【摘 要】 行政法法典化存在三种方案，即行政法总则法典化，行政程序法典化和行政法全部法典化。包含总则和分则的行政法全部法典化既不可能，也无必要，但可以通过法律汇编的形式进行。无论从德国经验还是我国目前立法水平来看，行政法总则法典化并不存在不可逾越的技术难题，是一定时间内可达到的目标。与行政程序法典化相比，其不仅能够更加完整地将行政法体系实定化，而且可以更好地回应行政管理的最新发展和新行政法的要求，是我国行政法法典化的最佳路径。制定行政法总则，具有体系功能、创新功能、减负功能、学术推动功能、立法功能和公开与宣传功能，但也存在去法典化之风险、难以兼顾地方特性与行政自主性以及减损弹性与灵活性等弊端。从我国目前形势来看，制定行政法总则利远大于弊。

【关键词】行政法法典化；行政程序；行政法总则

一、法治政府时代行政法法典化的复兴

“法典化是法律达到成熟状态的产物。” 只有当一个部门法发展到较为成熟的阶段时，法典化才具备条件。在改革开放初期，我国行政法学的开创者们便计划模仿《民法通则》制定行政法通则。行政法学学科草创初期，由于行政法实践与研究的双重欠缺，加上当时我国还处于激烈的社会变革期，一部完备的行政法法典无论在技术条件还是社会条件上均难以实现。然而，经历接近四十余年的发展，我国行政法学研究和法治政府建设取得了令人瞩目的成就。在这一大背景下，江必新教授在2012年提出制定一部“规范所有行政行为，在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性作用的行政基本法”的设想，在学界引起热议。2017年在“行政法总则与行政法法典化”学术研讨会上，应松年教授呼吁制定行政法总则，很快引起了学界更加强烈的反响。

行政法法典的编纂不仅有赖于行政法学研究的发达，还须对行政法法典化技术本身进行深入研究。对于法典编纂技术，比较法一般可提供较为成熟的经验借鉴与理论支撑，因而我国学界对目前世界上少有的行政法法典——荷兰《行政法通则》颇多关注。然而，荷兰行政法学体系与我国相去甚远，所能提供的借鉴价值十分有限。不仅如此，该部法典主要内容仍局限于行政程序，并未涉及诸如行政组织法等行政法的关键内容，鉴于大陆法系行政程序法本身也有实体化的倾向，这部法律实际上与其他国家的行政程序法并没有显著差异。

对于法典化传统最为深厚的德国，学界则鲜有关注，因为普遍认为在德国仅存在行政程序法。然而，德国《联邦行政程序法》常被视为行政法总则法典，行政程序法与总则部分的混合法典。此外，目前德国亦存在一部至今有效且发挥关键作用的行政法总则法典——石荷州一般行政法典。这部于1968年生效的行政法典，包含组织法、实体法和程序法，开联邦德国行政法法典化之先河，对后来各州乃至《联邦行政程序法》的制定产生了重要影响。而德国历史上，制定行政法总则的尝试一直持续，在制定《联邦行政程序法》的过程之中，行政法总则法典化也是重要方案之一。而尤为值得关注的是，在魏玛时代，巴登-符腾堡州曾尝试制定一部行政法法典。这部法典模仿民法典起草，尽管由于阻力重重最终并未在议会通过，但在实践中产生巨大影响。我国民国时期法学家评价其为“一件空前的业绩”“不失为苦心孤诣的结晶”，且“颇可供各国借鉴”。

在上述法典的编纂过程之中，以及公布后的相当时期内，德国学界均就行政法法典化这一议题进行了激烈的争论和深入的研究。行政法法典化是否可能和必要？具有何种优劣？具体究竟如何进行法典化？作为最热衷于法典化和法教义学较为发达的国家之一，德国就行政法的法典化技术本身也有不少讨论。从一定程度上来说，德国是我国行政法法典化的最佳参考国，因为其不仅能够提供现成的行政程序法、行政法总则的范本，而且能够通过其丰富的立法资料和学术研究给予行政法法典化理论支持。正基于此，本文结合德国经验和我国状况，探讨行政法法典化的模式选择、积极作用和负面效应等问题。

