【摘 要】 成本收益分析原则以解决实际问题为目的的实用主义哲学为功能定位，以定量分析与定性分析相结合为科学的方法论，以事实与规范问题相分离为程序结构特点，其引入能够缓解我国行政法既有基本原则之间的内在张力，并与比例原则形成交相辉映的功效。成本收益分析原则具有针对事实认定的科学化过程、针对价值判断的民主化过程和替代性方案形成过程的三步法的逻辑结构，其核心技术在于运用统一尺度权衡待审查的法律规则或政策举措可能导致的各类有利和不利后果，在此基础上比较待审查举措与其他可能的替代性举措，最终判断何者更有助于促进社会福利的最优。运用成本收益分析原则对重大行政决策法治化和行政复议双被告制度的利弊分析显示，这一原则具有极强的现实解释力，能够作为我国行政法的基本原则获得更为广泛的适用。
【关键词】成本收益分析原则；行政法的基本原则；重大行政决策
引言
在国家治理能力与治理体系现代化的语境中，对行政行为效力的判断必须建立在“政府—市场—社会”科学分工的基础上，而政府一方面需要介入市场与社会的复杂利益中，面对多元化的新问题，另一方面需要打破传统行政法的旧理念、旧思维、旧方法之不能，判断行政行为合法性并关注行政活动的结果与成效，即政府绩效。从《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求加强行政管理的绩效考核指标建设，到《政府投资条例》要求“政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则”，标志着我国对绩效政府量入为出能力的要求提到了前所未有的高度。从《国务院工作规则》强调政府的科学民主决策，到《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《决策条例》）要求政府“作出重大行政决策应当遵循科学决策原则，……运用科学技术和方法”等规定，标志着我国政府正式进入了“全面理性治理范式”的深度变革期。同时，大数据时代要求以尊重事实、强调精确、推崇理性和逻辑为特点的国家治理模式，以数字化为特点的政府行为需要行政法学具有更准确化与体系化的逻辑及更强的现实解释力。然而，我国行政法学中的现有的理论体系，尚且无法回应政府上述要求并提供操作指引。
行政法理论要革新，基本原则论即为第一步。我国行政法基本原则的问题主要集中在两个层面，第一个层面是当下衍生原则极多，适用混乱，且没有规范的逻辑分析框架；第二个层面是从国外移植的原则颇多，与我国当下政府管理实践脱节，缺乏现实的解释力，已然不能解决我国行政法的本土问题。因此，我国行政法在理论上必须建立一种与我国法治政府理念相契合且科学性与实操性并重的基本原则，以回应“政府—市场—社会”三元关系中对行政法学最实质性的要求。综观我国行政法基本原则的构建主要有三种进路，第一种是移植国外既有研究成果，第二种是通过价值分析而确立，第三种是基于行政法学基本理念而确立。本文主张在我国行政法中建立成本收益分析原则，不是三种进路中的一种，而是均包含在其中，即在移植经济学成本收益分析的基础上，借鉴既有先进实践经验，综合价值分析，基于行政法学基本理念而确立。
鉴于此，将经济学中的成本收益分析引入我国行政法学理论中，以科学的分析逻辑、精确的定量分析与规范的定性分析相结合为优势，弥补传统行政法科学性的缺失，使行政法的理论与实践中主观表达客观化，切实加强行政法解释的解释力，进而实现新行政法学方法论的变革。同时，在跨学科理论的融合过程中，往往会导致理论内化为学科的基本原则乃至理念，因此，在我国行政法中构建成本收益分析原则作为我国行政法的基本原则之一，某种程度上就等同于构建了一种行政法学理论的思维方式和思维能力。
一、我国行政法理论体系中引入成本收益分析原则的正当性
“概念乃是解决问题所必需和必不可少的工具，没有限定的专门概念，我们便不能清楚地和理智地思考法律问题。”我国行政法的理论包括由概念所构成的知识体系、理论体系及研究方法，最为集中的表达方式为“学科范式”或“研究范式”。“成本收益分析”是一种量入为出的经济理念。最本原的意义是一种通过权衡收益与成本来进行经济决策的分析方法，以便对投入产出有一个尽可能科学的估计。行政法学借鉴经济学中成本收益分析的逻辑框架，用以解决规范性问题的科学阐释、确定结果公正的标准并设计出有效地达到这一结果的程序。本文将要展开论证的行政法上“成本收益分析原则”的概念是根据我国行政土壤构建的、以解决实际问题为目的的实用主义哲学为功能定位、以定量分析与定性分析相结合为科学的方法论、以事实与规范问题相分离为程序结构特点的工具性与程序性并重的行政法学的基本原则。
（一）行政法上成本收益分析原则的功能定位
实用主义哲学被苏格拉底、亚里士多德、洛克、贝克莱和休谟这些哲学先驱使用，并对真理作出了重要的贡献，一直到现在仍然发挥着重要的影响。“实用主义坚决地、完全地摒弃了职业哲学家们许多由来已久的习惯，避开了不切实际的抽象和不当之处，避开了字面上的解决方式、坏的先验理由、固定的原则、封闭的体系以及虚假的绝对和根本。”这也正是成本收益分析在行政法中应用的争论经过了相当长的时间却仍然被美国政府沿用至今的原因。实用主义不以实证主义为前提，因为实用主义认为，任何理论想找到普遍而确定的基础是不可能的，没有任何一个学科或者文化对知识或真理享有特权。因此，基于实用主义的功能定位，行政法中的成本收益分析原则应当具有以下四个特征：
