动综合行政执法体制改革,创造性提出的联合执法模式,也是中国特色行政权力架构下实践理性的结晶。经过各领域和各地方长期的试点,综合行政执法取得了良好的效能。在此基础上,2021年中央先后印发了关于深化农业、市场监管、交通运输、生态环境保护等五个领域的综合行政执法改革指导意见,由此综合行政执法正式走向制度化。然而,综合行政执法实践仍存在诸多合法性问题,尤其是跨区域合作执法是我国特殊地域构造的法治模式创新,但是我国地方立法并不能对机构设置作创制性规定,也无权设定跨行政区共设机关。在行政基本法典编纂中,有必要对这些执法实践创新加以关注,不仅需解决其存在的合法性瑕疵,还需总结其中的好经验好做法,将其上升为制度、转化为法律。

在司法实践中,司法机关通过运用精细的行政法教义学,发展出诸多行政法原则。制定法与生俱来的模糊性,并不会因立法者明确性的努力而得以完全消除。法院通过运用法教义学的解释技术,可以对制定法的模糊性条件进行澄清。《行政诉讼法》实施30多年来,法院运用法教义学的方法融贯性地解释行政法律规范,创制行政法原则,进而解决疑难行政案件。大量的司法实例表明,我国法院已在个案中创造性地运用法律原则裁判纠纷,丰富了行政法规范体系。譬如,透过从“田永案”“张成银案”到“于艳茹案”等典型个案裁判的观察,可以看到近30年来,通过一次次司法判决的重大推动,正当程序原则在我国得以新的续造与不断发展,有力弥补了行政法规范的不足,加强对公民权利的保障。再如,法院在实践中创制的蕴含民族特色的诚信原则,有助于回应信用社会的现实需求,加强诚信政府建设。在“郭伟明诉广东省深圳市社会保险基金管理局不予行政奖励案”中,法院认为在公民、法人和其他组织的举报行为符合行政机关颁发的举报奖励办法规定时,行政机关应遵循诚信原则给予承诺的行政奖励。相较于大陆法系的信赖保护原则与英美法系的合法预期保护原则而言,诚信原则更适合作为中国行政法的基本原则。因为诚实守信不仅是中华民族的优良文明传统,而且是现代法治政府建设的基本要求,更是社会主义核心价值观的重要内容。通过司法发展出的行政法基本原则,事实上已成为了我国法律体系中的一部分,对行政法制创新发挥着巨大推动作用。在行政基本法典编纂中也应关注这部分“法官造法”,对已有司法实践经验加以归纳总结。

(三)行政基本法典引领时代法治发展

法典化的民族叙事必须顺应时代发展的客观需要,引领法治观念和数字技术的革新。法律与民族精神的有机联系,同样体现在时代的进步中。法典在延续民族精神的同时,也应该充分容纳思想观念、社会结构、技术发展等各个方面的演化。良法应与时俱进,符合社会的需求。法典编纂旨在为法律演进创造一个永久的秩序框架,其生命力在于其前瞻性,而不是局限于一个短暂的或周期性的立法。现代行政法典必须立足于推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景,应对持续变化的社会生活,为新的行政法治转型创造条件。回应型法治的文明共识是追求实质正义,在目的理性的支配下,呼吁一种更有目的、更开放的法律秩序。新时代的行政基本法典需始终保持内在价值体系的开放性,迎接现代行政法面临的新挑战,融入数字技术赋能行政活动的自动化、风险时代行政任务的不确定性、社会系统分化催生行政目标的复杂性等时代元素。

随着信息技术的变革和数字经济的发展,人类社会逐渐进入数字文明时代。大数据、人工智能、区块链、元宇宙等新技术新应用与行政法的深度融合,催生了自动化执法、政府数据开放共享、数字政务服务等新型行政法治实践。如果旧的规制工具不能适应新型用途,人类社会的进步就会迟滞而缓慢。数字赋能良法善治,行政基本法典也应回应数字技术发展带来的行政法治革新。一方面,站在规范行政行为的角度,自动化执法为电子化行政主体开放通道,政府数据开放共享促进了数字政府组织再造,数字政务服务实现了行政行为的数字化转型。这些均需在行政基本法典中确立数字行政的基本理念、原则和概念,以统摄数字行政在部门行政法中的发展,指引未来数字行政法治化方向。另一方面,站在保障行政相对人权利角度,数字行政技术的滥用也会出现诸如数字鸿沟、信息滥用、算法歧视等科技风险。这就需要在信息化技术推动数字政府建设过程中贯彻以人为本的理念,谨防国家权力和网络权力对公民自由和人权的不当侵害。《法治政府建设实施纲要(2021—2025)》要求“健全法治政府建设科技保障体系,全面建设数字法治政府”。在技术推动现代性的发展历程中,科学的行政基本法典理应融入数字化元素,进而转化为数字时代的法治精神。

