论疫情防控中行政公益诉讼的维度
关保英
（上海政法学院法律学院教授）
【摘 要】我国《突发事件应对法》等赋予了行政主体在非常时期的紧急权、强制权，疫情防控中行政权处于相对强势状态。如何使疫情防控的行政权符合法治行政原则、受到立法权规范、受到司法权约束，行政公益诉讼不失为一个很好的监督模式。它具有紧急性纠错、针对性纠错、专业性纠错和源头性纠错的法治意义。疫情防控中行政紧急处置不力、信息公开迟滞、公共卫生职能瑕疵、环境资源破坏和其他公权力行使不当等都可纳入行政公益诉讼的范畴。疫情防控中行政公益诉讼应当沿着下列技术进路展开：强化检察建议、强化问题意识、强化纠错力、强化源头治理、强化执法整合等。
【关键词】疫情防控；行政公益诉讼；诉讼范畴
新冠病毒疫情发生后，疫情的防控便进入了紧急状态，公共卫生部门等公权主体依据《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规对疫情进行了防控。其他公权主体也都在自己的职权范围内对疫情防控做出了反应。最高人民检察院出台了相关司法解释和规范性文件，旨在以检察权对疫情防控发生作用，直接实施疫情防控的行为或者通过检察权对相关的私权主体以及公权主体产生影响。检察机关在疫情防控中的积极应对充分彰显了检察权在治理体系和治理能力现代化中的功能和价值，而行政公益诉讼便是一个使紧急状态下较为强势的行政权得到制约和监督的制度构型。那么，疫情防控中行政公益诉讼究竟是否应当起作用或者起到什么样的作用是需要我们关注的问题，也是检察权在疫情防控中对行政公权发生作用所不可忽视的。笔者将通过系统研究对疫情防控中行政公益诉讼的状况、范畴、原则、技术进路等问题的理论和实践维度进行探讨。
一、疫情防控中行政公益诉讼的状况
新冠病毒疫情的出现有两个方面的原因，一是自然方面的原因。所谓自然方面的原因是指新冠病毒是一个新的病毒类型，目前的医疗技术对该病毒的技术把控还存在着非常多的盲点，例如它产生的原因、它传播的速度、它传播的模式、它传播的时空等。正因为这个强烈的技术原因，使疫情初期我们在技术上有很多“误判”。技术上的原因是疫情发生和扩大化的根本原因。二是人文方面的原因。所谓人文方面的原因是指新冠疫情和其他任何形式的疫情一样都考验着一个国家的治理体系和治理能力，都考验着有关公权主体的应对能力和控制能力等。此次疫情在初期的失范乃至于失控便与有关公权主体在对疫情风险的认知、对疫情预防和控制行为出现了不当、没有积极的作为或者乱作为有关。行政公益诉讼的诉讼标的是公权主体的行政行为，所以通过检察建议或者通过启动检察权将疫情期间不当的行政行为诉诸行政公益诉讼程序至少不存在理论上的障碍。所以疫情发生后诸多学者都认为检察机关通过启动行政公益诉讼是应当的、有必要的。而在疫情防控期间尤其疫情发生的初期，行政公益诉讼究竟呈现出什么样的状况？笔者认为可以作出下列初步评价。
（一）认知不足
新冠疫情发生后，我国学界和实务部门将关注点主要集中在疫情的防控上，即广大社会公众在疫情面前如何自我防范和自我约束，同时也关注以公共卫生部门为核心的行政公权主体实施了什么样的防控行为以及这些防控行为是不是有效等。这样的关注点契合《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》的规定，因为这些应对突发事件的法律典则所规制的主要行为是行政行为，所肯定的主要措施也是行政措施。但是这样的关注点也移转了公众在疫情防控中对其他公权主体及其公权行为的期待。疫情防控中行政公益诉讼究竟应当起到什么样的作用和扮演什么样的角色，学界与实务部门普遍认知不足。这种认知不足的原因在于，行政公益诉讼在我国的历史相对较短且行政公益诉讼的受案范围已经被类型化了，而在已经类型化的受案范围中并没有为疫情防控留下适当空间。笔者还搜索了疫情出现后学者们以各种形式所发表的观点或者见解，提出行政公益诉讼介入疫情防控的寥寥无几，更没有对疫情防控中行政公益诉讼进行系统的研究。
（二）重视不够
在疫情防控中我们非常重视疫情控制和行政权的关系。例如，疫情防控期间国务院成立了联防联控机制，该机制的参与主体主要是行政职能部门，尽管审判机关和检察机关也在某些情形下履行发布一些新闻的职责，履行解释一些法律规范的职责，但联防联控机制的主导者还是行政系统。这样的机制构型非常明晰地体现了疫情防控与行政权的关系，而疫情防控与审判权、检察权等其他公权的关系则是不明晰的，疫情防控与行政公益诉讼的逻辑关系更是缺少认知的。行政公益诉讼由于在制度构型上有着特定的内涵和范围，但在《突发事件应对法》制定时，我国还没有行政公益诉讼的制度，甚至还没有行政公益诉讼的概念，这便使人们下意识地将行政公益诉讼与疫情防控予以分隔，下意识地将行政公益诉讼与疫情防控处理成两张皮。总而言之，在疫情防控的整个过程中，我们没有重视行政公益诉讼的地位，没有给行政公益诉讼留下相应的空间，这是导致行政公益诉讼在此次疫情防控中功能没有得到显现的最主要的原因。