（1）问题导向性。问题导向性是相对于目标导向性的思维方式，目标导向性是在问题产生之前就有确定的目标，是防微杜渐主动解决问题的思维方式；而问题导向性则是出现问题解决问题，亡羊补牢式的被动的解决问题的思维方式。成本收益分析原则基于实用主义的功能定位，不做与问题关联不大或者无关的无用功，解决行政法学中既有问题所产生的争议，符合法学问题滞后性的特点。
（2）规范性。规范性理论是实践哲学的一个重要分支，主要问题是先预设某种价值，从中推演出谁应当实现何种价值，以及如何实现这种价值。以实用主义为基础的成本收益分析原则可以明确地识别出在行政活动过程中各种社会价值的作用，因为实用主义的目标是在坚持考虑多重社会价值影响既定问题程度的基础上，找到最大限度容纳冲突价值的可能方案。
（3）推论性。科学的推论性要依赖以实验数据为基础的定量分析及发展社会为目的的价值讨论和逻辑性。成本收益分析原则的推论性是基于实用主义的，一是因为基于这个原则被证明的合理性需要有充分的理由，且打开了跨学科的、规范主义法学及解构主义法学共同解决争议的大门；二是因为成本收益分析原则基于实用主义原则对可能的方案进行明确评估并依据收益多于成本的程度，对选项进行排序。
成本收益分析原则推论性的构成要件有四个：第一，获得数据的方法的适当性。任何一个问题的推论都存在着大量的数据和复杂的论据，信息的可信度和相关联性很难通过标准的方法予以评估，因此，获取数据的方法需要由以法学为中心的各个学科的分别判断与知识整合。第二，数据的可靠性。在大数据时代，数据是否可靠，取决于什么是足够好的获得数据的技能判断。第三，推论中用来连接数据、信息和分析结论的论据，必须具有说服力和明确性。第四，结论必须是经过了可信度、可行性及可接受性评估程序的。
（4）透明性。促进政府行为公开透明是实用主义功能定位下成本收益分析原则无可取代的优势，并且可以实现以透明度制衡政府滥用权力的目的。主要原因有三个，第一，什么是有损福利的成本和促进福利的收益及其计算方法、判断因素必须要向社会公布；第二，尽管成本收益分析被政治因素所操控的空间永远存在，但是得出结论的路径及偏好必须向公众说明理由；第三，成本收益分析原则促使的是全社会规制理性的形成，在推动政府审慎行政方面具有重要的意义，例如2000年美国布什政府“蓝天计划”的夭折就是公众赢在了成本收益分析的透明性上。
（二）成本收益分析原则引入我国行政法的方法论意义
方法论不同于方法，是对本学科研究方法的产生、演变及其结构特点的系统理论，也是判断方法的功能、价值及相互之间关系和逻辑的科学研究。方法论的薄弱会从根本上制约学科分析方法的发展，而方法论的完善，既能更好地利用其他学科可借鉴的优秀成果，又能逐步实现本学科既有方法向其他学科的转化。学科之间的差别本质上是方法论的差别，任何一个学科的进步实际上都是方法论的进步。
行政法学是以研究新公共管理所促生的法律现象和法律问题为特征，以某个特定的在历史中逐渐形成的法秩序为基础和界限，进而探求法律问题解决方案的学问。成本收益分析原则作为行政法学基本原则予以构建，其中最为重要的价值就在于方法论变革的进步意义，因为行政法方法论的任何变革都直接与行政法学本体论相关。
1.行政法学移植经济学方法论的可行性
传统行政法学在解决复杂问题的交叉方法、特殊方法及适用方法上均有所缺失。成本收益分析原则包含了打破学科界限的综合而全面的分析，一方面抽象出方法论中的共性问题，另一方面让技术的作用多于经验，从而使行政法学方法论更加具有现实解释力。“移植是科学发展的一种主要的方法。大多数的发现都可应用于所在领域以外的领域，而应用于新领域时，往往有助于促成进一步的发现，重大的科学成果有时来自于移植。”行政法学借鉴其他学科的研究方法，成本收益分析并不是创举，如社会调查法、实证分析法、数学方法等，都是对其他学科研究方法的借鉴而不断总结出来的。“经济分析是一种可以有效帮助法律人识别和分析法律制度需要处理的实质目标问题的方法。即使在教义学主导法律实践和法学研究的前提下，经济分析的价值也至少可体现为对‘教义学启发式’思维的纠偏。”
20世纪80年代，经济学告别了以往单纯的定性分析，转向了定量分析与定性分析相结合的研究方法，进而开启了经济学在社会科学中的“科学性”。成本收益分析作为经济学中的方法论，以定量分析与定性分析相结合为特点，关于如何衡量经济利益形成了很多具有科学性的分析方法，同时在一些具有经济学知识背景的法学专家的推动下，成功地应用于政府治理中，这一点业已在多国行政法中得到了有力的证实。1902年的《河流和港口法案》，是经济学的方法最早移植到美国行政法中的标志。在此之后，经过了118年的发展，成本收益分析在行政法中应用日渐成熟，并覆盖了立法、行政、司法三大权力领域，美国也因此被称为“成本收益分析国家”。随后，欧盟、日本等地区和国家也相继效仿，不断形成行政规制领域不可或缺的分析方法，继而促使经济学及公共管理学产生新的学科分支，如规制经济学、政府工具学等。这些经验对我国当下绩效政府的建设具有重要的借鉴意义。然而，本文所言的移植与借鉴并不是生搬硬套的“拿来主义”，而是应当对成本收益分析理论予以深入的研究，与我国行政法自身的特色相结合，反复比对研究，进而对成本收益分析原则在行政法中的逻辑结构予以调试并创新，最终形成成熟的、系统化的理论架构。
2.成本收益分析原则开启行政法的“科学性”：定量分析与定性分析相结合