自工业革命以后,人们的生存环境恶化,各种社会风险滋生,行政机关不仅要承担通常情况下维护公共秩序与保障公民权利的责任,而且要预防和应对不确定性状况下的风险和危机。我们已然进入风险社会,风险被定义为以系统的方式应对由现代化自身引发的危险和不安,它是现代化的威胁力量和令人怀疑的全球化导致的后果。在现代社会中,多元风险并存,科技风险、生态环境风险、食品安全风险、流行病毒风险等不确定性风险,严重威胁着社会的安全和公民的权利。在风险不可预知的情况下,人们不可能去联系一个如今便能确定他将如何行动的未来。不确定性风险治理问题对现行法律体系构成挑战,立法者无法像传统规制方式一样,在充分了解拟规范的目标之后,制定详细的规制内容。以突发公共卫生事件为例,行政国家的任务面临着抵御流行病毒侵袭的转变,应急行政法治在一定程度上打破了既有的法律秩序。在不确定的风险社会中,安全是重要的行政任务,风险预防被设想为有助于降低风险、确保安全。国家应在风险预防理念指导下,积极采取风险预防措施,保障公民权利和公共安全。相应地,行政基本法典应确立风险预防的基本理念,明确规定风险行政的具体类型和预防方式,从而更好指导风险行政法治工作。

随着国家和社会的二元融合,行政任务的复杂性越来越需要多元主体之间的协作。现代国家的行政权力不断扩张,行政权不限于维护社会秩序、保障特定产业的经济良好运行,还需对公民的医疗、教育、环境等方面提供积极的给付帮助。然而,由于行政机构与公职人员在组织配置上的编制有限,加之专业知识的局限,行政机关为了完成国家任务与实现治理效能,必须发展出新的行为样态。在社会日益分化的背景下,就需公私领域的各个社会主体协力实现国家和社会治理目标。善治的本质是政府与公民生活的合作治理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。在合作行政过程中,国家的角色逐渐从“亲自给付”到“保证给付”转变、从单向管控向合作治理转型,这有利于行政组织瘦身、缩减行政成本、提升行政效能。在行政法治实践中,交通、邮政、电信等给付行政领域已通过公私合营等方式实现了合作治理,这有助于优化市场基础设施建设、提升国家治理能力。在秩序行政领域,出现了诸如治安承包、投诉举报、数字治理等多元化的管理方式,通过委托专业的安保公司、发挥市民社会的信息功能优势、利用数据企业的专业技术,实现公共治理的公私协同。在行政法规范层面,合作行政的实质内涵已体现在相关部门立法中,如《环境保护法》第5条规定的“公众参与”原则,《食品安全法》第3条规定的“社会共治”原则等。私主体实质性地参与公共职能,形成行政法治中公权与私权相互交融的全新景象,被称为“新行政法”。这种新型合作行政精神应上升为行政基本法典中的总则性规定,更好引领复杂行政任务的多元共治。



法律作为一种观念的存在,在不同的民族中会塑造出风格迥异的精神内涵和规范形式。面对世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局,制定行政基本法典是中国行政法治事业的旗帜和标杆。法学的科学性在于推动法律秩序的体系化建构,法典是系统而全面制定的法律体系。随着历史经验的总结、政治制度的完善和法治实践的发展,我国的行政法律体系逐渐走向成熟。在这百年一遇的法典时刻,中国需完成行政法治的立典使命,形成统一的行政法律体系。在体系化的原理指导下,制定中国行政基本法典,不仅能够促进法治政府建设、规范行政权力行使,还可充分保障公民权利、提升行政法治信仰。统一的行政基本法典作为行政法律体系的根本遵循和基本框架,一切行政法律规范和制度都应以其为基础。在未来,针对各个部门行政法领域之间的不一致、不协调问题,及其与行政基本法典相抵触的问题,应依据行政基本法典的价值理念和规范要求及时进行清理和革新,不断推动形成形体完备、实质融贯的中国特色社会主义行政法律体系。




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