以紧急状态法为重心的中国应急法制体系的整体重构
刘小冰
（南京工业大学法政学院教授）
【摘 要】我国应急法制存在紧急状态宪法规定的制度落空、应急法制的制度冲突、实施中的“法律无感”与错乱等问题。为此，须以紧急状态法为重心进行整体重构，这是基于其在应急法制体系中拥有基本法和主干法的地位。应急法制乃是基于法理支撑、制度建设与技术实施三重维度的解构与重构的完整过程，整体重构应以国家紧急权力理论为法理基础，在制度层面应废除《戒严法》，制定《紧急状态法》，并明确国家应急决定的法律效力既定、追责和免责等关键问题，同时，应急法制体系的整体重构还需要多种要素的嵌入。
【关键词】紧急状态法；应急法制；重大突发公共事件；国家紧急权力
2020年1月起，为了防控新型冠状病毒肺炎，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团启动了“特别重大突发公共卫生事件一级响应”（以下简称“一级响应”）。从法学研究的角度看，一个基本的疑问是：本次疫情如此严重，多数决定、命令、措施（以下合称“应急措施”）限制了许多法定权利，个别则严重超越了立法权限、完全达到甚至超过了实施紧急状态的程度，且许多规范性文件也规定了“紧急状态”，许多责任追究的依据也是“紧急状态”，为什么没有宣布紧急状态，这些应急措施是否属于法律意义上的“紧急状态”？现有研究表明，新型冠状病毒肺炎不会被彻底清除，能否保证以后也不会使用紧急状态这一法律工具？没有紧急状态法，仅有《突发事件应对法》《戒严法》等法律，我国的应急法制体系仍不完整，因而应以紧急状态法为重心整体重构这一应急法制体系。
一、碎片化的应急法制
惟一能够恰当地描述我国应急法制现状的词语就是“碎片化”，因其至今为止没有显示出一种结构严谨、实施有效、普遍遵守、符合理性的整体形象。
（一）紧急状态宪法规定的制度落空
应急法制的本质是国家紧急权力的运用，其表现有战争状态、总动员或局部动员、戒严和紧急状态、突发事件应对等形式。
1949年后，五四《宪法》首先规定了戒严制度；八二《宪法》最初的文本继承了五四《宪法》的戒严制度，并首次赋予国务院决定戒严权；2004年《宪法修正案》（四）（以下简称“《宪法修正案》”）废除了八二《宪法》原先规定的戒严制度，而实行紧急状态制度。
为实施八二《宪法》的戒严规定，我国制定了《戒严法》。该法虽称“根据中华人民共和国宪法，制定本法”，但因《宪法修正案》已废除戒严制度，故其现在的宪法立法权源存在极大问题。《突发事件应对法》与国家紧急权力的宪法规定也有法律联系，但该法没有规定“根据宪法”，因而在寻找其宪法的立法权源时也会遇到极大障碍。
由于我国《宪法》采用间接保障主义，其规定须依赖法律的制定和实施才能真正进入现实法律生活；加之《宪法》对重大突发公共事件情形下适用紧急状态并无明确规定，因而如直接引用紧急状态的宪法规定来防控新型冠状病毒肺炎，存在法律上的顾忌。在这两种情况下，紧急状态的宪法规定出现制度落空。
（二）应急法制的制度冲突
本次一级响应期间，应急法制的制度冲突主要表现为：一是知情权与政府不同主管部门突发事件信息发布权的冲突。应急处置的艰难之处在于：通过收集、比较和混合不确定事件的不同信息及其在态势评估中的不确定结果来应对不确定性。因此，知情权与信息发布对防范社会风险非常重要。但现行法律的不同规定带来了非常大的困扰，如《突发事件应对法》规定，县级以上地方政府“发布相应级别的警报”；《传染病防治法》规定，国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市政府“及时发出传染病预警”。对防控新型冠状病毒肺炎法律适用的认知不同，其发布机关也就不同。二是政府不同部门的职能冲突。如2018年机构改革后，新组建的应急管理部门拥有救灾职责，但仅侧重于企业安全生产和消防安全，没有直接参与新型冠状病毒肺炎的防控。三是隔离措施的制度冲突。隔离措施的范围极广，但《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等立法以及相应的地方应急立法（如《江苏省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称“《江苏决定》”）对隔离措施仅略有提及，都未明确“隔离”的具体法律含义，具体的执行机关和隔离措施的解除也各有不同表述，这在一定程度上降低了公众对隔离措施的信服度。
