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熊勇先:论行政机关变更、解除权的行使规则

熊勇先| 时间: 2021-01-06 21:21:01 | 文章来源: 《政治与法律》2020年第12期


论行政机关变更、解除权的行使规则


熊勇先

(海南大学法学院教授)


【摘 要】我国并未规定行政协议中行政机关变更、解除权的行使规则,而不同类型变更、解除权的行使规则不同。根据行政法理、相关法律规定以及司法裁判,行政机关变更、解除权可以分为合同权利和行政优益权,不应承认行政机关非基于行政优益权的单方变更、解除权。行政协议履行过程中,行政机关应当优先行使单方变更、解除权,变更合同权利义务、解除行政协议,并通过事前规范和事后审查的方式降低优先适用合同权利的风险,民事法律规范应当成为合法性审查的依据。应当明确行使行政优益权的基本原则、实体要件与程序要件,以确立行政机关行使该权单方变更、解除行政协议的具体规则,严格规范和约束行政优益权的行使。

【关键词】行政协议;变更、解除权;合同权利;行政优益权


一、问题的提出


根据2014年修改后的我国《行政诉讼法》,行政机关违法变更、解除政府特许经营协议等行为,属于行政诉讼的受案范围。2019年发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称:《行政协议司法解释》),对行政协议的审查标准、法律适用等问题进行了明确。根据《行政协议司法解释》的规定,行政机关在行政协议的履行过程中,为了维护国家利益或者社会公共利益,可以变更、解除行政协议。行政机关享有的这种变更、解除权,是行政协议行政性的体现,也是行政协议区分民事合同的重要标准,与行政机关在行政协议中享有的其他特权一起被称为行政协议优益权。虽然学者们认为行政协议优益权具有表现形态的多样性,但根据司法解释和司法实践,其主要体现为行政机关在行政协议履行过程中的变更、解除权。

根据《行政协议司法解释》第17条、第27条以及我国《民法典》的相关规定,行政协议变更、解除存在着不同情形。在不同情形下,由于变更、解除权的产生基础和行使依据不同,其性质与行使要求会存在差异。然而,根据我国《政府采购法》以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《行政协议司法解释》等规定,我国并未对行政机关在行政协议履行过程中享有的变更、解除权进行统一规范,缺乏行政机关变更、解除权的具体条件和行使规则,这不利于规范行政机关的变更、解除行为,也不利于行政协议相对人合法权益的维护。受我国《行政诉讼法》修改的影响,目前行政协议案件数量不断增多,司法机关在典型案例中不断归纳、总结行政协议的审理规则,其中关于行政机关行使变更、解除权的裁判规则,可以为行政机关变更、解除权行使条件和要求的明确提供实践依据,因而可以从司法裁判角度梳理、总结行政机关在行政协议中行使变更、解除权的条件与规则。

本文以“北大法宝司法案例”为检索平台,以2020年5月31日为检索时间截止点,在行政案由中,以“行政协议”和“行政优益权”为检索词,分别通过“结果中检索”,共检索到928份行政裁判文书,其中二审和再审(不含执行和国家赔偿)裁判文书545份。根据研究需要,除去判决理由和内容大致相同以及与行政机关行使变更、解除权关联不大的裁判文书,共收集到生效行政裁判文书162份。本文以这些生效行政裁判文书为分析样本,通过梳理司法机关的裁判立场和裁判结果,总结行政机关变更、解除权的裁判规则,进而明确行政机关变更、解除权的行使规则和具体要求。


二、行政机关变更、解除权的类型划分


行政机关在行政协议履行过程中变更、解除协议行为,与行政协议在性质、效力等方面存在着明显差别,不应进行混同。学界对于行政机关变更、解除行政协议行为的性质认定存在不同观点,进而对行政机关变更、解除权的类型划分产生了影响。司法机关根据权利属性和行使依据,对行政机关的变更、解除权进行了区分,这为变更、解除权的类型划分提供了实践依据。