自马克斯·韦伯提出工具理性与价值理性的思想之后，我国文化中缺乏工具理性的观点逐渐被广泛认同。然而，行政法也存在过多的价值理性倾斜而极度排斥工具理性的问题。严谨的逻辑和科学的方法的缺失，导致了行政法学的“科学性”备受质疑。
首先，应当明确行政法学“科学性”的要件。亚里士多德是通用“科学”概念的奠基者，并将“科学”概括为以下四个特性。第一，可证明性，即科学通常以某一类具有可证明本质的且相对独立的事物作为研究对象；第二，抽象性，即科学研究通常将事物的共性抽象出来；第三，研究对象的恒久存在性；第四，可传授性，“知与不知的区别在于能否传授。因此，技术比经验更接近科学，技术能够传授而经验不能传授”。行政法学的“科学性”应该针对的是可以证明、可以传授的技术而非经验，而行政法学研究传统中以经验为证明与传授知识的习惯，业已忽视了技术与工具理性的构建，这使行政法学的方法论更加偏“人文性”而非“科学性”。
其次，成本收益分析原则是行政法中的工具性原则之一。在我国行政法学30余年发展历程中，经验多于技术，亟需的是“科学化”而不是“形而上学化”。行政法学作为一门以实践性为重要特点的社会科学，离不开以工具理性为特征的工具性原则的构建。成本收益分析原则常被称为“成本收益分析方法”或“规制信息工具”，在行政法中同时兼顾了方法、工具和原则的任务。事实上，方法和工具在绝大多数语境中是同义语，正如黑格尔所言，在探索的认识中，方法也同样被列为工具。方法是为达到某种目的而采取的途径、步骤、手段等，提供的是问题的解决方案，原则是解决问题所依据的法则或标准，是理论属性的，不是结果属性的，因为“理论是我们可以依靠的工具，而不是解答谜团的答案”。成本收益分析原则既是程序性与技术性并存的方法，也是具有工具理性意义的原则。
最后，明确定量分析与定性分析相结合在行政法学科学方法论中的意义。“定量分析”和“定性分析”最早起源于化学分析方法，现已广泛应用于各个领域，逐渐被社会科学领域所借鉴。行政法长期处于法教义学占据主导的定性分析中，虽然当下已经清醒地认识到定量分析必须与定性分析相结合的重要性，但对于理论构建及适用问题仍然处于空白状态，而原有的定性分析的路径依赖在很大程度上排斥着定量分析的运用。“对于法律的理性研究，目前还是白纸黑字的研究，但未来必然是统计学家和经济学家的天下。”定量分析强调对数据进行分析，以精确分析数据为基础、以运用模型分析为手段，强调“统计”与“数字逻辑的表述”。这种研究的特点是通过对事物可以量化的部分进行测量和分析，以检验研究者自己关于该事物的某些理论假设的研究方法。因此，定量分析经常以客观分析法自称，被称为科学分析方法的标志。定性分析是一种规范分析，以归纳和演绎为主要的规定性方法，对分析目标得出方向性和结论性的判断。
科学的分析方法不是在定量分析与定性分析之间作选择，而是以强调两者相结合为要件，这也是行政法学的方法论可以被称为科学方法论的前提。在计算机与网络技术高度发达的大数据与人工智能时代，数据来源的及时性和可靠性均已经在技术上有所保障，行政法的定量分析已成可能，政府一拍脑袋就作决定的时代必然会成为历史。因此，定量分析是行政法学方法论必需的一种形式，具有重要的理论与现实意义。但是，仅有定量分析是不足够的，发挥人类抽象思维能力的定性分析必须与定量分析相结合，才能佐证定量分析的意义。
（三）成本收益分析原则对行政法程序的结构性意义：事实和价值问题相分离
程序的结构性意义是各种利益博弈的平台与公共理性切实发挥功能的场域，传统的行政法学理论研究和实务中对于程序正义的认识通常与形式正义联系在一起，似乎是先做什么后做什么及必须做什么的学问，而作为连接程序正义与实体正义之间内在联系的程序结构性意义长期被忽视，最直接的后果就是程序正义重要的实质性功能往往得不到彰显，使我们的程序制度设计无法回应诸如“公共利益”判定与保护等不确定法律问题对行政法的挑战。
在我国行政法学中，程序的结构性意义有两点，一是协调科学性与民主性内在冲突，二是实现事实与价值问题的分离。前者是“科学与民主之争”，系政府失灵的根本原因；后者则是实现协调科学与民主之争的途径所在。“事实命题是关于客观世界中可以观察的事物及其运作方式的陈述，价值命题是关于偏好的表达。”事实问题的判定指向的是“科学性”，依赖专家依据专业判断；价值问题的判断指向的是“民主性”，是以公众为主导的政治过程。而事实问题与价值问题的判断却各自遵循不同的逻辑，不能混同，也不可互相否定，否则最为直接的不良后果就是常见的政府失灵。例如，在“番禺垃圾焚烧项目”中，部分专家为了迎合公众，忘却了依据专业来提供作为事实科学依据的本职，因此，整个过程中关于垃圾焚烧场是否具有不利影响的事实判断不清楚；而公众又一味否定专家、否定政府，未通过民主性方式进行价值判断的法律程序，最后导致群体性事件及社会稳定风险的发生。这是重大行政决策没有依据成本收益分析原则的程序结构而导致的事实与价值混同的结果，也是我国行政法中基于程序结构性意义缺失所致政府失灵的典型例证。
程序的本质是以交涉性为特点的过程，程序的重点不在于结果，而在于按照何种方法产生结果。而成本收益分析原则作为一种具有动态博弈特征的程序性原则在行政法中确立，依据定量分析与定性分析相结合为结果提供信息，决定的不是结果，而是结果如何产生。在“政府—市场—社会”三元结构中，基于成本收益分析原则所产生的程序性制度、限制性规范，承担起了“公私利益”与价值分离的正当程序，从而推进实质正义的结果。伴随着我国政治体制改革的深入，政府角色的定位必将在社会功能的不断分化过程中不断转变，在此过程中，也必然将会对我国行政法学中程序的结构性意义提出更进一步的要求。