（三）运用不多
新冠疫情出现后我国学界和实务部门有着非常强烈的反应，都对疫情如何得到有效防控进行思考，都对我国如何建构有效的疫情防控体系和机制进行深入研究等。虽然我国曾在2003年发生过“非典”疫情，但在此次事件的初期，相关的公权主体并没有吸取“非典”时期的教训，在信息的发布上、对病毒的认知上和防控手段的采取上都呈现出不同程度的滞后性。应当说，诸多行政主体对疫情的防控都存在不作为或者实施了不当和错误的行政行为的情况。行政公益诉讼的提起应当与行政主体不当或者错误的行政行为保持某种法律上的正当关系。在此次疫情防控中，不当的、错误的行政行为并不在少，而与之相对应的行政公益诉讼则并没有及时跟进。当然，在疫情发生的后期有一些涉及疫情防控的公益诉讼案件相继出现，但就疫情发生后行政行为的状况来看，行政公益诉讼运用的频率还是相对较低的。
（四）实效不显
承担疫情防控主要职能的是行政系统，而在一个具体的控制过程中则是行政主体。深而论之，行政系统和行政主体履行行政管理职能的能力直接关系到疫情防控的状况，关系到疫情防控的质量。笔者认为，疫情发生后广大社会公众将疫情防范不力的原因怪罪在有关行政主体头上是合乎理性的，国家其他公权主体也应采用一些法律手段让相关行政主体认真履行防控职责，使疫情防控能够迅速、及时和有效。行政公益诉讼是检察权和审判权对行政权所发生的作用，检察机关作为行政公益诉讼的启动者，而审判机关则是行政公益诉讼的主导者，这两个公权主体通过检察权和审判权对疫情防控中的行政权进行介入应当有明显的实效，甚至比存在于民间的、分散的监督更加有实效。然而，疫情发生后行政公益诉讼在对公权主体监控上的实效性并不那么明显，关于行政公益诉讼的认知和运用还需要进一步强化。
二、疫情防控中行政公益诉讼的法律意义
习近平在党的十八届四中全会上曾对行政公益诉讼的制度价值做过这样的概括：“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”该论点表明，行政公益诉讼有着独特的制度优势，它通过检察权的启动将行政权置于司法审查的格局之中。由于我国法治实践中绝大多数行政公益诉讼案件都在诉前程序就已经结案了，这便使得行政公益诉讼中检察权与行政权是矛盾的焦点，检察权在公益诉讼中所发挥的作用甚至超越了审判权。通过诉前程序结案也大大节省了司法成本，更为重要的是，它可以使案件解决的程序大为简化。
疫情防控中行政权处于一种相对强势的状态之下，《突发事件应对法》等也都赋予了行政主体在这种非常时期的紧急权、强制权等。但无论如何，这些紧急状态下的行政权也应当符合法治行政的原则，也应当受到立法权的规范，更应当受到司法权的约束。在传统的行政高权时代，行政以它强大的统治和协调能力使人们会淡化它与其他公权的关系，甚至淡化它在行政法治中的运行规律：“对警察国家来说，无所谓国家活动的界限，它不仅要针对其他国家的属民保护自己国家的属民，而且还要根据自己对属民的限制理解来保护其属民，而且要强制的以属民的自由为代价去获取幸福。”在我国强调依法治国的当下，紧急状态下的行政权也不能够游离于法治之外，行政公益诉讼便使得疫情防控中行政权能够依法运行，这是它的核心法律意义。具体而论，有如下体现。
（一）紧急纠错的意义
疫情防控期间，行政相对人的权利是有所克减的，有学者就指出：“防疫救治中，政府对公民权利的一般限制，如人身自由、隐私权、财产权、劳动权、受教育权限制等，是能够在一定时期内容忍的，因为克减公民权利是恢复正常秩序的必要手段。”行政相对人权利的克减与行政主体行政公权的补强是有机的联系在一起的，二者互为前提和条件。正是由于行政公权力的补强才使得行政相对人的权利有所克减。也正是由于行政相对人私权利的让渡才使得行政公权有所补强，这是紧急状态下权力和权利关系的实然状况，也是紧急状态下有关事件的处置所必须的。但是，无论行政相对人权利的克减还是行政公权力的补强，都必须设定在紧急状态这个前提下。《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》都是这个过程中的主要法律渊源，紧急状态下不等于说行政主体的任何一个行为都可以从紧急状态找到合法的依据。进而言之，紧急状态是有条件的状态，紧急状态之下行政主体的行为可能更加容易出现错误或者不当，而行政公益诉讼便应当介入到这个紧急状态之中，行政公益诉讼的介入使紧急状态下的纠错会更加及时。正如上述，行政公益诉讼的结案大多在诉前程序，它缩短了诉讼的过程，缩短了行政监督的环节，这是行政公益诉讼在疫情防控中的最为重要的价值。