（三）实施中的“法律无感”与错乱
本次启动一级响应后，各地政府采取了非常严格的防控措施。其后，多数省级人大常委会和设区市的人大常委会作出决定，授权政府可采取临时性应急管理措施，发布疫情防控的决定、命令等。应该说，大部分应急立法至少为行政应急行为提供了形式法治依据，但大多是对政府所采取应急措施的事后确认，且各级政府原就拥有此类职权。因此，此类应急立法在现实中并不能更多地增加法律的存在感，人们感受最深的还是那些上至政府及其部门下至街道和居民小区所发布的“红头文件”（所谓“小区立法”）。
同时，几乎所有的政府部门和相关单位都发布了“封城”等规范性文件，这是我国政府管理和社会管理的常规路径，也具有现实紧迫性。但如上所述，“紧急状态”是特定的宪法概念，而我国至今为止没有宣布过一次紧急状态，因而许多规范性文件在“紧急状态”的概念使用、发布主体和规定内容等方面都有不符合宪法规定之处。这主要有两种情况：一是形式误用，如兴国县人民法院发布的“关于‘新型冠状病毒肺炎’紧急状态下的开庭、立案、执行公告”。此类公告对公民的权利义务没有实质影响，因而是对“紧急状态”宪法概念在形式上的误用。二是实质误用，如南京市公安局发布的“关于依法打击疫情防控期间违法犯罪行为的通告”规定，“棋牌室等非市民日常生活必须的人员密集性场所，经营管理者拒不执行政府紧急状态下发布的决定、命令、通告，不听劝阻继续营业的，依法予以处罚。”这一规定对公民的权利义务产生了实质影响，因而是对“紧急状态”宪法概念在实质上的误用。
在现行宪法体制下，只有全国人大常委会和国务院有权决定紧急状态。在有权的国家机关没有依法宣布“紧急状态”的情况下，依据此类强制性规定采取的行政应急行为和司法行为势必存在合法性质疑。且此类规定已经产生了实质上的混乱，有些则超出了普遍的认知。例如，无锡行政处罚案和南通市通州行政处罚案这两起案件的情节基本相同，但处罚依据不同。无论从哪个角度看，总有一起案件的法律依据不合法，这从一个侧面反应了应急法制实施中的错乱。
二、应急法制中紧急状态法的法律地位
应急法制在宏观上和微观上的上述问题，主因是缺失紧急状态法而导致的体系紊乱。由于紧急状态法在应急法制中拥有基本法和主干法的地位，因而应以紧急状态法为重心整体重构我国的应急法制体系。
（一）紧急状态法的基本法地位
就宪法规定的紧急状态制度来说，在应急法制体系中的“宪法——法律”这一法律关系中，紧急状态法处于基本法地位。
在我国这样一个实行宪法间接保障主义的成文法国家，宪法与法律的关系乃是一种相向而行的关系，即基本法律需要根据宪法制定，宪法需要通过基本法律加以实施。从这一角度说，所有的部门法都是以宪法为根本法的体系性构造。没有宪法，即没有基本法；没有基本法，也就没有宪法。缺少基本法的实施，宪法的所有规定都无法成为法律生活中的“活法”。因此，紧急状态的宪法规定只能通过制定并实施紧急状态法这一基本法才能落实。
同时，紧急状态法在应急法制体系中的基本法地位无任何其他法律所能代替。《戒严法》和《突发事件应对法》貌似是紧急状态宪法规定的基本法，其实不然。如上所述，《戒严法》的制定依据乃是《宪法修正案》前的八二《宪法》，现在已经失去宪法依据，无法成为紧急状态宪法规定的基本法。《突发事件应对法》的立法初衷是以其作为紧急状态法的替代品。该法立法说明对此作了专门解释：突发事件应对法曾以紧急状态法的名称列入第十届全国人大常委会立法规划，后将名称改为突发事件应对法。将其调整范围定位于突发事件的应对制度、排除对紧急状态下的紧急行为进行规范的理由是：一是解决我国在突发事件应对活动中存在的突出问题。二是“有利于从制度上预防突发事件的发生，或者防止一般突发事件演变为需要实行紧急状态予以处置的特别严重事件，减少突发事件造成的损害。这与宪法确立的紧急状态制度的精神是一致的。三是宪法规定的紧急状态和戒严法规定的戒严都是应对最高程度的社会危险和威胁时采取的特别手段，实践中很少适用。