（四）成本收益分析原则的引入对我国行政法基本原则的功能拓展
1.行政法学基本原则内在张力的要求
在法学中，原则是指构成法律规则和法律学说基础和本源的综合性、稳定性原理或准则。我国行政法的基本原则基于法教义学的研究在体系与内容安排上，多是建立在秩序行政原理的基础之上，行政法的基本原则多为碎片化、补丁化的功能，对于行政法思维方式及规则体系评价方面尚无专论涉及，行政法的封闭性与空洞性越来越凸显，新的方法、原则及思想很难融入行政法的基本原则之中，行政法缺乏深刻的现实解释力，这与我们这个时代对于行政法的开放性与多元化价值的要求背道而驰。学者们相继提出了对现有行政法基本原则体系的反思。章志远教授希冀通过辅助性原则到公私合作原则再到其他原则的逻辑顺位，重新建立我国行政法基本原则体系的边界。然而，这种划分方式会进一步增加行政主体的行政成本，且不能成为解释行政活动合理性的理论标尺，所呈现的是边际效用的递减规律，并不可取。沈岿教授提出行政法的效能原则，其本意与本文所提出的成本收益分析原则类似，然而仅从字面看效能原则往往是一种“成本—效能分析”（或称“成本—有效性分析”），这种分析是一种“效果”分析，在技术上最大的问题是无法进行以“效率”为中心的成本收益分析，同时也会产生循环论证的风险。效能原则在科学性与程序结构上的欠缺依然无法成为有利于行政权行使的优化及效益标准的基本原则，应当被成本收益分析原则所吸收。
2.与比例原则之间的关系
成本收益分析原则在我国行政法中的确立无法回避的一个基本理论问题就是和比例原则之间的关系。比例原则在我国行政法创立之初引入，成为我国行政法的基本原则之一，用来分析行政行为的合理性问题，亦属于工具性原则的范畴。经过多年研究及发展，学者们更加关注比例原则的理论评价及应用，致力于为“必要性”“适当性”“狭义比例性”等不确定法律概念的解释找到规范的体系，并服务于司法实践的方法论论证范式。尽管我们在教学过程中还会将比例原则放在合理性原则项下，但立足于法教义学的学者主张“复兴”比例原则，或主张将比例原则取代合理性原则，或主张在比例原则均衡性问题的论证中不能量化的问题借鉴成本收益分析的分析模型。也有法经济学学者认为比例原则存在理论上的谬误，应当以成本收益分析取代比例原则，因为“与政策科学和法经济学中更常用的成本收益分析相比，比例原则并非分析和论证实质合理性的有效、理想方法，至多构成残缺的成本收益分析”。
本文认为，上述观点对比例原则与成本收益分析原则之间的关系认识均有所偏颇。作为行政法的基本原则，比例原则与成本收益分析原则应当在行政法的理论体系中共存。沈岿教授也认同，效能原则与比例原则不是简单的谁取代谁的问题。每一种理论都有其产生的独特历史背景和法学理论要求，作为工具性原则，行政法理论体系的开放性与包容性应当允许在理论和实务中已经发展并成熟的工具性原则共同存在，为决策者提供可选择工具并得以恰当运用的机会。下文将逐步解构比例原则与成本收益分析原则之间的关系，并为两者的区分适用提供指引，以期结束比例原则与成本收益分析原则谁取代谁的争论。
首先，适用领域不同。比例原则依附于传统行政行为理论，受行政行为类型化思路影响，多适用于秩序行政，尤其在秩序行政中对行政裁量权行使的价值判断具有优势地位，但在面对诸如扶贫等新兴的给付行政领域则显得力不从心。成本收益分析原则可适用于行政活动全过程，既可适用于秩序行政，也可适用于给付行政；既可适用于积极行政，也可适用于消极行政。尤其是在科学化、技术化水平要求高的规制行政领域适用，具有无可替代的优势。同时，在积极行政领域成本收益分析原则激励政府有担当、慎作为，是行政法在基本原则中重要的逻辑切换，相对于更多地适用于消极行政领域的比例原则而言，具有进步意义。
其次，逻辑推演方式不同。从未来行政法理论的革新与重构角度而言，新的行政法理论与制度体系，不能仅仅依靠定性分析的逻辑推演方式，必须借助以大数据为基础的定量分析，并将定量分析与定性分析结合，才能得出科学的结论，而这些正是比例原则所欠缺的。“不要用大炮打樱桃树上的小鸟”是必要性原则对手段与目的之间的衡量，而其中“最小侵害性”的要求也抽象性地制造了更多的主观性问题和更加不确定的法律概念。因此，研究比例原则的学者很明确地提出了论断，即必要性原则需要客观化，因为何为最小侵害在行政主体与相对方的判断中是不同的，容易产生对人权的侵害，且在“相同有效性”下的最小损害选择需要借鉴成本收益分析的逻辑思路。比例原则精细化发展和对精确性的要求，事实上陷入了一个误区，即最小侵害只是相对而言的概念，在复杂问题中，即使在“最小侵害性”的判断上引入成本收益分析的定量分析方法也解决不了必要性的客观化问题。究其根本原因在于，比例原则与成本收益分析的逻辑推演方式不同。成本收益分析原则的优势是必须定量分析与定性分析相结合，为手段的选择进行客观信息分析，提出可能的方案与替代性解决方案，在逻辑结构的科学性上优于比例原则且可弥补我国行政法在复杂问题分析中逻辑推演能力的不足。