(一)行政机关变更、解除权的理论划分

对于行政协议中行政机关变更、解除行为的认定,理论界存在争议。一种观点将其认定为行政行为,即“既然签订行政合同是行政机关的具体行政行为,那么行政机关进行行政合同变更也是具体行政行为”。由于具体行政行为是行政权的行使结果,不能将其理解为合同当事人单方变更、解除合同的民事行为,因而该种观点认为行政机关变更、解除权具有行政权的属性。另一种观点认为其是公法上的意思表示行为,因为“变更合同的行为并未直接对外发生法律效力,它的法律效果完全消解在了变更后的行政合同之中”,因而行政机关对行政协议的“单方变更、解除权均为契约上的意思表示行为,不是行政行为”。虽然意思表示行为与行政行为不同,但它们均是行政权行使的结果,因而仍应将行政机关变更、解除权认定为行政权。

此外,还有观点认为行政机关单方变更、解除权有法定、约定以及混合三种类型,应当根据变更、解除权的作出依据判断权利的法律属性,如果有公法上的明确法律授权则为行政优益权,如果源于协议约定则属于行政法上的形成权,如果来源于民事法律规范的规定则属于民法上的形成权。其中法定变更、解除是指行政机关依据法律明确规定而行使的单方变更、解除权,其又包括情势变更以及行政机关基于公共利益下的单方变更、解除。由于各国普遍规定行政协议的审理可以适用民事法律规范,如《联邦德国行政程序法》第62条规定协议行为可以“补充适用民法典的有关规定”,因而行政机关法定变更、解除权的行使依据包括行政法律规范和民事法律规范。

(二)行政机关变更、解除权的司法区分

根据司法裁判立场,司法机关对行政机关在行政协议中享有的变更、解除权进行了区分,明确了约定、协商以及法定变更、解除情形,但其也创设了行政机关非基于行政优益权的单方变更、解除权。此外,根据权利来源和规范依据不同,司法机关对变更、解除权进行了类型划分,即基于行政法律规范的行政优益权和基于民事法律规范的合同权利。

第一,肯定基于行政优益权的变更、解除协议行为。在行政协议履行过程中,“行政机关既可以依照约定及不违反行政法强制性规定的民事法律规范行使合同一方当事人的权利,也可以依照行政法律规范依法直接行使行政优益权”。行政机关行使行政优益权单方变更、解除协议是行政协议行政性的典型体现,在行政协议案件审理过程中,法院普遍认为行政性是行政协议与民事合同的主要区别,当发生公共利益严重受损或者影响行政管理目标实现等特定情形时,行政机关享有行政优益权单方变更、解除行政协议,不必经过双方的协商并达成意思一致,但也应受到相应的限制。

第二,明确基于民事法律规范的变更、解除权。司法机关认为在行政协议订立、履行过程中,行政机关的行为“总体上可分为行使行政优益权的行为和合同行为”, 行政协议达成后双方当事人均应按照约定履行义务,出现纠纷时应“首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利”。当相对人违反法律、法规的规定或者协议约定时,行政机关有“依照《合同法》的相关规定以及合同的约定”行使解除合同的权利,如果相对人的行为符合约定解除条件,则行政机关并无行使优益权的必要。通过协商解除行政协议并不以解除权事先存在为前提,在协商解除协议时行政机关并没有行使行政优益权,而协商解除行政协议不损害国家利益、社会公共利益及第三人合法权益时,应予支持。“在行政机关非基于优益权而请求解除或撤销行政协议,及行政相对人请求解除或撤销行政协议等不涉及行政机关优益权审查的行政协议案件中,应更加注重行政协议的合同性。”因此,司法机关明确了行政机关可以依据民事法律规范变更、解除行政协议的权利。