二、行政法法典化的模式与行政法总则

本部分结合德国经验和我国实践，阐释行政法法典化的基本理论，进而提出三种法典化模式，并从可行性和合理性等角度对比不同模式的优劣，最终得出制定行政法总则是行政法法典化的最优路径这一结论。

（一）行政法法典化的基本理论

1.行政法法典化的概念与类型

要研究行政法法典化，首先要理解法典化本身的含义。随着历史的发展，法典化本身的内涵也发生了变迁。狭义上的法典化具有鲜明的历史色彩，主要是指18、19世纪那场席卷法国、德国等主要欧陆国家的法典编纂运动。在这一时期，法典化的典型特征在于完整性，亦即对某一法律领域进行终局的、无漏洞的规范。但这一法典化理念很大程度上是一种理想状态，实际上无法实现，且无法适应于当代民主多元的法治社会，因而逐渐被摒弃。但法典化这一概念本身仍在被广泛使用，只是顺应社会发展在内涵上有所扩大。现如今，只要是运用一定立法技术，对特定法律领域内已经通过单行立法、学说和判例确立的法律制度进行整合、统一和体系化，即可被称为法典化。正是由于法典化概念的扩张，其开始表现为各种各样的形式，这在行政法领域表现得十分明显。根据法典规范对象的不同，行政法法典化分为一般法典化和领域法典化。一般法典化是指法典规范所有法律领域，适用于各个部门行政法，例如德国《联邦行政程序法》，以及我国的《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》等法律。而领域法典化则是指法典规范特定法律领域，仅适用某个特定的部门行政法，例如德国的《社会法典》《建筑法典》，我国的《环境保护法》《教育法》等。根据规范内容全面性，行政法法典化还分为整体法典化与部分法典化。整体法典化规范行政法领域的所有问题，或者至少所有重大法律问题，而部分法典化则仅就行政法领域中的部分问题进行规定。

2.作为法典化基础的总论与分论二元划分

德国行政法体系是建立在总论与分论的区分基础之上，而作为行政法体系的外在表现形式，行政法法典化也应立足于此。行政法总论与分论的二元体系根植于德国的法律传统之中，德国民法典和刑法典均具有总论部分。由于行政法全部法典化并不像民法和刑法那样能够实现，总论与分论的二元体系主要存在于学术层面，并未通过一部完整的法典体现出来。尽管如此，目前行政法的部分法典化，仍是建立在这一二元体系的基础之上。近年来，总论与分论的二元体系在德国学界也受到诸多批评，不少人开始质疑究竟是否需要一个行政法总论。但正如有学者指出的那样，“这些批评必须被认真对待，但还未迫使我们放弃一般行政法……当下的任务并不是冲动地放弃一般行政法，而是谨慎地对其进行现代化”。总论与分论二元体系对我国影响颇深，我国目前行政法体系也是按照这一区分来建构的。如果制定行政法总则，二元体系也应成为其制度基础。应松年教授在倡导制定行政法总则时反复提及“提取公因式”，也反映了总论与分论二元体系对我国行政法法典化的重大意义。

3.层次化的法典结构

就目前来说，德国已经形成了由行政法总则、部门行政法典和特别法组成的从普通到特别的层次化法典结构。这一结构既是对德国目前行政法法典化现实状况的客观描摹，同时也构成一种比较理想的法典化范式。其能够在保持行政法灵活性和弹性的同时，在制定法层面实现总论与分论的区分，并维持两者之间的互动。对于具体行政法领域的新现象，可及时通过特别法灵活应对。特别法中具有普遍意义的制度，在反复实践和理论检讨中可上升到部门行政法典里，甚至进一步被吸纳到行政法总则中。将上述法典化结构通过法律重整的形式纳入一部形式意义上的行政法法典，便形成了一个自给自足的行政法系统。与德国十分类似，我国也有形成层次化的法典结构之迹象。一方面，行政法学界一直致力于推动包括行政法总则、行政程序法等在内的一般行政法法典，地方行政程序立法则早已如火如荼地开展。另一方面，我国中央层面行政法立法一直是以零售式的单行立法为主，形成了数量众多的部门行政法典和单行立法。