（二）针对性纠错的意义
我国目前所确立的行政公益诉讼制度在受案范围的选择上是相对严格的，在海量的行政职能范围内，只选择了极少的行政职能作为诉讼标的，在不计其数的具体行政行为中也只选择了极少的行政行为作为诉讼标的。这便使我们得出一个结论，行政公益诉讼与普通的行政诉讼有着非常大的区别，普通的行政诉讼在案件受理的范围上具有普遍性和一般性，而行政公益诉讼则是个别性和特殊性，至于这种个别性和特殊性是否有优势，学界有不同的认知。有学者主张，行政公益诉讼既然是以公益为核心的，那我们就应当拓展公益的范围，就是应当以公益确定受案范围，而不应当对公益进行严格的筛选。但无论如何，行政公益诉讼在公益上的针对性是完全理性和正当的，公益诉讼所针对的就是公益，疫情的出现所牵扯到的问题也是最大的公益问题。而行政公益诉讼的纠错也常常具有针对性，检察机关通过检察建议常常有针对性的要求行政主体予以纠错，如在法治实践中就有这样的检察建议：“根据《中华人民共和国宪法》《民事诉讼法》《人民检察院组织法》，为了防止国有资产流失，我院向你单位提出如下建议：1.建议你单位采取有效措施向高密市建设投资开发有限公司追要剩余1699万元国有建设用地使用权出让金及滞纳金；……”疫情防控中行政公益诉讼能够有针对性地纠正行政主体不当的行政行为，能够通过检察建议等公益诉讼行为使行政主体在疫情防控中积极的予以作为而不是放弃行政职权。特别是当行政主体以紧急状态为理由，滥用职权限缩行政相对人和其他主体权利时，针对性纠错价值就更为明显。
（三）专业性纠错的意义
新冠病毒本身是一种新型病毒，该病毒引发的疫情有着非常深刻的技术特性，而新冠病毒传播也有很多技术性的特性。技术性突发事件的应对对行政主体的防控便提出了非常高的技术上和专业上的要求，疫情的防控涉及到诸多专业性或者技术性的问题，这些技术性的问题在通常情况下并不一定能够引起相关行政主体的重视。换言之，行政主体常常以行政管理的逻辑处理行政事务，其中行政高权表现的较为突出。疫情防控期间有些防控措施即使使用行政高权的手段，也必须符合疫情防控所需要的专业和技术。疫情防控的公益诉讼中检察机关在建议行政高权理性行使的过程中，必须充分考虑疫情防控的这些专业因素和技术因素。在行政公益诉讼中，无论检察机关的检察建议或是起诉权的行使，还是人民法院审判权的行使都能够有机地将技术性和专业性结合，通过针对性的行政公益诉讼行为能够有效的纠正行政主体专业性的错误。应当说，相关社会主体的监督和其他监督方式都难以收到这样明显的效果。至于专业性纠错如何在行政公益诉讼中进行进一步的制度构建，做进一步的制度完善是学界和实务部门仍需探讨的问题。而不争的事实是，司法权对行政权的干预和监督向来就具有强烈的专业性，这主要取决于司法权的固有特征：“司法权的第一特征，表现在所有国家都是对案件进行裁判。要使法院发挥作用，就得有争讼的案件，要使法官进行裁判，就得有提交审查的诉讼案件。因此，只要没有依法提出诉讼的案件，司法权便没有用武之地。”
（四）源头性纠错的意义
新冠疫情的源头究竟是什么，是需要留待科学家进一步研究和提供答案的问题。而2003年的非典似乎有一个关于源头的明确的说法。这次疫情发生初期也有人提出蝙蝠是有较大可能的病毒载体，该说法是否正确我们不得而知，但我们注意到，滥食野生动物是诸多传染病发生的根源。所以疫情发生以后，全国人大就颁布了一个禁食野生动物的决定，其他地方也颁布了相应的禁食野生动物规定。禁食野生动物实质上就是要从源头上解决传染病防治的问题。新冠疫情发生后，我们采取了三个有机联系的行为：一是控制，这是行政系统工作的重点。二是预防，就是防止此类事件再次发生，防止此类事件在健康人群的身上再次发生。三是采取后续的处理措施，如对患者及其家属进行后续的帮助等。这三个措施实质上包括了对疫情防控源头治理的举措。行政公益诉讼在疫情防控的源头治理中的地位不可取代，因为环境行政公益诉讼、食品安全行政公益诉讼都是法定的公益诉讼范围，疫情发生后我们可以通过行政公益诉讼的机制对滥食野生动物的行为强化公权主体的控制能力，对制造不法食品的行为强化公权主体的控制能力，检察机关通过检察建议可以直接促使行政主体履行相关的职能。笔者注意到，最高人民检察院和最高人民法院关于疫情防控中公益诉讼的内容构造已经涉及到源头问题，这是疫情防控的治本之道。