第三,赋予行政机关非基于行政优益权的单方变更、解除权。除了上述变更、解除权外,有学者和司法机关认为当行政协议内容因正当理由需要变更或者解除,但由于协议没有对变更或者解除进行约定且双方当事人又无法协商一致,而行政机关又缺乏行使行政优益权的条件,也无法通过诉讼途径进行解决时,“可以赋予行政机关非因行政优益权而在极个别情形下对案涉协议进行的变更、撤销等权力”,但应当严格限制该类权力的行使,即“仅限于行政相对人存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人,或者权利义务存在极度无正当理由的显失公平而损害国家利益和社会公共利益等情形”。

(三)行政机关变更、解除权的具体类型

通过对《行政协议司法解释》的规范梳理发现,其仅明确了行政机关行使行政优益权的变更、解除行为。作为行政优益权的变更、解除权是行政机关在行政协议履行过程中享有的特权,是行政机关维护公共利益的重要手段。虽然行政优益权在世界各国得到了实践认可和立法规范,但是不同国家行政机关享有优益权范围和类型不同,如德国行政机关仅享有基于公益而解除行政合同的权力,而法国政府在行政合同中享有的行政特权较多,包括单方变更权、单方解除权、制裁权以及监督、指导权。根据司法裁判立场,行政机关在行政协议订立和履行过程中均可享有行政优益权,除了单方变更、解除权外,还包括主导权、否决权、制裁权(单方作出行政处罚与行政强制)以及监督权、指挥权等。由此可见,作为行政优益权的变更、解除权得到了立法规范、司法实践以及行政法理的普遍认同,是行政机关变更、解除权的重要类型。

由于行政协议兼具行政性和合意性,因而《行政协议司法解释》确立了行政协议案件审理的“二元法律结构”,既可以适用行政法律规范,又可以参照适用民事法律规范关于诉讼时效、民事合同等规定。然而根据我国《民法典》的规定,当事人可以约定或者协商一致变更、解除合同,可以在符合法定情形时解除合同。据此,在行政协议履行过程中,行政机关可以依据民事法律规范行使变更、解除权,且根据权利来源不同,可将其分为约定、商定以及法定变更、解除权三种类型。然而如前所述,对于行政机关依据民事法律规范行使的变更、解除权的性质判定,理论和实务存有争议。行政协议是行政机关的一种柔性行为方式,行政机关在行政协议过程中作出的行为均是行政职权的行使结果,因而行政机关在行政协议中享有的约定权利也具有公法性质。然而,作为与高权行政不同的行为方式,行政协议是行政机关和行政相对人的合意结果,在合意过程中,行政职权的行使要求和实现目的通过协商已经部分或者全部转换为协议内容,成为双方约定内容。

行政协议达成后,行政机关也由行政管理者转变为协议当事人,其只有在为了维护国家利益和社会公共利益的前提下才可以享有行政优益权。行政优益权是行政机关在行政协议中享有的特权,与该特权相对应的其他权利与其来源和性质不同,行政机关享有的其他权利主要来源于民事合同法律规范和协议约定,属于合同权利。因此,行政机关在行政协议中享有的变更、解除权具有两种不同的权利属性,除了行政优益权以外,还包括依据协议约定和民事合同法律规范规定的合同权利。这意味着行政机关变更、解除行为存在着性质区分,不能将行政机关变更、解除行为直接等同于行使行政优益权而作出的行为,两者不具有必然的关联,因而不能简单地从行政优益权角度识别行政协议,也“不能仅从行政机关是否享有变更、解除合同的权利而认定该协议是否为行政协议”。