即使出现需要实行紧急状态的情况，也完全可以根据宪法、戒严法等法律作出决定。”其实，这一说法难以成立。《突发事件应对法》的制定依据没有明确为宪法，且其自身也规定，发生特别重大突发事件，“需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定”“紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”从立法说明及上述规定来看，最高立法机关既明确区分了《突发事件应对法》与紧急状态法，又预留了紧急状态法的立法空间。这从一个侧面证明，《突发事件应对法》并非紧急状态宪法规定的基本法。
（二）紧急状态法的主干法地位
就宪法规定的紧急状态制度来说，在应急法制体系中的“法律—法规—规章—规范性文件”这一法律关系中，紧急状态法处于主干法地位。
在现行宪法体制下，国家紧急权力主要表现为轻度形态、中度形态和重度形态。轻度形态的国家紧急权力专属于政府，主要应对一些基本可控的轻度危机，其效力在于强化国家行政权力、依法适量克减、限制或中止公民的部分权利，其立法表现形式是《突发事件应对法》。中度形态的国家紧急权力主要有戒严、紧急状态等，所要应对的是一个国家或其部分地区较为严重的危机。在这种状态下，国家会对某些国家权力进行重新分配，公民面临紧急失权，部分权利处于完全或部分被克减、限制或中止状态，其立法表现形式是《戒严法》、紧急状态法。重度形态的国家紧急权力主要有总动员和局部动员、战争状态等，所要应对的是最为严重的国家危机，其立法表现形式是《国防动员法》《国防法》等。在这种极端危险的情况下，特定国家机关可以依法掌控在正常状态下应由立法机关、行政机关、司法机关掌握的几乎所有的国家权力，公民的基本权利依法受到克减、限制或中止。
在这三种国家紧急权力中，突发事件应对状态等轻度形态的国家紧急权力虽然使用众多，但权力和权利的法律关系变化不大；战争状态等重度形态的国家紧急权力则截然相反，但其使用最少。紧急状态则处于中间，使用量不如突发事件，力度不如战争状态。为什么《突发事件应对法》在处理SARS事件、新型冠状病毒肺炎等类重大突发公共事件中处于法律无感状态？就是因其所提供的法律工具无法满足现实需要，或者说是因为使用了力度较小的《突发事件应对法》来处理危害程度较大的“紧急状态”。自2004年《宪法修正案》实施至今，紧急状态的宪法规定没有任何适用。这并不是说这16年中没有发生过任何可适用紧急状态的重大突发公共事件，本次新型冠状病毒肺炎就是例证。这从一个侧面证明，紧急状态法乃是应急法制的主干法。
由此可见，在这三种国家紧急权力中，只有中度形态的国家紧急权力没有立法。这种立法状况与其法律地位是不相称的，这也是笔者主张以紧急状态法为重心整体重构我国应急法制体系的主要原因：只有制定紧急状态法，我国的应急法制体系才具有完整性；只有这三种形态的立法都真正做到民主立法、科学立法、依法立法，我国的“应急法制”才能上升为“应急法治”（参见图1）。
三、中国应急法制的整体重构
“综合法学”这一法学研究方法提供了简便却又重要的分析工具系统，中国应急法制也必须是一种基于法理支撑、制度建设与技术实施三重维度的解构与重构的完整过程。
（一）应急法制的法理基础
应急法制的法理基础就是国家紧急权力理论。正常状态下，权力和权利之间构成一种相对恒定的关系模式：其内容及其数量从理论上说是相对固定的；国家只能在其权限范围内依法采取必要的管理措施，公民可以行使除法律所作限制之外的一切权利。换言之，权力与权利之间、权利与权利之间、权力与权力之间的关系有一种预定的运作模式。“这种固化的基本作用乃是在于提供给人们明确的行为指导，并排斥一切对它的实质的甚至是形式的变动。通过长久的法律实践，虽然不能说没有某些相反的作用，但同时也将使人们习惯于权力的运作模式和权利的行使模式，并使法治信仰成为整个国家的一种集体的无意识而形成共同信仰的法治文化。”