（二）行政法法典化模式的比较

就中德的学术探讨和立法实践来看，行政法法典化存在三种模式，一是行政法全部法典化，二是行政法总则法典化，三是行政程序法典化。本文试图对这三种模式进行比较。

1.行政法全部法典化模式之否定

所谓行政法全部法典化，是指将包含一般行政法和特别行政法在内的所有行政法规范全部规定在一部法典之中，进而形成由总则和分则构成的行政法法典。这是一个首先应被排除的方案，因为其正如德国学者所评价的那样，“既无可能，也无意义”“法律和事实上均无可能” 法典化之所以在现代受到强烈抵制，被认为是一种过时的举措，主要是因为其难以满足目前越来越复杂多样的规范需求。就行政法学来说，这一难度尤为明显，因为行政法所规范的对象存在于各式各样的具体情境，涉及利益结构错综复杂，一直处于变动不居的状态之中，唯有单行立法才能满足这一动态、复杂和多样的规范需求，被定型在法典之中的行政法规范很难适应。

从学术研究和立法来看，我国行政法总论与分论的发展并不同步，相互之间也关照不足。德国行政法学是在一百多年来一般行政法与部门行政法的不断互动之中，逐渐形成总论与分论的二元构造。作为法继受国，我国行政法总论则主要是在借鉴比较法的过程中走向完善，而并非是从分论之中提炼出来的。没有发达的部门行政法作为支撑，很难建构出一个真正符合我国国情的行政法总论。此外，我国部门行政法领域规范密度较弱，不少领域甚至主要还是政策调整为主，相关研究无论在质量还是数量上也不及一般行政法。如此一来，即便我国制定一部包括总论与分论的行政法法典，总论与分论之间也只是貌合神离。从现实来看，对特别行政法进行法典化还会与经济法、社会法等其他法律部门产生冲突和竞争。特别领域立法，往往带有问题导向的特征，兼具公法与私法的调整方式，很难被严格区分为民法、经济法、行政法和社会法。

不过，尽管从法典编纂角度制定一部全面的行政法法典几无可能，但采用法律汇编的形式将纷繁复杂的部门行政法作为分则部分与行政法总则部分整合到一起，共同形成一部形式意义上的行政法法典却完全可行。这种法典化的形式在美国十分常见，近年来在大陆法系也开始受到重视。例如在法国，法典化包括汇编、整合、重述和改革性法典化这四种形式。在德国，广义的法典化也包括法律汇编和法律整合，前者是指将单个法律简单汇编在一起，而不进行任何学术上的体系化，后者则是指除了将不同法律汇编在一起之外，还会对其进行一定程度的体系化。这种做法的好处是可随时对不断产生的单行立法进行整合，克服了法典编纂的僵化。

2.总则与行政程序法典化之比较

对于制定行政法总则还是行政程序法这一问题，学界则存在较大争议。不少学者认为行政法总则在世界上没有先例，且难度太大，因而并不现实。然而，与行政法全部法典化不同，德国在历史上存在行政法总则草案，在石荷州存在目前仍有效的行政法总则法典。德国法律史学家曾这样评价产生于接近一百年前的德国巴登符腾堡州行政法典：“尽管这部法律最终仍停留在法律草案阶段，但至少表明，这样一部法律（行政法总则）是完全可能的。”此外，德国《联邦行政程序法》也被视为行政总则法典化， 而并非仅是行政程序法典化，因为其与美国行政程序法完全不同，包含大量的行政实体法规则，而对行政程序的规范不及美国行政程序法。德国之所以最终选择行政程序法典化模式，并不是因为制定行政法总则存在难以克服的技术障碍，而是“由于各州担心行政法总则法典化会侵犯各州在联邦制下所拥有的立法权限，作出强力反对”。