三、疫情防控中行政公益诉讼的相关范畴
《行政诉讼法》第25条第3款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”该条款是对行政公益诉讼的受案范围的规定，采取的立法技术是列举加概括的方式。根据所列举的事项，公共卫生事件似乎不在行政公益诉讼的受案范围之内，但是在概括规定的内容中公共卫生事件显然是可以作为行政公益诉讼的受案范围的，这个概括规定体现在“等领域”这个措辞上，还体现在“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”等措辞上。质言之，“等领域”以及“公共利益受到侵害”是行政公益诉讼受案范围的兜底条款。疫情的发生牵扯到较大范围内的公共利益，牵扯到诸多行政主体行政职责的履行，也牵扯到诸多行政主体不当行政职权的行使，它自然而然地应当包括在“等领域”这个措辞之内。
党的十九届四中全会颁布的决定中强调了要“拓展公益诉讼案件范围”，此次疫情发生后，一些地方人大及其常委会也积极推动当地检察机关探索拓宽公益诉讼案例的范围。因此，将疫情防控中行政上的不作为和行政上的乱作为纳入行政公益诉讼的范围无论如何都不过分，都有非常深厚的理论基础和实践基础。如果疫情防控中的公共职能不能纳入行政公益诉讼的范围，那我们的行政公益诉讼还应当去救济什么呢？疫情防控具有强烈的复杂性和综合性，它所引起的行政公益诉讼的范围也不是单一的，疫情防控中行政权的不当行使至少有下列方面能够成为行政公益诉讼的范畴。
（一）行政紧急处置不力的范畴
《突发事件应对法》赋予了突发事件发生后行政主体的紧急处置权，该法第48条规定：“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”这是对紧急处置权的具体规定。从法理上讲，行政紧急处置权“是指可以用非常态下的行政管理手段对事件进行处理，如可以在某一区域内实施限制人身自由的限制强制等。”该权力在疫情防控期间专属于行政主体，它是行政主体在疫情防控这个特定状态下的独有权力。相对于行政相对人而言，该权力没有讨价还价的余地，具有明显的排他性。而相对于公共利益和国家而言，该权力是行政主体的职责，是它应当履行的义务，通过其对职责和义务的履行，通过使该权力的具体化而达到对疫情防控的目的。该权力的享有与疫情的防控是一个事物的两个方面，疫情的防控也是检验该权力行使状况的标准。若某个行政主体对疫情控制不得力使疫情有所泛化，使感染人员的增速难以控制，就表明该权力的行使出现了瑕疵。事实上，在疫情防控期间有些行政主体和公职人员就守土无责，对于如此的紧急处置权行使，检察机关就应当启动行政公益诉讼程序。紧急处置不力作为疫情防控期间行政公益诉讼的范畴是最基本的，也是无可争议的。
（二）信息公开迟滞的范畴
疫情的防控与信息公开天然的联系在一起，如果信息公开的机制较为完善，信息公开较为及时，疫情的防控也就更容易到位。反之，有关疫情的信息机制不健全，信息传递不畅通便会给疫情的防控带来较大漏洞。疫情期间的信息公开是若干行政主体的职责，在此次疫情防控中国家和地方都成立了联防联控机制，参与到这些机制中的诸多行政主体都掌握着一定的信息，也都有正确处理信息和向社会公众公开信息的义务。因此，笔者认为若某一行政主体在疫情防控期间，在信息的处置上出现瑕疵使信息公开处于迟滞状态，进而对疫情的有效防控造成不利影响，这样的行为便能够成为行政公益诉讼的范畴。该范畴与不特定的行政主体相对应，因而要求启动行政公益诉讼的检察机关在疫情防控期间准确把握具体范畴。
（三）公共卫生职能瑕疵的范畴
新冠疫情属于突发公共卫生事件，《突发事件应对法》是在法律层面对疫情防控进行调整的规范，但是《突发事件应对法》与疫情防控只是部分重合关系，因为突发公共卫生事件只是《突发事件应对法》所调整的突发事件中的一种类型。而国务院在《突发事件应对法》颁布以后所制定的《突发公共卫生事件应急条例》则完全与疫情防控相契合。在疫情防控的法律适用中主要是有关公共卫生的法律规范，在疫情防控的相关职能中也主要是公共卫生机关的行政职能。由于我国在突发事件的应对上强调举国体制，便使得此次疫情防控中除了公共卫生部门以外，还有其他行政职能部门的参与。可以理解为，其他行政职能部门在疫情防控中是公共卫生部门的“配角”，而公共卫生部门是疫情防控中的“主角”。那么，如果要对疫情防控不力的种种后果承担责任，公共卫生部门便要承担主要的责任，而其他行政职能部门则要承担其职权范围内相应的责任。这个关系必须梳理清楚，因为在具体职能不明晰的情形下，疫情防控中就会出现推诿和塞责的情形。基于此，疫情防控期间公共卫生职能履行的瑕疵应当作为社会公众监督的重点，应当作为相关公权主体监督的重点，进而也应当作为疫情防控中行政公益诉讼的核心范畴。