当然，这是一种非常理想化的法治状态。而在现实法律生活中，即使在正常状态下，追求公正的法律至上性与追求效率的政府管理之间总是存在某种“紧张”（tension）。在紧急状态下，政府为了公共利益要求而行使其行政权力时，会因超越正常的法律限制而加剧这种紧张。这是因为在紧急状态下，政府因依法迅速改变权力和权利及其相互之间的逻辑结构而获得权力增量，国家权力和公民权利及其相互之间处于一种变量状态：第一，权力与权利之间的逻辑结构发生改变。这种改变集中表现为相互对应的权力扩大、权利暂时被克减、限制或中止，这是这一国家紧急权力最主要的行使方式和最根本的特性。第二，权利与权利之间的逻辑结构发生改变。在正常状态下，权利相互间形成一个严密的体系，相互依存、互为条件。但在紧急状态下，政府将重新排定权利的序列和位阶，权利之间的既定逻辑关系被改变，权利体系变得相对凌乱和松散。第三，权力与权力之间的逻辑结构发生改变。在紧急状态下，权力关系更多地演变为“政府主导、各方配合”的关系，立法权的克制与司法权的谦抑共同构成行政（应急）权力的两大国家权力支持系统。立法权和司法权将更多地关注事前的制度设计与事后的监督制约，行政（应急）权力在事中的应急处理中享有较大的自由裁量权。
国家紧急权力理论为国家紧急权力提供了合理的阐释，其历史与各种不同的国家学说一样源远流长。鉴于纳粹对《魏玛宪法》所规定的国家紧急权力的滥用，这一理论在二战后被嵌入了法治控制的思想和不得克减的规定，因而拥有了更多的正当性。
（二）应急法制的立法路径
制度重构的基础和前提在于立法。应急法制整体重构最为重要的是相辅相成的“一废一立”，即废除《戒严法》、制定紧急状态法。
首先，《戒严法》存在不完善之处。主要有：一是缺乏宪法依据。“成文法国家的宪法文本最主要的效力形式就是宪法必须不断地将自己的意志体现在一个十分庞大的法律体系中。两者相辅相成，缺一不可。”很难想象一部不再拥有现行宪法根据的法律，如何来解释其效力来源等最基本的法律疑问。二是个别制度设计失当。如没有规定比例原则，仅规定戒严期间，“国家可以依照本法在戒严地区内，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使作出特别规定。”这一“特别规定”的权限过于庞杂且危险。三是“劳教场所”的表述已经失效。
其次，废除《戒严法》也是为了解决戒严制度与紧急状态制度的立法体例矛盾。从世界范围来看，其立法体例大致有三种：德国等国采用的是紧急状态模式，是指宪法和法律以紧急状态涵摄戒严；苏联采用的是戒严模式，即宪法和法律仅规定戒严制度，而不明文规定紧急状态制度；土耳其等国采用的是分别模式，即宪法和法律分别规定戒严制度和紧急状态制度。是否需要在法律上同时规定戒严制度与紧急状态制度，有两种不同的主张。法国学者认为，两者各有其特殊的性质，因而有必要分别规定。德国学者主张，紧急状态与戒严可任选其一加以规定。我国《宪法》采用的是紧急状态模式，但因《戒严法》在《宪法修正案》后继续有效，因而在具体法律制度中，又表现为分别模式，这种模式选用上的矛盾根源于对紧急状态与戒严制度的模糊认识。其实，从大多数国家的法律规定来看，戒严主要使用于严重政治原因引起的重大突发公共事件，紧急状态可以使用于因严重政治原因和因严重自然原因引起的重大突发公共事件。因此，笔者主张在立法体例上采用现行《宪法》规定的紧急状态模式，并以此涵摄戒严制度，故而《戒严法》再无保留必要。
最后，废除《戒严法》也是为了统一应对国内外的重大突发公共事件，腾出紧急状态法的立法空间。《戒严法》规定，“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。”这说明，戒严制度无法适用于防控新型冠状病毒肺炎这样的重大突发公共卫生事件。因此，紧急状态法应统一将此类事件系统性地纳入立法调整的范围。
（三）应急法制的技术实施
相对于理念和立法而言，执法、司法与监督这些应急法制体系的重要组成部分仅仅是立法的技术实施方式。结合应急法制的重构并针对本次一级响应中存在的法律问题，执法、司法与监督需要注意以下两个关键问题。