因此，认为行政法总则在世界上没有先例的观点并不准确，制定行政法总则的难度并没有达到不可能完成的地步。实际上，行政法总则比行政程序法无外乎多了关于行政组织法的规定，以及行政立法的规定，这些在立法并不存在无法逾越的技术障碍。以湖南省行政程序规定为代表的我国地方行政程序立法，吸取了德美行政程序立法之特长，已展现出很高的立法技术水平。其在内容上包含了总则、组织法、实体法和程序法，在一定程度上具有总则的特征。由此可见，制定行政法总则与行政程序法一样完全是我国目前近期能够完成的任务。但接下来的问题是，撇开立法策略层面的考量，行政法总则与行政程序法相比孰优孰劣？本文认为，与行政程序法典化相比，制定行政法总则是一个更优的选择，藉此我国可能实现行政法立法的“弯道超车”。

首先，制定行政法总则比制定行政程序法更容易使法典本身“名实相符”。从比较法来看，无论是在德国、日本还是我国台湾地区，行政程序法均包含大量实体法规范。“在行政程序法中存在着行政实体法的规范，这是各国行政程序法的共同特点。”从我国的立法状况来看，无论是专家建议稿还是试拟稿，抑或是我国各地地方行政程序立法，均包含组织法、程序法和实体法。不仅如此，与其他大陆法系国家行政程序立法相比，我国行政程序立法还规定了不少关于行政立法和重大行政决策的内容。对于我国行政程序法的期望，学界普遍也认为其应是一部“包含行政法的基本原则、行政组织理论和行为理论宏观行政程序法”。为了回应现代行政法学的发展和行政管理的需要，行政法法典势必融入更多的实体法和组织法，目前我国各个版本的行政程序法便带有这一特征，此时名与实之间的冲突便更加凸显。除名不符实外，这一作法还带来立法的不周延。为了与名称保持一致，我国行政程序法文本大多是以行政程序为主线对组织法、实体法和程序法进行规定，难免出现较大的结构问题。例如，熊樟林在考察各地行政程序规定后认为，较为理想的模式应是以实体法为主轴进行体例安排，但实践中大多数是以程序法为主轴设计，由此产生了主轴混乱的状况。

其次，行政法总则能够更好回应行政法学的新近发展和行政管理的新需求。近年来，各国兴起了新行政法学的风潮。在德国，越来越多行政法学者认为，行政法必须从一个“趋向于法律适用的解释科学”走向“法律实施导向的行为和决定科学”，作为一个调控科学而存在。而新行政法只有通过整合行政组织法、行政实体法和行政程序法等诸多手段形成合力共同努力才能达成。在我国，行政法学也面临全面的变革，应摒弃受比较法影响之下对行政程序法的路径依赖，基于新行政法的理念制定一部与时俱进的行政法总则法典。此外，在民营化、电子化、全球化和互联网时代的大背景下，行政管理也不断发生着变革，公私合作、开放政府、数字政府等开始兴起，行政法学只有从组织法、程序法和实体法等方面全面回应才能满足行政管理的新需求。

最后，即便是从传统行政法学来看，行政法总则较之行政程序法在体系上更加完备，能够更加全面充分地满足行政管理的需要。无论在德国还是我国，行政法总论均是由行政组织法、行政实体法和行政程序法这三大部分组成，缺一不可。而与其他两个部分相比，行政组织法无论在研究还是立法上均处于较为薄弱的状态。但实际上，行政组织法是行政法学的核心组成部分，基于此，有学者呼吁，“推进行政法治的首要任务是完善行政组织立法”。以制定行政法总则为契机，我国可实现行政组织的法治化，弥补我国法治政府建设较为欠缺的一环。除此之外，行政组织法、行政实体法、行政程序法乃至行政救济法并非彼此孤立存在，是一个相互之间存在密切联系的有机整体。组织法构成了行政程序法和行政实体法的基础，还直接决定了行政诉讼中被告的确认、责任的承担乃至司法审查的标准，而我国未来可能引入的机关诉讼更是完全取决于行政组织法的规定。行政法各部分之间的欠融贯性已经为学界所诟病，将它们在一部法典之中规定，能够更好地实现制度关联和协同效应。事实上，从立法技术来看，行政组织法、行政实体法和行政程序法往往交织在一起，难以严格区分，刻意将它们分开规定反而会给立法带来难题，这也是我国地方行政程序法事实上同时包含组织法、实体法和程序法规范的原因之一。