最后，程序结构性不同。成本收益分析原则在程序结构上强调事实与价值问题分离，比例原则却更多强调均衡理念的价值判断。均衡性原则主张促进的公共利益与公民个人权利的损害之间成比例，而“均衡原则具有较大的不确定性”，只能是一个理念性原则，面临着无法解决现实中问题的困境，形式性、主观性、空洞性是狭义比例原则受到批判的主要原因，缺乏分析工具且需要具体化是研究比例原则学者的热衷之处。也有学者对比例原则提出批判性意见，“由于比例原则将原本全面的成本收益分析机械地肢解，这使得分析、审查过程很容易丧失逻辑一致性，而审查结论则不具有成本收益层面的合理性”。实质上，这些关于比例原则的质疑源自程序结构的不同，成本收益分析强调事实与价值相分离，比例原则主要作价值分析，诸如公共利益的论述，基于比例原则更多是依靠对价值的判断，如若不将其作为事实问题进行程序分化，则理想化的全开放的价值论证过程成本极其高昂却偏离了公共利益识别与实现的轨道，更加无法对可能滥用的行政权力进行规制。
二、我国行政法上成本收益分析原则的逻辑与技术
（一）行政法中成本收益分析原则的逻辑结构
我国行政法中成本收益分析原则的三步法逻辑结构如下：
第一步，针对事实认定的科学化过程。由政府组织专家清晰列举需要解决的目标问题的成本与收益，量化与比对成本与收益，依据大数据及精确的计算方法，完成定量分析过程。
第二步，针对价值判断的民主化过程。将全部的分析数据向社会公开，完成信息公开及公众参与的过程，充分分析针对定性分析的价值，明确价值选择偏好的合法性与正当性，并作规范化解释。此处必须强调的是，法学与经济学关于价值的判断存在重大差异，价值判断不能以纯粹的货币化经济价值为心理偏好起点，这是我们探讨成本收益分析原则逻辑结构的前提。
第三步，替代性方案形成过程。替代性方案的形成过程是针对不确定性分析而言的，也可以称作为风险分析。例如《决策条例》已经对涉及风险防控的替代性方案的重要性作了相应的规定：“风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据。决策机关认为风险可控的，可以作出决策；认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策。”
（二）成本收益分析原则的核心技术
“解决问题的可能性并不取决于我们选择什么神奇而宏伟的方案，而主要取决于我们选择什么样的社会技术……理性社会行为的核心是‘技术’而非‘主义’。”成本收益分析方法的核心思路，是运用统一尺度，权衡待审查的法律规则或政策举措可能导致的各类有利和不利后果（即成本或收益），并在此基础上，比较待审查举措与其他的可能替代性举措，判断何者更有助于促进社会福利最优。尽管在以行政法学家为主导的成本收益分析原则适用展开的过程中，成本收益分析的技术有很多种，但是量化技术并不是法学家的专长，所以，法学专家必须对每种技术可能解决哪种问题有所了解，对其应用的正当性进行判断，以便对选择适用技术可能存在的缺陷及规范性问题有全局性掌控。下文将介绍两种核心技术的适用。
1.成本收益分析的主流方法
在经济学中，卡尔多—希克斯标准（Kaldor-Hicks Criterion）克服了帕累托标准（The Pareto Criterion）的内在缺陷，成为成本收益分析中的主流方法。卡尔多—希克斯标准转变了评价政策的视角，以总体的效用水平代替了个人之间效用比较，主张一个项目如果使受益者变得更好，并且能够通过不费成本一次性转移，对受损者作出补偿的话，那么该项目就有正当性。衡量正当性的核心标准是效率而不是分配。至于是否能通过补偿让受损者变为受益者，卡尔多认为这是一个政治问题，作为经济学家无法发表意见。这个标准的优势在于成本收益分析是为了解决问题提供答案，而不是为了争论继续提供信息。要素分析详见下表。
卡尔多-希克斯标准补偿变差要素分析
2.不确定因素的估测技术
我国行政法中引入成本收益分析原则，在技术层面的难点是对未来不确定因素的估测，解决这个问题的核心技术就是折现率。折现率是成本收益分析中最重要的一个定量分析的结果变量，选择参数的任何操作错误将极大地影响基于成本收益分析所得出的结论，这也为行政权的行使留下了很大的裁量空间。在行政法学领域，折现率的选择主要指社会折现率的选择，这项技术已经在一些国家食品安全与环境保护的风险评估领域得以应用。而在我国，行政法视野中社会折现率的选择与适用并没有纳入规则体系中。需要说明的是，政府最终决定是否可以依据现有成本收益分析报告得出结论，如果政府选择不适用该成本收益分析报告的结论，则启动可替代方案的选择过程。在启动明确可替代方案选择之前，估测每个可替代性方案的可预见影响，并向社会公开说明理由。
（三）技术层面可能的质疑及回应
成本收益分析原则在我国行政法上的引入还可能面临两个方面的质疑，必须予以积极回应。
1.涉及定量分析层面的质疑
第一，精确度问题。在定量分析层面，核心问题是对“价值”认识的精确度。首先，由于成本收益分析原则在适用过程中有可能会由于操作不专业等因素导致成本评估过度依赖于政府的判断，同时，信息收集也可能不完全可靠，进而导致精确性缺失而流于形式。其次，信息准确度与可靠性是成本收益分析定量分析的前提，然而基于经济学方法论往往以假设为前提，而某些假设就会首先受到质疑。最后，支付意愿问题会随着不同领域对于价值解释的重大差异而变化。
精确度问题的质疑必须要从实用主义程序结构去回应。成本收益分析原则，首先不取决于规范性问题的实体性解决。也就是说，即使在某些领域精确度存在问题，成本收益分析原则的程序结构价值仍然不可替代。如果政府基于精确度质疑而选择适用其他可替代方法，那么政府需要说明可替代分析方法在有限的分析时间、金钱、信息的基础上优于成本收益分析的合理性、正当性与必要性。这就从程序上保障了无论政府选择何种方法，都应当基于政府信息主动公开事由向公众说明理由。