此外,在“唐仕国诉贵州省关岭布依族苗族自治县人民政府房屋征收补偿纠纷再审案”中,部分学者和司法机关认为,行政机关在行政协议履行过程中除了享有行政优益权以外,还应当赋予其非基于行政优益权的单方变更权、解除权,以更好地维护公共利益。在行政协议的履行过程中,行政机关行使优益权突破了行政协议中的意思自治,具有浓厚的高权行政色彩。然而,如前文所述,只有行政协议没有约定且当事人双方无法协商一致时,行政机关才能行使非基于行政优益权的单方变更、解除权,因而该种权利具有公权色彩,是行政机关在协议履行中享有的另一种特权。可是,如果赋予行政机关过多行政性单方变更、解除权,则会严重削弱行政协议的合意性,进而影响行政协议的功能发挥。其实,如果明确行政协议优益权的行使条件,其能够发挥“非基于行政优益权的单方变更权、解除权”的作用,加之协议约定条款和相关法律规范的规定,现行制度设计能够维护公共利益以及实现行政管理目标。此外,行政协议的存在价值“应是通过控权手段,规范与控制行政机关的权力行使,防止其滥用事实优势地位,从而确保行政机关与私人一方的地位在实质上趋近平等”。在行政协议订立的事实基础发生重大变化时,还需要充分保护相对人的信赖利益,基于诚实守信和比例原则等考量,应当严格限制行政机关运用行政职权单方变更、解除行政协议。因此,不应在行政优益权之外,另行赋予行政机关基于行政职权的单方变更、解除行政协议的权力。


三、作为合同权利的变更、解除权的行使规则


由于行政机关在行政协议中享有的变更、解除权呈现出两种不同类型,因此不同类型变更、解除权在审查标准、法律适用等方面存在着差异。根据司法裁判立场,司法机关对行政机关的变更、解除权采取了两种不同的审查路径,明确了行政机关应当根据协议约定和民事法律规定优先行使合同权利的规则。

(一)变更、解除权的不同审查路径

在司法实践中,对于行政机关不同类型的变更、解除权,司法机关采取了两种不同的审查路径。第一,强调行政协议的行政属性,突出合法性审查。认为行政机关行使行政优益权单方变更、解除行政协议,与传统的单方行政行为并无不同,司法机关应当首先运用行政法律规范及行政法原则进行合法性审查。第二,注重行政协议的意思自治,确立合同权利优先的审查思路。认为“行政协议主要是约定义务而不是法定义务,不能完全按照审查行政行为的规律进行”,因而“除非有行政法的明确规定,应当首先适用合同法及民事诉讼法的有关规定予以处理”。当行政协议出现履行纠纷时,应首先根据约定在我国《合同法》框架内主张权利,如果可以根据约定或者我国《合同法》规定,则行政机关“尚无行使行政优益权的必要”。且在未涉及行政机关行使行政优益权的案件中,司法机关“应更加注重行政协议的合同性,适用有关民事法律原则、法律规范进行审查”。如果双方当事人无法就行政协议的变更等事项协商达成一致的,必须通过诉讼或者仲裁途径解决,而“不允许作为一方当事人的行政机关单方变更、撤销”。司法机关对行政机关变更、解除权的不同审查路径,体现了其对行政优益权和合同权利在行政协议中的行使顺序和行使要求。突出变更、解除权的合法性审查,反映了司法机关强调行政协议的行政性和行政优益权的重要性,进而凸显了行政机关的主体地位和公共利益的维护;优先适用合同权利的裁判立场强调了行政协议的合意性和行政协议优益权的谦抑性,要求行政主体“只有在穷尽合同法规定的权利仍无法满足公益需求时,才有行使行政优益权的必要”,进而“确立了一种合同法框架内权利优先的裁判思路”, 这反映了司法机关注重维护行政协议的合意性。需要指出的是,司法裁判立场呈现出来的不同审查路径,仅涉及司法机关对待行政机关不同类型变更、解除权的不同态度,进而明确了变更、解除权的行使规则,但这与不同类型变更、解除权的审查标准并无必然关联,合法性审查仍是行政协议案件的首要审查标准和审查原则,合法性审查应当覆盖合同权利属性的变更、解除权的行使范围。