（三）行政法总则系我国行政法法典化的最优路径

综上所述，本文认为制定行政法总则是我国行政法法典化的最优路径。从最终的结果来看，德国在联邦层面选择了行政程序法典化，而非行政法总则法典化的模式。表面看来，这似乎意味着在德国，行政程序法典化被认为是一个更优的选择。然而考察立法背景便可发现，德国之所以选择行政程序法典化，主要是因为联邦与州之间分权的政治缘故。而更全面考察德国各州行政程序立法即可发现，石荷州制订了一般行政法典，而非行政程序法。这都表明，至少德国经验不能为反对制定行政法总则的主张提供任何实质意义上的理由。结合我国目前的现实状况和立法水平来看，制定行政法总则在很大程度上都是一个比制定行政程序法更优的选择。

三、制定行政法总则的积极作用与负面效应

行政法法典化，尤其是制定行政法总则，对我国行政法体系的运行，包括法治政府建设、行政法学研究和实务以及法学教育等，究竟有何积极作用，又可能会带来何种负面效应。本文借鉴德国行政法法典化进程中的经验分析上述问题。

（一）积极作用

德国不少学者对行政法法典化的功能进行了深入的阐述。本文结合我国现实状况和上述分析，对行政法总则可能带来的积极作用进行分析。

1.体系功能

通过行政法法典化，将散存于单行立法、学说和判例中的规则体系性地规定在一部法典之中，能够弥合行政法规范体系之中的冲突和漏洞，实现法律体系在价值与规范上的融贯性，进而达到法律统一的效果。目前，我国各个层级的行政法立法已经表现出较大程度的不协调和冲突，法院在司法审判中也发展出了不少欠缺确定性的行政法规则，亟待全面系统的梳理和规整，而行政法法典化为此提供了一个绝佳的契机。不仅如此，通过行政法法典化，学理上业已成熟的行政法学体系能够以制定法的形式表现出来，其体系效益得以更加分地发挥。一般来说，体系化的行政法具有对法律实务的减负功能、法教义学功能和法政策功能。作为行政法体系的法典形式，行政法总则能够更好地达到这些功能。

2.创新功能

一般行政法的法典化，不仅是把到现在散存的单行立法，以及判决和学说中发展出的行政法进行规整，同时还导致了有计划的更新和进一步发展。通过行政法法典，新的法律制度和概念在行政法体系之中可以获得固定的地位。这样导致的结果是一种“谨慎的创新”。换言之，通过行政法法典，行政法的创新是在一个业已定型的框架结构中去添砖加瓦，而不是随意另起炉灶。尤其是一些新机制在具体的部门行政法领域得到检验后，可上升到总论层面规定到行政法总则之中。一个中德共同的例子便是公益诉讼（德国为他益性团体诉讼）制度，其首先在环境法领域尝试，目前不断向诸多具体领域拓展，具有发展成为一个一般行政法制度的趋势。