第二，无法量化的道德问题。成本收益分析最大的质疑莫过于道德性批判，批判者主张，成本收益分析产生的结果从道德上看不具备正当性，诸如人的生命健康等问题是不能量化估值的。首先，批判者犯了“道德帝国主义”的错误。成本收益分析原则在行政法中适用的正当性问题既不以道德问题的量化为前提，也不取决于无法衡量的哲学问题的解决。其次，道德标准属于定性分析而非定量分析。成本收益分析原则是以定量分析与定性分析相结合为特点，所有问题都可以量化是对成本收益分析认识的错误，进而导致另外一个严重的错误就是常见的事实与价值问题的混同且互相否定。
2.涉及定性分析层面的问题
第一，偏好问题。成本收益分析原则的构建横跨政治学、经济学、法学、心理学、社会学等学科，而跨学科的问题需要用科学的语言来表达，必然存在价值判断与选择偏好的差异性问题。成本收益分析作为中立的解决问题的原则与理论的一致性存在缺失，导致结果存在着巨大差异，可信度与效率会随之降低。
需要说明的是，偏好性问题不仅仅存在成本收益分析过程中，任何一种分析方法都不可避免偏好性问题的存在。然而，成本收益分析在偏好性问题上仍然存在自我纠偏的优势，即公开的客观数据及全程透明的程序及逻辑。尤其是在大数据时代，诸如在当下区块链技术的应用，不可篡改性使成本收益分析数据来源更加可靠，全过程具有透明性，为全社会共同纠正重大偏好差异带来的损失创造了可能性。
第二，政治问题。政治问题是行政法必须面对的真实问题，政治性问题常常因为理论上不能有效回应而被排斥在行政法之外。基于政治问题而排斥适用成本收益分析的质疑主要有两个方面，一方面是政府对政治过程削弱的质疑，另一方面是公众对科学性的质疑。
上述质疑是由于对政治问题与成本收益分析原则之间的关系认识不清而造成的。首先，从政府的角度而言，成本收益分析原则的确立不仅没有削弱政治过程，反而强化了政治本身的价值，推动了政治问题解决的进程，告别了传统政治问题解决过程中的三个缺陷，即信息贫乏、思维混乱及无力的解释。其次，从公众的角度而言，政治性问题在成本收益分析中是民主化的定性分析而非科学化的定量分析过程，为行政法中所涉及的复杂的政治问题带来了具有解释力的进路。公众可以基于成本收益分析原则所设定的程序要求政府公开涉及政治问题决策的解释，这样可以为政府与公众之间建立起沟通理解的桥梁，压缩暗箱操作及非理性决策的空间，对规制行政裁量权的滥用及预防腐败也具有积极的促进作用。
三、成本收益分析原则在我国行政法上的适用展开
成本收益分析原则在我国行政法中的构建不仅具有深厚的理论根基，在实务中所适用领域也较为广泛，且在我国行政法治中的一些具体领域已经有适用的实例。无论是从中央层面还是从地方层面，成本收益分析原则在行政法中可适用之迫切性已经完全凸显出来了。从中央层面而言，以对法治政府科学决策、风险评估、绩效管理为主；从地方层面而言，以立法评估领域居多，例如2019年6月发布的《苏州市人民政府立法前评估办法》，强制性要求立法评估报告必须包括立法成本效益分析。迄今为止，成本收益分析原则所适用的领域已经非常宽泛，主要涉及重大行政决策、风险评估、立法评估、纠纷解决等领域。因本文篇幅有限，不能对所有领域一一阐述，下文仅以重大行政决策与纠纷解决为例对其如何适用展开论述。
（一）成本收益分析原则在重大行政决策领域的适用
“行政不仅要具备形式合法性，而且需要体现民主性与理性。”成本收益分析的本质是一种决策理论，在行政法中的应用，首先应该在重大行政决策的法治化领域。然而，行政决策是一个集管理学、政治学、行政学与行政法学于一体的交叉学科的问题，作为行政活动的一个非常重要且常态性的领域，长期以来一直似是而非地游离在行政法学研究视域之外。2019年《决策条例》的出台，标志着重大行政决策法学的制度先行，然而也正是此时，我国行政法学界以行政行为为中心建立起来的理论体系，在概念、范围与逻辑自洽性上的尴尬，都在行政决策法学领域集中凸显了出来。有的学者提出重大行政决策在现有的行政法概念群中并无容身之所，要么只能做程序性行为理解，要么是行政行为和行政立法的替代品予以解释。也有学者认为，行政决策入法的原因，在于与党有关“决策”政策的法律化，在于行政法学对行政行为类型化研究的不足；行政决策入法的使命在于实现行政决策的政治正当性。笔者认为，重大行政决策是一种行政活动，属于行政法的研究范畴，是因政府介入行为所导致“政府—市场—社会”三元矛盾的焦点所在，然而，综观既有的关于重大行政决策的研究都没有说清楚解决这三元矛盾的方法与程序结构之间的关系。下文将运用成本收益分析原则予以解构。
重大行政决策事项是指决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的重大事项。根据《决策条例》的文本意涵，重大行政决策本质上就是科学与民主的矛盾在行政法上的体现。用成本收益分析原则的理论框架分析有以下三个方面：一是科学决策，即事实问题的法律认定；二是民主决策，价值问题的法律表达；三是依法决策，事实与价值在行政法程序结构性层面的重组。这三个核心问题正好是成本收益分析原则的核心理论问题，三者的关系是，科学决策是民主决策的前置程序，依法决策是科学决策与民主决策的运行轨道与最终成果。而科学决策、民主决策与依法决策中的难题集中在关于公共利益与风险的论证上。