（四）环境资源破坏的范畴
目前的行政公益诉讼制度设计中将“生态环境和资源保护”作为最基本的受案范围，也使其成为了行政公益诉讼的基本范畴。在疫情防控期间，有关生态环境及其安全问题就提上了议事日程，社会公众都普遍关注此方面的问题。如学者们提出了立法禁食野生动物的问题，提出了制定生物安全法的问题，而国家立法机关也开始通过立法行为对此予以规范。疫情的出现与环境资源的保护不力究竟是直接关系还是间接关系可以有不同的认识。但从总体上讲，环境资源保护不力或者对环境资源的破坏是促成疫情发生的一个因素，随意捕杀野生动物、随意食用野生动物都让我们承担了突发公共卫生事件的巨大风险。因此疫情防控中对环境资源的破坏行为应当纳入行政公益诉讼的视线之内，纳入检察机关的检察监督行为之中。环境资源的破坏行为不一定是由行政主体直接造成的，但行政主体负有对环境资源的监管责任则是不争的事实，检察机关可以针对环境资源被破坏的具体案件督促环境保护部门履行监管职责。
（五）其他公权力行使不当的范畴
此次疫情防控以及2003年的“非典”疫情防控，我国的公权应对都比较及时，尤其针对此次疫情所采取的防控手段，既是相对综合的，也是形成相应的机制的。首先，在行政系统内部动员了一系列行政职能部门参与疫情防控。其次，在行政系统的主导下也动员了城市社区和农村的村民委员会等基层组织参与疫情防控。一方面，疫情防控过程中的公权主导及其优势无需待言。另一方面，较为强势的公权主导也使得行政相对人和其他社会主体的相关权利会有所克减。而有些公权主体所采取的疫情防控手段甚至难以找到法律上的依据，如有地方甚至宣布本地方进入了战时状态，还有地方通过红头文件的形式截留了捐向疫区的物资和其他物品。这些非理性的公权行为都使得疫情防控期间的公权行使与公共利益发生了不协调乃至于对立，而行政公益诉讼中公共利益应当是绝对的考量指标。疫情防控期间相关公权力的不当行使，相关公权力在公共利益面前的行使有瑕疵就应当引起检察机关的注意，进而将这样的不当行使和瑕疵纳入疫情应对期间行政公益诉讼的范畴。
四、疫情防控中行政公益诉讼的法治原则
行政公益诉讼的原则问题是学界关注的热点问题之一。首先，《行政诉讼法》所确立的有关行政诉讼的若干原则是否适用于行政公益诉讼呢？应当肯定地讲，《行政诉讼法》所确立的行政诉讼的若干独有原则，如当事人在行政诉讼中法律地位平等原则，人民法院对行政行为合法性进行审查原则，还有不调解原则等在行政公益诉讼中也应当予以适用。其次，行政公益诉讼是否有与其他行政诉讼相区别的原则呢？对于该问题学界似乎有一定共识，即普遍认为行政公益诉讼应当有区别于普通行政诉讼的特有原则。正如《检察机关提起公益诉讼试点方案》所规定的“立足法律监督职能。坚持检察机关职能定位，把握提起公益诉讼的条件、范围和程序，既强化对公共利益的保护，又严格规范行使检察权。有效保护公共利益。针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况，及时提起民事或行政公益诉讼，加强对国家和社会公共利益的保护……”这些规定实质上明确了行政公益诉讼的独有原则。后来修订的《行政诉讼法》在构建行政公益诉讼制度时没有明确规定行政公益诉讼的独有原则，但是从行政公益诉讼以检察机关作为启动主体为特征，能够表明诉前程序、检察建议的功能发挥和公共利益的保护等都侧面印证了行政公益诉讼的独有原则。再次，疫情防控中的行政公益诉讼是否有别于普通行政公益诉讼的特有原则呢？在笔者看来，疫情防控期间行政公权的行使进入了非常时期，进入了紧急状态，而行政权也处于非常态运行之下，这都决定了疫情防控期间的行政公益诉讼在精神上、指导思想上，当然也包括法治原则上应当有自己的特殊性。笔者将疫情防控中行政公益诉讼的法治原则概括为下列方面。
（一）主动原则