(二)合同权利优先行使规则的确立

根据前述司法裁判立场,司法机关区分了行政机关不同类型的变更、解除权,并认为当行政机关可以根据约定和民事合同法律规范行使合同权利时,不应行使行政优益权,即“行政机关既然选择以缔结行政协议的方式‘替代’单方行政行为,则应于缔结协议后,切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动”。因此,司法机关确立了行政机关在变更、解除行政协议时,合同权利优先行政优益权的行使规则。

在行政协议履行过程中,行政机关不同类型变更、解除权的行使顺序,涉及协议约定条款与行政职权行使的关系与效力问题。对此,有学者认为行政机关与相对人缔结公法合同后,在该合同约定的范围内不得再作出非合意性行为。行政机关选择行政契约方式,则“默示”放弃了以处分单方之法律形式来发生、变更或消灭彼此间之权利义务关系。因此,当行政机关可以根据协议约定或者民事合同法律规范行使合同权利变更、解除行政协议时,其不应也无必要以行使行政优益权的方式单方变更、解除行政协议,以维护行政协议的合意性。作为一种新型行政行为方式,行政协议具有的合意性弱化了高权行政色彩,体现了行政民主,适应了合作行政、柔性管理、公众参与等现代行政管理的要求,是行政管理方式的重要转型方向,也是提升行政机关治理能力和治理水平的重要方式,因而具有广泛发展和适用空间。为了促进行政协议的这种行为方式的发展,基于行政自我约束原则,应当控制行政机关在行政协议中行使行政权,以维护协议的合意性和保持权力的理性,避免契约精神在行政协议中形同虚设。因此,当行政机关变更、解除行政协议时,其应当优先行使合同权利,只有当其无法行使或者行使合同权利无法实现合同目的或者公益维护时,方可行使行政优益权变更、解除行政协议。当然,合同权利优先行使规则并不否认行政优益权的价值,作为行政机关在行政协议履行过程中维护公共利益的“最后一道防线”,行政优益权有其存在的客观必要,但其行使应当尊重行政协议的约定条款,而不应轻易地突破行政协议中的意思表示一致原则。

当然,合同权利优先行使规则的确立也存在着相应的适用风险,即行政机关可能通过约定的方式“规避自身的法定职责,将法律规定的羁束权力通过契约转化为可选择行使的权利”,进而导致行政优益权等行政职权的契约化,出现公法遁入私法的现象。由于行政协议是行政机关与相对人通过协商的方式实现行政管理目标,内容涉及行政法上的权利义务关系,因而会出现行政职权契约化与规避法定职责等现象,但不能以此否认行政协议及其行为方式。为了降低上述风险,可以通过事前规范和事后审查两种途径予以应对。其中事前规范是指在行政协议缔结时,应当对缔结内容、缔结程序等进行规范,明确只能“协议”法律已经确认的内容,规定可以进行约定或者行政机关能够进行职权处分的具体事项范围,并强调行政协议缔结和履行的目的,即维护国家利益和社会公共利益,不得侵犯他人合法权益等,从而划定行政机关行使合同权利变更、解除行政协议的边界。事后审查是指对因变更、解除行政协议引发的纠纷,应注重合法性审查,确保行政机关变更、解除行为的合法性。根据《行政协议司法解释》第11条和第16条之规定,司法机关应从职权行使、法律适用、法定程序等方面对行政机关变更、解除权的行使进行合法性审查,但司法解释并未明确变更、解除行为的合约性审查。由于行政机关不同类型的变更、解除权性质有别,其中会涉及合约性审查,但是并不能以此否认合法性审查,尤其是行使合同权利的合法性审查。行政性是行政协议的本质属性,依法行政是其遵循的基本原则。合意性与行政性在行政协议中共存的前提条件是合意性不能违反合法性,行政机关的意思表示必须遵守职权法定等基本要求,因而行政协议是合法性基础上的意思自治。如果行政机关违反法律法规的规定与相对人达成合意,则会影响行政协议的合法性甚至导致协议的无效。因此,合法性审查与优先适用合同权利并不冲突,合法性审查仍是行政协议案件中的核心审查标准,而通过合法性审查可以判断、纠正行政机关行使合同权利违反法定职责等现象,进而降低行政职权契约化的可能风险。