首先，重大行政决策分为科学决策与民主决策两个阶段，依据成本收益分析原则，要在程序结构上实现事实判断和价值判断相分离。这种程序结构意义的变革，使行政法中程序正义价值通过程序本身的结构自治性与理性选择发现并实现公共利益。例如在美国经济繁荣的20世纪60年代，成本收益分析被誉为公共利益时代的规制性要求，政府运用成本收益分析的独有程序价值，创造了公众与政府平等对话的平台。在科学决策阶段，是事实判断的过程，要以专家为主导，对诸如公共利益的论证及替代性方案的形成，必须有科学的依据予以佐证；在民主决策阶段，是价值判断的过程，要以公众为主导，政府举办决策听证会，听取反对意见。而依法决策，在科学决策与民主决策之间要以全方位的信息公开作为必备的程序性要件，程序上必须经过事实与价值两阶段的分离与整合，最后形成以政府为主导的综合分析，依靠高素质的行政官员集体作出决策。逻辑结构参见图1。
图1：成本收益分析原则在重大行政决策中的运用
其次，在科学决策阶段难点在于公共利益的论证。公共利益在政治、哲学领域的研究不断发展，被赋予国家和社会终极目标价值的取舍标准。在行政法学中，公共利益既是各种利益的平衡点，也是理论与制度不断完善的内在驱动力。公共利益的本质是具有科学依据的事实真相，而我国行政法中关于公共利益的判定存在一个误区和两种状态。一个误区是：公共利益的判断在法学中经常被看作是价值问题，正是这种误区，使重大行政决策在科学决策、民主决策与依法决策之间总是陷入循环论证而不得解。两种状态是：重大行政决策之所以“重大”，主要在于公共利益的重大，而公共利益是一个变动的不确定法律概念，立法无法具体规定，也没有统一的论证模式，在理论与实践中同时呈现出“宽泛化”与“虚无化”两种状态，一种是公共利益概念使用的“宽泛化”，似乎任何重大行政决策成功与失败的理由都是基于公共利益，尽管并无科学的论证予以辅证；另一种是论证与救济上的“虚无化”，绝大多数在重大行政决策中的公共利益问题不会像行政行为中公共利益的问题可以进入到司法审查阶段。因此，很多重大行政决策不是因为公共利益导致的落空，而是因为对公共利益理解的谬误导致失败，“厦门PX项目”与“番禺垃圾焚烧项目”就是很好的例证。
事实上，公共利益是在“政府—市场—社会”三元理论框架内利益关系的选择与实际所取得的结果及成效，这也是政府绩效的重要指标。公共利益的保护或称最大化，在法学、经济学、政治学、社会学、管理学的视野中，都是源于对政府行为扩张的限制，这也是使市场在资源配置中起决定性作用为政府行为划清界限的原因所在。因此，在重大行政决策中，复杂的利益诉求主要集中在三个方面，第一，每一项重大行政决策要首先区分“政府—市场—社会”三元理论中所涉及到的政府利益、公共利益和私人利益，确定公共利益与重大行政决策的作出成正比例关系；第二，为达到公共利益最大化的目标，根据三种利益对于决策结果可能产生的影响进行量化，分别归类到支付意愿和接受补偿意愿，并依据大数据手段进行定量分析；第三，对于环境影响、代际影响、文化古迹的损害等没有办法进行相应的量化测度而纳入决策分析之中的，可根据可能的函数、模型及变量得出不同结论形成替代性解决方案。例如，三门峡水利工程重大行政决策失败的重要反思即在于公共利益最大化的事实论证及替代性方案形成的缺失。
最后，重大行政决策中关于不确定性问题的论证。决策风险评估是行政法当下理论和实务的攻坚环节。《决策条例》已经对重大行政决策风险评估作了明确的规定，并要求“运用定性分析与定量分析等方法，对决策实施的风险进行科学预测、综合研判”。在行政决策法学中，为了阐释重大行政决策中诸如社会风险、代际利益等不确定问题在行政法上的正当性，由于当下与未来的成本与收益是不具有可比性的，依据成本收益分析技术，政府需要选择适用折现率将未来的价值转化为现值，使决策更加科学。常用的一种方法为社会折现率。社会折现率是根据不同的项目、不同的时期由政府依据税收情况、社会发展状况与现实需要而确定，其主要思想是政策制定者会选择让社会福利最大化。选择的社会折现率太高，对于周期长的决策不利；选择的社会折现率太低，对于周期短的决策不利。社会折现率制定与选择的过程是非常专业化与精细化的，需要政府官方组织法学、经济学、管理学、会计学、审计学、社会学、政治学、行政学等专业的专家共同论证，并作为重大决策动态清单，定期评估与更新。
（二）成本收益分析原则在行政争议解决中的应用
罗豪才先生很早以前就主张，研究行政诉讼的功能定位要转换视角，应探索一种更加切合实际的理论分析模型，并主张将经济学中的博弈论引入行政诉讼的研究中。早在20多年前，我国已有学者就清醒地认识到行政诉讼要符合成本收益分析的经济规律，并提出了我国行政诉讼价值包含“效益”价值。“行政诉讼本身要合乎经济效益规律，行政诉讼裁判要在法律允许的前提下，尽量实现经济效益最大化，行政诉讼的根本经济效益则是通过诉讼促使国家的整个经济水平提高，促进经济建设。”沈岿教授也提出了我国行政法应当建立效能原则，并将其作为行政法的基本原则之一应用于司法审查中。近些年来，学者们在纠纷解决领域如何适用成本收益分析也有一定的关注，但是，整体上是定性分析的模式，并不符合成本收益分析定量分析与定性分析相结合、事实与价值问题相分离的本质，并且始终跳不出比例原则的思维方式。以“行政复议双被告”制度的实效评价为例，有学者认为“若成效与成本之间符合比例原则，那么基本可认为这项改革是成功的”。这种分析方法是不可取的。正如前文所述，成本收益分析原则与比例原则在适用领域、逻辑推演方式和程序结构上均有差异，嫁接比例原则的做法，不仅会造成逻辑混乱，也不利于科学结论的得出与制度实效的考量。王青斌教授对“行政复议双被告”制度进行了分析，认真罗列了各项成本和收益予以比对，通过依据价值重要性的定性分析得出结论。然而，整体思路还是定性分析的思路，更多的是关于哪个更重要的偏好性表达，不同于本文所主张的成本收益分析原则的逻辑。