3.减负功能

行政法总则具有减轻负担、提升效率的功能，主要体现在立法、行政、司法和法学教育这四个方面。从理论上来说，行政法总则是对行政法总论的实定化，而后者的减负功能则可通过前者表现出来。具体来说，在立法层面，在行政法实现一定的法典化之后，立法者无须通过制定单行立法来应付现实中不断出现的具体问题。在行政层面，行政法法典化能够减轻行政机关的负担，提高行政管理效率。对于行政官员来说，与散存于单行立法、学说和判例的规则相比，行政法法典更易查询和掌握。在司法层面，由于行政法法典已对绝大多数行政法问题进行了规定，法官找法、释法和造法的任务在很大程度上也有所减轻。就法学教育方面，行政法法典还能够减轻包括法科学生、行政官员等行政法学习者的学习负担。石荷州行政法法典颁行后，其被视为“行政法学的教科书”，成为了州行政法学训练的重要文本。通过这部法典，该州的学生不仅对行政程序规则比较了解，而且对包括行政组织等其他部分也有所掌握。从目前来说，我国行政法教学主要还依赖于教科书，但不同教科书之间的分歧让法科生无所适从。就行政法学科本身而言，其并不见得比民法刑法更难以掌握，但在我国当下已成为一个被学生普遍反映难以掌握的法学学科,这与缺少一部行政法法典不无关系。

4.学术推动功能

行政法法典化对行政法学研究的发展具有显著的推动作用。德国学者在探讨行政法法典化的功能时指出， “法典化对于学术还具有较大的推动作用,即便不考虑法典化最终能否在立法层面成功，仅是法典化的过程便能够促使对一个法领域进行学术讨论和把握，并导致进一步带来学术产出的思考和合作。”“对理论和实务的显著推动与刺激始于法典化的努力。”在我国，这一推动作用可能更为明显。改革开放以来我国行政法学研究取得了长足的进步，但在一些基础问题上仍未达成基本共识，学术与实务之间存在较大的隔阂，严重阻碍了我国行政法学研究的进一步发展，尤其是行政法教义学的推进。藉由行政法法典化，我们可以凝聚共识、形成通说，将其规定在法典之中。不仅如此，依托于这部行政法法典，我国还可以开展法律评注工作，对其中的法条结合学说和判例进行解释，实现理论与实务更加密切的互动，开启行政法教义学的新阶段。

5.立法功能

立法功能是指，通过行政法法典化，立法者取代法院成为行政法规则的创制者。立法功能具有两个侧面：一方面，通过行政法法典化，法官法被上升为制定法，增强了规则的正当性和确定性。在石荷州行政法法典颁行前，法院（法官法）和学界（学者法）在很大程度上起到了形成和发展行政法规则的作用，但这存在违背权力分立原则的风险。另一方面，通过行政法法典化，行政法的规范密度能够得到显著提升，为行政机关提供更多的行为准则和为法官提供更多的法律依据。基于此，德国学者将该功能也称为基准功能。一直以来，我国是通过行政诉讼发展行政法，很多行政法基本原则和制度都无法在制定法中找到依据，致使行政官员和法官经常面临无法可用之境地。

6.公开与宣传功能

通过行政法法典化，行政法规则被统一规定到一部法典之中，对于公民来说更易获得和理解，作为独立法律部门的行政法以及依法行政的理念也能够得到宣传。就目前来说，行政法的规则要么规定在卷帙浩繁的单行法里，要么存在于法官法或学术观点中，对于公民来说很难获知和理解，将它们纳入到法典之中，则会使行政法，尤其是行政程序，更加公开透明。这一公开性，不仅增强了对行政活动的监督，而且提高了行政决定的可接受性。除此之外，行政法法典化的过程也具有法律宣传的效果。很多非法律从业人士知道民法和刑法，但并不知道行政法的存在，甚至完全不知道行政复议、行政诉讼等权利救济途径，这一定程度上可归咎于一部行政法法典的阙如。如果制定一部行政法法典，行政法这一法律部门和依法行政的理念能够得到更好的宣传，并获得更大的影响力，有助于促进公民知法、守法，进而推动法治政府建设。

（二）负面效应

行政法法典化之所以一直以来受到诸多反对，主要是因为其存在不少负面效应。目前，德国行政程序法的负面效应已经有所凸显，而与行政程序法相比，制定行政法总则的负面效应更为明显。但整体来说，这些负面效应均可通过一定方式限制在可接受范围之内，且并不足以完全否定行政法法典化。