(三)民事法律规范的参照适用

行政机关行使合同权利变更、解除行政协议主要依据民事合同法律规范和协议约定,因而行政机关行使合同权利时应当遵守民事合同法律规范的规定,也应遵循民事法律基本原则的基本要求,如“维护公共利益与遵守诚信原则作为行政法与民法的共同基本原则,在本质上并无适用先后或高低之分”。其实,行政协议适用民事法律规范是各国通行的做法,如在日本,履行完成、期间届满或者双方协商解除契约、单方解除契约等情形下的行政契约终止,原则上以适用民法的契约原则为妥。根据《联邦德国行政程序法》第62条之规定,行政合同的履行适用行政法律规范和民事法律规范,“与德国立法例相一致,各国立法或司法实践中往往也对行政合同的履行参照适用民法典的有关规定”。如前所述,《行政协议司法解释》已经明确了民事法律规范,尤其是合同规范在行政协议案件审理中的作用。当然,如果行政机关行使合同权利变更、解除协议过程中,还需要履行相关行政审批等手续时,其仍应当遵守行政法律规范的规定。

在司法裁判中,有法院认为行政机关单方变更行政协议,“应当首先运用行政法律规范及行政法原则进行合法性审查,而不能直接运用与行政法规范不相适应的民事法律规范进行合法性审查”。如前所述,合法性审查应成为规范行政机关行使合同权利变更、解除行政协议的重要途径与方式,但是此时合法性审查依据是否应当限于行政法律规范,在已经确立优先适用行政法律规范的原则下,是否可以适用民事法律规范判断行政机关变更、解除行为的合法性呢?有学者认为,行政协议的公共性质决定了不能原封不动地适用仅从当事人利害关系角度规定的私法规范,只有适用民法规范不致产生与行政协议的行政性不相同结果时,才可以使用民法的规定,否则应对民法规定进行修正。由此可见,行政学者与司法实务部门均认可民事法律规范在行政协议合法性审查中的地位,但是其不能与行政法律规范的规定冲突,不能侵害行政权行使的目的。其实,随着公法的私法化,私法已经为行政机关设定了法定职责和公法义务,如我国《民法典》第1254条之规定。因此,民事法律规范应当成为判断行政行为合法性的依据,司法机关可以适用民事合同法律规范判断行政机关变更、解除行为,包括基于合同权利的变更、解除行为的合法性,例如如果行政机关变更、解除行为不符合我国《民法典》第563条规定之法定解除情形时,则其变更、解除行为不合法。


四、作为行政优益权的变更、解除权的行使规则


基于合意性的维护,应当严格限制行政机关在行政协议履行中行使行政优益权,因为“行政的法网编制得越严密,所留下的真正的合同空间就越小”。在行政协议被立法纳入行政诉讼受案范围之前,学者认为行政优益权的行使应当满足基于公共利益之目的、须有法律规定和合同约定依据、需承担损失补偿责任等要求。行政协议纳入行政诉讼轨道后,司法裁判不断丰富了行政优益权的的行使规则,以规范、约束行政机关单方变更、解除行为。