行政公益诉讼作为诉讼制度，其在制度特性上符合司法制度的一般特性：“与立法程序与行政程序不同，司法程序的功能在于通过查清纠纷和案件的事实，公布真相，以协助司法机构对于纠纷和案件进行法律处理。”即是说，行政公益诉讼作为司法权的运作应当建立在案件发生的基础之上，以案件的发生作为程序启动的前提条件。在法治实践中，人们将此称之为“不告不理”，绝大多数行政公益诉讼并没有违反“不告不理”的逻辑，只有当负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件发生以后，行政公益诉讼的程序才得以启动。然而在疫情防控期间，这种相对消极的原则是值得审视的。因为疫情的发生具有不可测性，它的进一步发展也具有不可测性，行政主体面对这样的不可测究竟如何选择作为或者不作为本身就有很大的难度，而这样的难度不能作为行政主体放弃职权或者行政不作为的理论根据。这就要求检察机关和人民法院对疫情防控期间行政主体的行为方式要积极予以关注，主动予以介入。要通过行政公益诉讼督促行政主体积极作为，督促行政主体根据疫情发展的状况及时调整自己的行为方式和执法方略。该主动原则不仅仅针对检察机关在公益诉讼中的检察监督行为，也针对人民法院在公益诉讼中的审判行为。我们注意到，此次疫情发生后，无论检察机关还是人民法院都表现出了极大的积极性和主动性，将这样的积极性和主动性移转到公益诉讼中是顺理成章的，因为任何一个检察机关和人民法院都应当在疫情防控期间积极维护公益和积极监督行政主体履行职责。
（二）裁量原则
有学者指出，行政公益诉讼制度设计中应当有一个独有原则，该原则叫做“有限处分原则”，即“人民检察院提起民事公益诉讼，与被告和解、达成调解协议或者变更诉讼请求，撤回起诉不得损害国家利益和社会公共利益。人民检察院提起行政公益诉讼不适用调解，人民检察院变更诉讼请求、撤回起诉的不得损害社会利益和国家公共利益。”这是学者们对有限处分权的解释，该解释表明在行政公益诉讼中检察机关享有一定的裁量权，有权对公益做出判定，有权根据行政主体的态度撤销相关的起诉等。行政公益诉讼中的司法裁量显然要大于其他诉讼，换言之，在行政公益诉讼中检察机关和人民法院享有相对多的裁量空间。既然行政公益诉讼中有较大的司法裁量余地，那在疫情防控期间的公益诉讼中司法裁量的空间则应当更大一些，应当作为疫情防控中行政公益诉讼的一项法治原则。例如，可以让检察机关自行做出判断是否对疫情防控期间行政主体的行为提出检察建议，是否进一步提请人民法院做出行政审判等。笔者也曾主张，在行政公益诉讼中检察机关有介入行政自由裁量的余地，疫情防控期间检察机关督促行政主体最大化保护公共利益的手段之一就是有机会介入到行政自由裁量之中。
（三）及时原则
常态化的行政公益诉讼中检察机关对行政主体及其行政行为的跟进具有明显的有序性。例如，有严格的程序规则，有严格的立案条件的限制，有严格的其他程序的运作模式等。检察机关将焦点集中在行政主体是否能够形成规范化的行政管理模式上，有检察建议就要求“加强生猪养殖场环评准入管理，并强化对生猪养殖场的批后跟踪监管，按‘一场一档’的原则，做好污染设施运行、污染减排监管，做到统一检测、严格监管。同时要求各经营者注意完善污染事故预防和处置制度，对违法排污行为及时纠正并进行处罚。”该检察建议就将焦点集中在使行政主体形成良好的行政行为模式上和形成良好的行政执法效果上。疫情防控期间行政公益诉讼应当有适度的调整，例如，追求后续行为模式的公益诉讼状态应当调整为及时性和即时性的状态。疫情防控对行政主体而言，其行为方式要做出不断调整，要在不变中求变化。疫情防控所追求的最大行政目标是公众的健康权，行政的有序性只是疫情防控期间所应当采用的手段，它不是疫情防控期间行政的目的。即是说，日常行政执法和疫情防控期间的行政执法在目标上是有所不同的。基于这个变化，及时性便应当作为疫情防控期间行政公益诉讼的又一法治原则，检察机关要及时地提出检察建议，依据疫情的变化考量行政行为是否到位，考量行政行为是否适当做出。该原则有着独特的内涵，应当区别于普通行政公益诉讼中的其他原则。
（四）适当原则
在德国等大陆法系国家，比例原则具有非常重要的地位，所谓比例原则“又称过度‘禁止原则’，即指为达成某种目的，使用之手段既超越必要最少限度之不利益，原则上予以禁止之谓。其内涵系指国家之行为，尤其是干预行政行为时，不得为达到目的而不择手段，亦即国家为达成目的所采取之手段与人民所受侵害之程度必须符合一定的比例。”但就我国传统行政法理论而言，行政合理性原则似乎更适合中国行政法的语境，有学者将行政合理性原则界定为：“符合国家和人民的根本利益”。无论我国的行政合理性原则，还是大陆法系的比例原则，实质上都要求行政行为既要符合一定的质，又要契合一定的量，使质和量高度统一。