第一，合法性审查。现在，有必要拓宽“立法”的含义，将其视为“废改立释审（查）编（纂）清（理）调（整）”的完整过程。在制定紧急状态法后，必须对现行的应急立法进行整体性的修改、解释、审查、清理，且立法应该对进入紧急状态后哪些具体法律和法条需要暂时调整（停止适用）作出具体规定。其中，合法性审查尤为重要，合法性审查既是立法方法，也是监督措施。因此，必须明确“谁决定、谁实施、谁审查、谁担责”的要求，对紧急状态期间发布的所有应急措施进行合法性审查。
从本次一级响应来看，应急措施存在的问题主要有五类：概念使用错误、制定程序和主体不严格、缺乏上位法依据、严重损害相对人合法权利、上位法依据存在冲突。从法律角度看，进行合法性审查后，上述问题可采取以下处理方法：一是积极补正。理论界的通说认为，在一定条件下，应允许违法的行政行为和司法行为“通过治愈手段，消除其瑕疵，继续维持其法律效力”。如上述规范性文件对“紧急状态”概念的误用等，即可在一级响应解除后，通过积极补正的方法加以治愈，根据此类应急措施进行的大量行政处罚也必须积极补正，其后即可继续维持其法律效力。二是扩充解释。应急措施的制定有其特殊性即例外规定，如《江苏省规范性文件制定和备案规定》明确规定，“突发公共事件等特殊情况，需要立即制定规范性文件的，可以对前款规定的程序进行必要的调整”。因此，应该对应急措施的制定程序瑕疵予以酌情考虑。如果其简化程序是为了应对突发公共事件所必须且发挥了重要作用，即可进行扩充解释，将其纳入上述例外规定。三是依法撤销。制定主体不适格、缺乏上位法依据和严重损害相对人合法权利的应急措施应予撤销，因为此类应急措施既不合法，更不合理。四是司法审查。相对人如对应急措施提起诉讼，应将其纳入司法审查范围。这样，可由司法审查的途径，进行个案处理。五是人大决定。实际上，无论是一级响应还是实施紧急状态，各级政府及其部门等所采取的应急措施或已经存在的所有问题都只能由政府概括承受。《突发事件应对法》规定了政府的事后报告义务，起到了对行政应急的事后监督作用。在应急处置结束后，特别需要向上级政府和本级人大常委会作出专项工作报告，由专项工作报告决定对政府应急处置进行整体上的评价。六是依法行政。对于上位法依据存在冲突的应急措施，自然须依法行政，但事后应依据《立法法》，请求省级人大常委会就这一冲突向全国人大常委会提出法律解释要求。
第二，国家应急决定的法律效力既定、追责和免责。应急处置中，法律责任的对象有两种：一是国家（主要是政府）的责任。对此，必须从整体上明确国家应急决定的法律效力既定。法律是否追究应急决定者的法律责任，世界上有两种不同的做法。在德国体制下，即使议会对政府的应急处置不予追认，也只能使其对未来丧失效力。在英国体制下，如有事实需要，政府可请求议会临时通过新法律授予政府发布应急处置命令的权力，否则，即使政府没有认识上的错误，政府的行为仍属违宪。在这种情况下，议会一般通过赦免法以免除政府的责任。如议会不通过赦免法，则应急处置自开始即无法律效力，而政府亦应承担法律责任。考虑现阶段我国的整体法治环境和国际通行做法，德国体制似更为合适。因此，除存在严重违宪行为外，应急决定的既定法律效力必须维持，否则，将会产生巨大的社会危机和法治危机。二是个人责任。前述法律效力既定并不能排除相关责任人的道德责任、政治责任和法律责任，这两者并不矛盾，前者是从整体上肯定应急处置的法律效力，后者则更多从具体责任人角度确定不同的责任。在道德责任部分，正式道歉等非金钱补救办法能为维护受害人的权利提供充分的途径；政治责任应通过辞职、责令辞职等负面评价加以体现；在法定条件下，应追究相关责任人的法律责任。
在具体执行中，对于执行人员的应急行为，如系出于维护公共利益且据此所采取的应急措施并无严重不当，或虽有瑕疵但不足以严重影响相对人的实质性权利，或已尽到合理注意义务且没有牟取私利，则可免除其可能存在的或已经存在的所有法律责任，并不作负面评价。
四、紧急状态法的立法框架与主要内容
紧急状态法的立法框架可确定为总则、紧急状态的适用范围、紧急状态的决定与宣布、紧急权力、不得克减的权利、紧急状态的终止与撤销、法律责任等，其主要内容如下：
（一）总则