1.去法典化

对于行政法的法典化，无论是以行政程序法还是行政法总则的形式，均受到不少学者质疑。且不论行政法的法典化，法典化本身作为一种由来已久的立法形式一直以来便受到诸多批判。在不少人看来，法典化早已过时，无法继续满足现代社会复杂、动态和多元的规制需求，这一需求只能通过单行立法才能满足。近年来，德国行政法中发生的“去法典化”现象集中体现了法典化的这一弊病。去法典化的概念来源于民法，最初是意大利法学家伊尔蒂在20世纪70年代提出，指的是在传统的基本法典之外，出现了大量的单行法规的现象。与《民法典》不约而同的是，德国《联邦行政程序法》也发生了去法典化的现象。一方面，早在行政程序法出台之前，德国在特别行政法领域就存在大量的程序规范，但这些规范并未随着法案的颁行而被取消。另一方面，行政程序法颁行后，新的程序规定仍在《行政程序法》之外不断产生。正基于此，有学者认为德国《联邦行政程序法》并未发挥立法者所期待的效果。

我国并不存在一部行政法法典，因而也并不存在“去法典化”的现象。但在进行行政法法典化时，有必要对此进行预见性的考量。由于我国特别行政法领域的规范密度很弱，程序性规范十分欠缺，不少领域仍是政策主导法律为辅，倘若近期制定行政法法典的话，其并不会像德国那样被边缘化，甚至可能在相当一段时间内在实践中发挥重要作用。但长远来看，今后我国行政立法的主要方向势必是特别行政法领域，因为基础性立法工作已经大部分完成。考察我国改革开放以来的行政立法历程不难发现，其经历了从基础性立法不断向特别领域拓展的过程。因此，去法典化的现象在我国将来同样可能出现，在进行行政法法典化时就应对此进行考虑。尤其是应把握好一般行政法与特别行政法中程序性规范之间的关系，在立法时便做好顶层设计。

2.侵害地方自治与行政自主

在德国，还有学者认为，行政法作为公法由于存在效力位阶的特性本身难以法典化。与民法和刑法不同，行政法在法律渊源上由不同效力层级和制定来源的规范组成，还涉及中央与地方立法权限的划分，因而在法典化时面临更难的结构化问题。但这一观点受到批判，有学者认为行政法中法典化的理念并不基于这一结构原因而丧失合理性，法典化同样能够在存在效力位阶的法秩序中存在。这里更决定性的问题在于，立法者是否有足够的权限颁布这样存在效力位阶的法律。换言之，只要能够处理好立法权限的分配问题，行政法的法典化并不存在难以逾越的障碍。但不得不承认，这的确使得公法与民法和刑法相比在法典化上的难度加大，须采取一定的策略对这一问题进行处理。以德国《联邦行政程序法》立法为例，德国政府就采取了中央与地方同步立法的策略。为了在联邦范围内实现《行政程序法》的统一性，同时兼顾基本法对联邦与州立法权限的要求，各州在联邦《行政程序法》颁行后也开始发布了与其内容相同的州行政程序法典。

立法权限同样给我国行政法法典化带来挑战，只不过在表现形式上有所不同。具体而言，在中央层面由全国人大制定行政法总则，尽管在立法权限上并无问题，但会给地方自治和行政自主带来影响。就中央与地方的关系来说，我国《立法法》并未对中央与地方立法事项划分予以规定，行政法总则并不会引发侵犯地方立法权的法律问题。然而我国幅员辽阔，各个地方无论在政治、经济还是文化方面均存在很大不同，中央层面统一的行政总则立法很可能无法照顾地方特殊性。章剑生教授在考察地方行政程序立法时便指出，“即使在一个省市内，由于存在着地区之间的差异，统一性的立法规定在实施中有时也会遇到障碍”。因此，行政法总则制定面临如何兼顾地方特殊性的挑战，在编纂过程中有必要对这一问题予以特别关注。就立法与行政的关系来说，我国《立法法》确立了法律保留原则来分配立法与行政之间的权限，但对于与法律保留相对应的行政保留，无论在实定法还是学说上都悬而未解。即便是在行政权受到最严格法律拘束的德国，至少对于内部行政规则，行政权仍有其自主空间。在石荷州行政法法典起草过程中，“辩论中的核心是这样的担忧，行政在这种法律化中，决定权限被大幅压缩”。制定行政法总则时，如果对行政事项规定得太过详细周密，则很可能侵犯行政自主性。