(一)行政优益权行使的基本原则

由于行政优益权是行政机关享有的特权,基于行政优益权变更、解除行政协议违反了当事人的意思表示,进而瓦解了行政协议产生和存在的基础,因此需要严格限制行政优益权的行使。然而优益权行使条件界定的复杂性和公共利益判断的困难性,加之不同行政协议案件的差异性,可能在判断行政优益权行使时存在价值冲突与选择,而基本原则可以为条件界定和价值选择提供指引,因此可以通过基本原则限制行政优益权的行使。由于行政优益权属于行政权,因而行政权行使原则可以适用于行政优益权。根据司法裁判立场,法院强调行使行政优益权应当遵循诚实守信原则、信赖保护原则、比例原则以及正当程序原则,其中比例原则要求行政机关应当将行使行政优益权带来的副作用降到最低,正当程序原则主要强调行政优益权行使的程序规范以及相对人程序权利的保障(对此将在下文关于行政优益权的具体行使条件中进行阐述)。

根据司法裁判的立场,诚实守信原则和信赖保护原则是行政机关行使行政优益权应当遵守的主要原则,其中诚实守信是行政协议双方当事人均应当共同遵守的基本行为准则,行政优益权的行使既不能违背法律法规之规定,也不能与诚实信用原则相抵触。信赖保护原则强调行政机关不能以公共利益为由滥用行政优益权,应当注重相对人在行政协议中既得权益和合理预期的保护,主要体现为通过合理补偿以填补相对人的损失,要求因行政机关过错或者非因协议相对人过错且无法满足公益保护要求时,不应行使优益权变更、解除行政协议。其实,在行政协议履行过程中,当行政机关行使行政优益权单方变更、解除行政协议时,其就破坏了协议的合意性,违背了诚实守信原则的基本要求。当然,行政机关行使合同权利变更、解除协议也会违背诚实守信原则的要求,但是行政机关行使不同类型权利所应承担的责任性质和形式存在着差异。当行政机关行使合同权利变更、解除协议时,其主要承担违约责任;行政机关行使行政优益权变更、解除协议时,其应当对相对人的信赖利益承担补偿责任,因而诚实守信原则与信赖保护原则密切相关。此外,行政机关行使优益权应当遵循诚实守信原则,并不意味着行政机关不能单方变更、解除行政协议,而是强调行政优益权是行政机关维护公共利益的最后选项,进而突出和强调行政协议的合意性和合同权利的优先性,以达到严格控制行政优益权行使的目的。因此,行政机关在行政协议达成后,采取限缩性解释或者对相对人不利解释以推卸约定义务,应当视为违背了诚实守信原则。

行政机关行使优益权单方变更、解除行政协议时,必然会出现价值冲突与选择问题,尤其是诚实守信与公共利益之间的冲突与选择,虽然不同的价值选择会对相对人权益以及行政协议履行产生影响,但是不能因为公共利益的维护而否认诚实守信原则。在唐仕国案中,由于相对人没有过错且“多支出一部分补偿款”不能满足维护公共利益的要求,因而司法机关认为行政不具有行使优益权的条件,但赋予行政机关“非基于行政优益权而行使的单方变更权”并无必要,而应直接基于诚实守信原则维护行政协议的稳定性。因此,应当肯定司法机关以“牺牲有限的公共利益为代价约束政府对自己所作承诺的遵守”,进而“作出遵守诚信原则高于维护公共利益的价值判断”。

(二)行政优益权行使的具体要件

根据司法裁判的立场,法院在对行政优益权进行合法性审查时,“主要应审查行政机关行使行政优益权是否具备为了公共利益或者其他法定事由的前提条件,是否具备事实根据,履行正当程序,保障相对人的陈述、申辩等程序权利”。并且,为了对抗行政优益权,行政机关单方变更、解除行政协议造成相对人损失的应给予补偿。结合司法裁判立场和前文分析,行政优益权的具体行使条件应当包括实体和程序两个方面,其中实体条件包括维护公共利益、最后选择方式以及进行合理补偿;程序条件要求行政优益权的行使应遵循正当程序,保障相对人的程序性权利。