事实上，比例原则和合理性原则都要求行政行为与社会公益要保持一致，与行政相对人的承受能力保持一致，与特定环境下的行政执法文化和其他外在条件保持一致。一般行政公益诉讼中检察机关和人民法院肯定要考虑适当性问题，但是疫情防控期间适当性作为公益诉讼的原则更加不可或缺，更加具有相对独立的内容。一方面，检察机关应当对行政主体在疫情防控期间的行政行为做出适当性与否的判断。另一方面，检察机关是否要对行政主体提出检察建议，是否要使某一个行政行为进入司法审查程序都要从适当性出发。无论如何，疫情防控期间的各种复杂状况必然使行政主体的行政执法和行政行为加大了难度，作为公益诉讼启动者的检察机关要正确认知这样的难度，而人民法院在行政公益诉讼的审判中也应当对行政主体的行政行为综合评判。
（五）平衡原则
疫情发生后牵涉到公共行政秩序、公共利益、公民权利、公民健康等一系列复杂的公法问题，疫情的出现首先关系到作为社会个体的生命权和健康权，正是这些社会个体的生命权和健康权构成了疫情防控期间的公共利益。公共利益本身是一个相对抽象的概念，但行政公益诉讼的价值取向在公共利益之中而没有在个体权利之中。这似乎形成了一个悖论，就是疫情防控期间行政公益诉讼是要考虑公共利益还是要考虑社会个体的健康权和生命权呢？在这个悖论之中，笔者认为，检察机关和人民法院都能够做出正确选择，就是将公民个体的健康权和生命权放在第一位，同时疫情防控期间对其他社会公众的权利则有一定程度的克减，如小区封闭以后健康人群的出行权和其他自由权利就受到了限缩。行政主体正是在限缩健康人群权利的过程中保护了社会个体的健康权和生命权，维护了公共利益。这种复杂的机制和复杂的能量交换关系使行政公益诉讼运作的难度也有所提升，所以应当有一个新的原则使公益诉讼中检察机关的行为、人民法院的行为有一个最接近合理性的最大公约数，应当受平衡原则的约束。
五、疫情防控中行政公益诉讼的技术进路
中共十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其在国家治理现代化的构型中指出“保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预。拓展公益诉讼案件范围。”将行政公益诉讼放在国家治理体系和治理能力现代化的框架之内进行考量，并且提出随着治理体系和治理能力现代化的升级，行政公益诉讼的受案范围是要不断拓展的。深而论之，行政公益诉讼在治理体系和治理能力现代化中要有实效，要对治理体系和治理能力现代化有较大助益。习近平同志指出，此次疫情防控是对我国治理体系和治理能力的一次大考，准确揭示了疫情防控中各种手段都不能偏废的大方略。这便提醒我们，行政公益诉讼在疫情防控中既不能缺位，又要对疫情防控起到实实在在的作用。在目前情形下，疫情防控中行政公益诉讼应当沿着下列技术进路展开。
（一）疫情防控中行政公益诉讼要强化检察建议
在行政公益诉讼中有一个区别于普通行政诉讼的程序，就是诉前程序。该程序的程序价值被描述为“诉前程序有利于督促有关行政机关担负起本应承担的职责，因而具有独特的程序功能。检察机关通过诉前程序对行政机关实行法律监督职责，能够在起诉前给有关行政机关一个缓冲期间，由行政机关自行纠正违法行政活动或者积极履行职责去纠正违法行政管理的行为。”在诉前程序中，作为对行政审判起主导作用的人民法院并没有介入，它仅仅是检察机关对行政主体所为的诉讼行为，该行为表现为检察建议。就是检察机关对实施行政行为的主体提出改进行政行为、纠正瑕疵行政行为或让行政主体积极作为的司法行为。目前在行政公益诉讼的运作中，检察建议的绝大多数内容都能够被行政主体接受，这便使得近90%的行政公益诉讼是通过诉前程序结案的。应当说，检察建议是一种“短平快”的司法方式，在疫情防控期间人民检察院要充分发挥检察建议的功能，多向行政主体提出检察建议，多督促行政主体对检察建议的要求予以落实。由于疫情防控中行政行为的短期效果性和即时性比较明显，检察机关便可以通过强化检察建议促使行政主体提升行政行为的质量，促使行政主体在疫情防控中多做正确的行政行为，少做不当和瑕疵行政行为。
（二）疫情防控中行政公益诉讼要强化问题意识