3.灵活性与弹性的减损

除此之外，还有学者提出行政法法典化可能带来的危险。例如卡尔教授总结了行政法法典化可能带来分割危险、均等危险、接合危险、过时危险和去联邦化危险等。分割危险是指，法典化会对较为传统的专业领域进行分割，进而使法律执行变得困难。但与此同时，这在一定程度上也打破了专业壁垒，增加了行政法的可接受性。试想，如果行政法律规范都存在于税法、社会法、环境法和经济法等专业领域，那么普通公民根本无法了解。均等危险是指行政法法典化会给强制磨平不同领域中事实存在的异质性，将不同复杂的情形予以不适当的同等对待，进而将问题过于简化。所谓过时风险，是指在现代社会科学技术日新月异的大背景下，行政法法典化实际上十分脆弱，很容易过时。法律秩序是一个变动不居的有机体，形式化的法典很容易与其产生冲突。所谓去联邦化风险，是指行政法法典化可能导致联邦与州之间立法权限的均衡，尤其是带来去联邦化的结果。不难看出，这些危险均源于与行政法法典化伴随而来的行政法灵活性和弹性的减损。单行立法能够更加灵活弹性地应对部门行政法、地方行政法的特性，并及时回应行政法的变迁，而一旦被法典化，这种灵活性和弹性便会在很大程度上减损。长期以来，我国经济发展突飞猛进，社会变化也十分剧烈，如何平衡法典化与灵活性之间的矛盾，也是我国行政法总则制定中应着重考虑的问题。

（三）制定行政法总则利远大于弊

由此可见，尽管行政法法典化存在一些弊端和困难，但均可通过一定的立法技术被控制在一定范围之内。例如为避免去法典化现象的出现，应避免行政法总则过于详尽，而应采取一种原则式的编纂模式。为了兼顾地方特性，行政法总则应为地方自治预留空间。为了照顾行政自主性，行政法总则应尽力避免对行政内部事项作出过于详尽周密的制度安排，为行政机关提供足够的活动空间。而与此同时，制定行政法总则具备诸多积极作用，能够解决我国行政法运行中存在的诸多沉疴重疾，对我国行政法学理论、实务以及两者之间互动的推动意义是难以估量的。总之，考虑到制定行政法总则所带来的积极效应，其可能带来的风险完全可被忽略不计。

余论：迈向中国特色的行政法法典

行政法法典化，尤其是行政法总则制定，在德国历史上经过尝试但由于种种原因功亏一篑。仅有德国石荷州目前存在行政法总则法典，但其毕竟并非一部全国性立法，影响力有限。从世界范围内来看，目前仅有荷兰存在行政法通则，但其在内容和形式上也离一部较为完善的行政法法典存在一定距离。换言之，我国当下的行政法法典化如果能够成功实现的话，那么其将是世界范围内第一部较为完善的行政法总则，势必会引起其他国家的广泛关注，甚至形成示范效应。更为重要的是，其对我国行政法学发展和法治政府建设的推动意义是难以估量的。在过去的三十多年里，我国行政法学研究取得了令人瞩目的成就。但很多重大问题尚未达成共识，基本话语仍未统一，学理与实践各行其是，桎梏着行政法学的进一步发展。以制定行政法总则为契机，对行政法学中的重大问题进行系统讨论，争取更多的共识，推动学术与实务之间的良性互动，从而为行政法教义学的进一步发展奠定基础。