公共利益是行政优益权行使的目的要件,维护公共利益和实现行政管理目标是缔结和履行行政协议的根本目的,也是行政优益权行使的前提要求,因而非因公共利益需要不得行使优益权单方变更、解除合同。由于公共利益识别和判断的困难性,对其宽泛理解可能导致行政优益权的滥用,进而侵蚀行政协议的合意基础,因有必要对公共利益的认定作规范要求。首先,应严格限制公共利益的规范基础。司法实践呈现出“法律规定的公共利益需要”解释进路,强调公共利益需要法律规范作为依托。然而实践中经常出现行政机关以发布行政规范性文件的方式肯定公共利益,即将行政规范性文件作为维护公共利益需要的规范依据,进而变更或者解除行政协议,而学界对于行政规范性文件能否成为变更、解除行政协议的依据存有争议。基于规范和约束优益权行使的目的,当法律、法规和规章修改或者废止时,应当允许行政机关行使行政优益权,但应对行政规范性文件作为规范依据进行严格限制,行政机关不能以自己发布的行政规范性文件推翻行政协议内容,其他行政规范性文件只有其满足“减损权利或者增加义务具有法律法规依据”和“遵循重大行政决策程序”等合法性要件时,方可作为行政优益权的行使依据。其次,应当严格规范公共利益的适用情形。行政机关行使优益权单方变更、解除协议时,其应当对公共利益的具体情形作出释明,不能以金钱数额的计算替代公共利益的判断,即不能以增加财政支出或者没有盈利为由行使行政优益权,不能以行政成本增加为由单方变更、解除协议,只有协议履行会给公共利益带来重大损失时,行政机关才可以行使行政优益权。

最后选择方式是行使行政优益权遵循比例原则的具体要求,即为了维护公共利益,行使行政优益权是行政机关最后的手段和方式,这就要求行政机关应当尽可能选择其他方式维护公共利益。如果行政机关可以通过行使合同权利实现协议目的或者公共利益的,就不应当行使行政优益权单方变更、解除协议。需要探讨的是,如果协议双方当事人将行政优益权行使条件和情形约定在协议内容中,当约定条件和情形成就时行政机关单方变更、解除协议,是否应当将其认定为行政优益权的行使呢?如前所述,行政职权契约化是行政协议中不可避免的现象,“行政机关在行政契约中的特权或主导性权利,其实并不全部存在行政契约之内。有的存在行政契约之内,即属约定的特权;有的则存在于行政契约之外,即属非约定权利”。因此,如果双方当事人将法律法规规定的行政优益权行使条件和情形约定在行政协议中,此时行政优益权已经通过意思表示一致转换为合同权利,行政机关据此变更、解除合同应视为行使合同权利的结果,由此引发纠纷的审查时,法院应重点审查约定条款的合法性和权利行使的合约性。

虽然公共利益和个人利益发生冲突时,应当维护公共利益,但也应对个人合法权益遭受的损失进行补偿,这是信赖保护原则适用的具体体现,也是行使行政优益权单方变更、解除行政协议的基本要求。合理补偿的核心是补偿金额的确定,其标准应当综合考虑协议相对人的资金投入、合理预期等因素,以填补相对人受到的损失,如收回国有土地使用权补偿标准应当以作出收回决定或者向社会公告日期为准,参考市场地价水平经专业评估后予以补偿,以保障用地者的投入资金、合法预期等权益。根据《行政协议司法解释》第11条之规定,应当对行政机关变更、解除行政协议是否遵守法定程序进行合法性审查,已有的司法裁判立场也明确行使行政优益权应当遵循正当程序。

根据行政法理和生效行政裁判文书,行政机关行使优益权单方变更、解除行政协议时应当遵守告知、说明理由、听取意见等程序,而其核心是保障相对人的程序性权利。其中告知包括告知相对人变更、解除协议的事实根据和法律依据及其享有的陈述、申辩、听证等程序性权利,并充分听取协议相对人的意见。如果行政机关违反上述程序规定或者侵犯相对人的程序性权利,则其单方变更、解除行为会被撤销或者被确认违法。


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