立法须明确规定立法宗旨与根据、基本原则。在基本原则中，特别要强调以下三项原则的重要地位。一是有效应对原则。进入紧急状态后，紧急状态执行机关应当及时采取法律、法规规定的一切必要措施，控制重大突发公共事件。二是人权保护原则。紧急状态下，不得限制或者中止不得克减的权利；非经法定机关依照法定程序，不得限制或者中止公民的其他权利与自由。三是比例原则。紧急状态下必须赋予政府相当的自由裁量权，但须依法以比例原则等加以控制。
（二）紧急状态的适用范围
立法应将政治原因（严重危及国家的统一、安全）、社会原因（社会公共安全的暴乱或者严重骚乱）、自然原因（严重自然灾害、重大突发公共卫生事件、重大生态环境事件）等作为紧急状态的实体条件，将一般性的社会骚乱和自然灾害应对等作为《突发事件应对法》的实体条件，将外敌入侵等作为动员状态和战争状态的实体条件，从而形成有梯度的国家紧急权力体系。
结合本次一级响应，必须将重大突发公共卫生事件作为紧急状态的实体条件。并非所有的公共卫生事件都要纳入紧急状态法，只有当其影响特别严重、危害特别巨大、需要使用国家紧急权力且符合紧急状态法的具体规定时，才产生进入紧急状态的问题。这也是许多国家使用紧急状态的通例。美国等国都有因重大突发公共卫生事件而宣布进入紧急状态的先例，有的国家甚至规定了专门的“卫生紧急状态”。如果将新型冠状病毒肺炎这样的重大突发公共卫生事件纳入紧急状态法的调整范围，那么，采取严厉的紧急状态措施就具有明确且正当的法律依据。
（三）紧急状态的决定与宣布
立法须明确规定紧急状态的决定和宣布机关，紧急状态决定的内容和程序、期限及延续。结合本次一级响应应对，立法可规定在正式宣布紧急状态前，国务院或省级人民政府在遵守较为严格的法定条件下，先行采取部分紧急措施。
（四）紧急权力
立法须明确规定紧急立法权，国务院及其行政主管部门、省级人民政府、设区市人民政府分别制定紧急行政法规、紧急规章，发布紧急决定和命令，中止有关法律、行政法规、地方性法规、规章在实行紧急状态地域范围内的适用；对违反紧急行政法规、紧急规章、决定与命令规定的行为设定行政拘留、行政处罚等法律措施；执法机关的执法程序和行政机关制定紧急行政法规或者规章的立法程序相应简化；紧急状态期间，行政机关可在强力部门配合下依法采取宵禁、隔离等措施，司法机关也应依法采取相应的支持、配合和监督措施。
（五）不得克减的权利
立法须明确规定，紧急状态期间，不得限制或者中止公民的以下权利和自由：生存权；平等权；人格尊严权；宗教信仰自由；受到公正刑事审判的权利；不受虐待或者酷刑；不受奴役或者苦役。
（六）紧急状态的终止与撤销
立法须明确规定，紧急状态决定在规定的期限届满时终止或实行紧急状态的目的已经实现的，原决定机关应当及时决定终止紧急状态；原决定机关或其上级国家机关认为没有必要实行或者继续实行紧急状态的，应当撤销其作出的相关紧急状态决定；紧急状态的相关应急措施应当自紧急状态决定被依法终止或者撤销之时起停止执行或者予以取消。
（七）法律责任
除规定一般法律责任外，立法须明确国家应急决定的法律效力既定、追责和免责，并规定“从重”情节，如不服从行政机关的统一领导、组织、指挥和协调；对突发事件处置不力、导致事态扩大；不按规定公布有关应对突发事件的决定、命令或者指示；不按规定公布有关突发事件的信息或者公布虚假信息，或隐瞒、谎报突发事件信息；截留、挪用、私分或者贪污应急资金或者物资。
结语：整体重构中多种因素的嵌入
应急法制的整体重构还须考虑多种要素的嵌入：一是守法要素的嵌入。法律离不开社会行动，而必须触发众多个人的坚定行动，因为应急法制的成效从根本上说决定于普遍守法的程度。二是科技要素的嵌入。本次一级响应证明，大数据等科技手段在应急处置中有巨大作用。应急法制的整体重构中，须对此加以细化规定，以克服人类的有限理性约束，并依法保障公民隐私。三是法规、规章等相关立法要素的嵌入。我国应急法制是由“宪法—法律—法规—规章—规范性文件”所构成的复杂系统，因而须对相关立法要素如《传染病防治法》和相关地方立法进行综合考量。四是应急预案要素的嵌入。如前所述，应急预案不属于应急法制，但构成应急法制的基础，因而必须将应急预案的完善和合法性审查嵌入应急法制的整体重构中。五是国际合作要素的嵌入。本次一级响应中，疫情的国际传播与防控的国际合作与传统的应急处置形成鲜明对比，因而在应急法制的整体重构中，必须嵌入国际合作要素。