行政公益诉讼在制度设计中选择了若干行政管理领域。笔者注意到，目前所选择的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域都是社会公众关注较多的领域，社会公众之所以关注这些领域，既因为这些领域与公众的切身利益攸关，又因为这些领域是容易发生侵犯利益行为的领域。换言之，近年来这些领域发生的违法行为相对较多，发生的侵犯公众权益的事件较多，而行政主体对这些领域的监控与这些领域发生违法行为的状况恰恰有一定的合致性，这就使得这些领域已经成为行政执法中的问题领域，而行政主体在这些领域的执法也成了问题执法。质言之，问题意识是行政公益诉讼产生和受案范围选择的正当逻辑。疫情防控本身就是公共卫生事件出了问题，而且是相对较大的问题，在疫情防控中行政主体的行为是否在控制疫情中有成效就成为检察机关是否启动行政公益诉讼的前提条件。而疫情防控中行政违法和行政不当，尤其行政不作为并不少见，检察机关和审判机关在疫情防控的行政公益诉讼中从头至尾都应当有强烈的问题意识，应当以疫情防控作为应对问题的出发点，以疫情防控的质量作为问题解决的目标。
（三）疫情防控中行政公益诉讼要强化纠错力
行政公益诉讼在我国仅有数年的历史，而且它发生在不同的公权主体之间。即是说，它涉及到检察权与行政权的关系，涉及到审判权和行政权的关系，涉及到检察权、审判权和行政权的互动关系等。在普通行政诉讼中作为原告的行政相对人是私方当事人，整个行政诉讼运作过程涉及到的是公权与私权的关系。而行政公益诉讼则涉及到的是公权之间的关系，它们有着平等的法律地位，有着相似的主体身份，这常常使一方纠正另一方的错误有相当程度的难度，但是我们设置行政公益诉讼的目的就在于让行政系统在检察权和审判权的运作之下及时予以纠错。而检察建议通常也涉及到纠错的内容，有检察机关就通过检察建议让环境保护局进行纠错：“一、限期安徽泉盛化工有限公司撤出私设的排污口；二、对安徽泉盛化工有限公司处以罚款；三、对涉嫌犯罪的依法移送公安机关处理。”疫情防控期间行政公益诉讼既要将纠错的标的放在行政行为之中，又要将纠错的标的放在行政相对人的违法行为之中。由于疫情防控期间情况紧急，行政公益诉讼中的行政纠错就显得更加突出，检察机关和人民法院通过行政公益诉讼程序及时纠正行政主体的错误，更要进一步纠正在公共卫生领域发生的违法行为。一定意义上讲，纠错力是疫情防控期间行政公益诉讼的价值之所在。
（四）疫情防控中行政公益诉讼要强化源头治理
疫情防控是一个非常复杂的社会治理问题，疫情发生后尤其国家宣布进入紧急状态之后，疫情的防控主要表现为让已经发生的疫情得到有效控制。如果疫情在甲地发生那就在甲地进行严格封锁并采用必要的管控措施，将疫情仅仅控制在甲地之内，而不能蔓延到乙地、丙地。同时国家也在乙地、丙地采取必要的管控措施，例如，阻止甲地疑似人员流动到乙地和丙地。整个控制过程在笔者看来，都仅仅是一个防控举措，是第二性的控制疫情的举措。换句话说，疫情的防控在社会治理中最高的境界是不要发生在甲地的事件，就是不要出现诸如新冠这样的疫情，这便使得疫情的防控就要回到源头的治理上。疫情防控中源头治理是非常重要的治理环节，此次疫情防控中学界和实务部门提出了禁食野生动物的建议、制定生物安全法的建议、优化环境管理的建议，等等，这些建议事实上都能够通过行政公益诉讼而强化。检察机关和审判机关一方面关注政府行政系统防控疫情的作为和不作为，另一方面则要关注行政主体在传染病源头治理中的作为与不作为，通过行政公益诉讼强化源头治理则会使疫情的防控事半功倍。
（五）疫情防控中行政公益诉讼要强化执法整合
新冠疫情的防控与2003年“非典”的防控相比，我们在体制机制上有了一系列新的举措。新冠疫情发生后国务院确立了联防联控机制，该机制既有固定参加的若干职能部门，如公共卫生部门、工信部门等，又有一些职能部门动态化地参与到该机制的运作中来，如市场管理部门、治安管理部门、交通管理部门、海关管理部门、民政管理部门、农村农业管理部门，等等。诸多职能部门的主导和参与使疫情防控与治理体系和治理能力现代化高度契合，改变了传统突发事件应对中由应急管理部门单一主导的格局。客观上讲，疫情防控是一个社会化的治理机制，是一个在行政系统内部必须有良好分工合作的治理状况，一旦有些环节缺失则会影响整个防控机制的运作。普通行政公益诉讼是以单个行政机关为对象的，更是以单个具体行政行为为标的的，而疫情防控期间检察机关和人民法院对行政公益诉讼的对象、标的以及其他的行为方式都应当有一定的调整。例如，将疫情防控作为疫情防控期间行政公益诉讼的大标的，根据这个大标的确定哪些行政机关的哪些行政行为与该标的有关联。一个错误的或者不当的公权控制行为在疫情防控期间常常不仅仅涉及到一个主体，而是多个主体，这就要求检察机关和人民法院可以建议相关行政主体共同实施行政行为，共同纠正不当行政行为，检察机关可以通过检察建议让诸多行政主体在疫情防控中形成执法的合力，而人民法院也可以对行政机关作出执法整合的司法建议。