“行政复议双被告”制度设计的初衷是通过立法修改的方式提高行政机关自我纠错能力，改变行政复议制度形同虚设的现实状态。2015年新的《行政诉讼法》在关于确立“行政复议双被告”制度上所适用的分析方法事实上是一种“成本—有效性分析”，即“效果”分析，“行政复议双被告”制度确立之后，产生了与制度设计初衷相违背的反向效果，实务部门的评价是“增加了复议机关的应诉负担，直接影响到复议机关办理复议案件，浪费了行政资源，最终也影响了公共利益”。
图2：“行政复议双被告”制度修法选择的成本收益分析模型
从“行政复议双被告”制度选择逻辑看，“行政复议双被告”和“复议机关为被告”各有利弊，所谓两者之间的选择，从本质上说是由“效率”与“效果”问题之间发生冲突所导致，因为以“效果”为导向的“成本—有效性分析”无法进行以“效率”为中心的成本收益分析。在这种情形下，通过建立成本收益分析模型（分析模型如图2所示）的方式更加具有客观性与直观性。从图2的分析模型可以看出，U0和U1是无差异曲线，代表两种完全可以替代的制度，即“行政复议双被告”和“复议机关为被告”，接下来我们需要分析的是两者的可替代性有多大，立法修改的可行性有多高。横轴的“F”代表积极的影响，纵轴的“I”代表可行性价值的高低。第一种思路是，当“I”一致时，U1斜率大于U0，图2：“行政复议双被告”制度修法选择的成表示可行性价值“I”越高时，积极影本收益分析模型响“F”的价值越高，结论是两种制度是可以任选一种的。第二种思路是，在U0上，当初始点A移到C点时，“I0”移到I1，积极影响“F”从F0增加到F1，但可行性价值减少了（I0- I1），即产生愿意为制度的改变付出的成本（WTP）；在U1上，以B点为初始点，此时修改有积极影响的“F”移向F1，当移动到D点时，放弃了部分“积极影响”（F1-F0），但“可行性价值”得到了补偿（I2-I0），即产生修改的收益（WTA）。WTA大于WTP，因为U1斜率大于U0，也就是说收益大于成本，制度修改的差异性明显，立法修改具有可行性。在这个分析模型中可以清晰地表述一个问题，立法修改（即双被告修改为单被告）的可行性（即分流诉讼压力，助推行政复议为主渠道），以纵轴上I的价值变化所产生的WTA与WTP之间的关系决定是否应当进行立法修改的问题。结论是，WTP和WTA之间存在差异越大，立法修改的区别越大，越有修改的必要。如果现存立法环境使立法修改完全没有可替代品，那么二者之间的差异将是无限的。因此，通过定量化的模型研究，可以很客观地看到立法修改成本与收益之间的关系，结论也很容易推导出来，只要数据是精准的，那么结论一定是科学的。这种分析方法比单纯罗列什么是成本、什么是收益然后再做定性分析要更客观且直观，这也是成本收益分析原则在行政法中应用的优势。
关于技术性问题的选择需要强调的是，因为成本收益分析的技术有很多种，所以并不是一个模型会适用于所有领域。在量化技术借鉴过程中，首先，需清楚认识到要分析的问题要素之间的逻辑关系；其次，要具有经济学、法学、政治学、公共管理学等专业背景的共同考量；再次，被带入的数据要具有权威且准确性；最后，在法学中的结论，一定要与定性分析相结合才能使结论具有科学性及可接受性。
结语
成本收益分析原则在我国行政法上的适用具有“宏观层面的广泛性”与“微观层面的特定性”双重属性。所谓宏观层面的广泛性，是指成本收益分析原则的原理与法治政府的基本理念是相同的，任何行政活动都应该量入而出，而不是不计成本靠拍脑袋或一意孤行行使行政权力；所谓微观层面的特定性，是指成本收益分析原则在每一个行政领域的每一个问题上都具有特定性，分析思路、方法、方案都是特定的，演绎法和数学模型的使用，具有形式化、定量化、精确化和逻辑一致性。作为我国行政法中最富有工具性价值的原则，成本收益分析原则的核心特点就是程序化与技术化。为此，本文更多关注的是理论的建构问题，并未将重点放在技术介绍与应用上。一则进行成本收益分析的技术有很多种，本文不能穷尽；二则成本收益分析原则并不局限于某种技术，而技术性问题要引入到行政法中，必须要与行政法学理和实践的发展需要相结合，经过不断地摸索、研讨、实验与发展而渐渐成熟的过程。
需要指出的是，行政法上成本收益分析原则的建构所涉及的领域非常宽泛。从某种意义上来说，既是在“政府—市场—社会”的关系中寻找政府介入复杂利益的绩效评价的政治过程，也是基于此的行政行为合法性、合理性与有效性的判断过程。成本收益分析原则的建立，对行政法专家在复杂行政行为判断中作为主导提出了更高的要求。在一个需要经过成本收益分析原则进行分析的问题中，在定量与定性分析中、事实与价值分析的过程中，交叉学科的智识融合是必不可少的，行政法学者必须熟知经济学和其他相关学科知识的基本原理及在行政法中可结合适用的空间。有关成本收益分析原则在行政法上的进一步适用，笔者将在后续研究中次第展开。
