刘国乾

(云南大学法学院副教授)

【摘 要】如何有效综合仍是困扰综合执法改革的难题。整合只是形式，重塑分工才是改革的实质后果。提升执法效能是改革的核心诉求，效能导向的执法综合，需处理好职能优化与权力运行协同两大基本问题。职能优化，包含纳入综合范围的事项与行政权的过程性科学划分，前者在限定领域或特定区域，适用综合执法“需求高”与专业保障“供给易”组合标准；后者主要遵循特定行政权是否具有执法权属性。针对不可避免的分工，应建立面向决策管理、执法联动与综合执法过程的程序性协同和结构性协同促进机制，前者包括纳入整体考量、联合行动与信息共享方面的程序性安排；后者指向基于属地管理的，包含不同约束与结合程度的组织安排，以及对属地协同发挥督促作用上级主管部门的确定。

【关键词】行政组织；综合执法；行政效能；分工；协同

一、执法如何有效综合仍是未竟课题

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“继续探索实行跨领域跨部门综合执法”。即便是城市管理这一已有二十余年探索的领域，改革依旧处于进行时。不仅跨领域跨部门的综合执法需探索，特定领域内的改革也是如此。如何有效进行综合，仍是实践面临的智识困境。综合执法体制属于行政组织法范畴。行政组织法要解决的核心问题是机构设置、职能及相关关系，我国现有组织法规范未涉及如何“综合”的问题。学术研究层面，大量的讨论与综合“执法”相关，而在执法“综合”方面的探讨相对有限。“综合”体制作为执法依赖的组织结构，会对执法选择与效果产生重要影响，因此，如何有效综合需要重视。对此，既有讨论较多关注为何综合，包括综合改革的背景、原因和演进等；或是综合改革的实践与困境等。新近的研究已指出改革的若干关键议题，为解决如何有效综合提供了重要线索，但迄今未见原理性的阐释和一般性的操作方案。故而，本文尝试基于现有文献、政策文本和地方实践，就这一任务作初步的规范探索。 

二、效能导向综合执法改革的双重任务

在讨论如何综合之前，需明确何为综合执法，为何要综合。 

（一）综合执法改革的内涵 

认识综合执法，必须从相对集中行使处罚权说起。1996年《行政处罚法》第16条规定了“相对集中行使处罚权”制度。同年国务院下发《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号），提出“探索建立有利于提高行政执法的权威和效率的行政执法体制”，“做好相对集中行政处罚权的试点工作”。1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）指出，“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作”。为落实该要求，2000年国务院办公厅下发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）。在前期试点阶段性目标基本实现的基础上，国务院于2002年下发了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），决定进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作，其中提到，“把开展相对集中行政处罚权工作与继续深化行政管理体制改革有机地结合起来”。为落实该决定，中央机构编制委员会办公室制定了《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发〔2002〕56号），提出进一步“从体制上、源头上改革和创新行政执法体制”，探索从行政管理体制上解决行政执法中存在的问题。为落实国发〔2002〕17号文与国办发〔2002〕56号文，2003年中央编办、原国务院法制办公室下发《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号），就“相对集中行政处罚权”和“综合行政执法”的联系与区分，以及如何分别推进试点工作等进行了说明。

根据以上规范依据的描述，相对集中行使处罚权，是根据《行政处罚法》第16条的规定对执法工作体制进行的改革，其核心是将不同行政部门行使的法定行政处罚权，经批准后调整由一个部门来集中行使。而综合执法，是以相对集中行使处罚权为制度基础，以清理整顿行政执法队伍为手段，涉及政府职能转变、机构调整、人员精简等方面的行政执法体制改革和创新。二者的区别主要为：（1）从职能调整的内容来看，前者的本质是对单行法授予的行政处罚权进行事后调整。后者涉及更为广泛的政府部门与行政执法机构的职能调整与管理方式的转变。具体是，综合执法要实现“政策制定职能与监督处罚职能”“监督处罚职能与技术检验职能”的相对分开。除处罚权外，还包括与之相关的日常管理、监督检查权等，调整由综合执法机构行使。（2）从改革的深度来看，尽管相对集中行使处罚权改革，也涉及执法工作体制，但不必然涉及机构、队伍和编制方面体制调整问题，因此，改革主要适用相对集中行使处罚权的调整审批程序。而综合执法是对行政执法工作在体制上和源头上的改革，具体表现为调整合并后组建相对独立、集中统一的行政执法机构，赋予机构执法主体资格，故改革主要适用设置行政机构的审批程序。 

（二）“综合”执法改革的核心目标 

国办发〔2000〕63号指出，实行相对集中行政处罚权制度，目的在于“提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立‘精简、统一、效能’的行政管理体制”。中央编办发〔2003〕4号文明确指出，“相对集中行政处罚权和清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法，都是解决多头执法、重复执法、执法扰民和执法队伍膨胀等问题的重要举措”，对于“提高行政执法效能”具有重要意义。 

理论上，将分散的执法机构整合可实现“精简”；通过整合可实现对外执法“统一”。“精简”可降低执法资源的分散配置，有利于“克服分工过细、浪费执法资源”。“统一”有利于落实权责统一，减少推诿扯皮和联合执法的协调成本，有可能提升执法权运行效率。“有效率”应建立在“有效果”之上。相比综合前的行业执法，改革的目标不仅在于提高效率，还要解决执法“有效”的问题，否则即便通过“精简统一”改革提高效率，也无意义。然而，改革有利于达成执法“精简统一效能”的目标，无法推导出执法“有效”的目标。因此，有必要探讨如何有效综合，有利于达成执法“有效”这一基础目标。 

（三）组织视角中的行政效能目标 

1.组织作为达成目标的手段 

效能原则是行政法一般原则。从“手段—目标”这一视角看，行政效能包括达成目标的手段“有效”“效益最大化”和“高效”。“效益最大化”需结合具体投入产出比较，改革是否有效益，无法从规范层面推导出。本文讨论的效能，主要指向执法体制运行整体“有效”和“高效”。因此，最低限度的行政效能，至少包含“有效”。在这一意义上，行政效能首先关注的是手段“有效达致可欲目标的能力”。 

综合执法改革并非行政主体针对特定任务采取的行为手段，但这并不妨碍将其理解为达成目标的手段。在代议制政治中，“官僚机构是……‘政治设计、制造的工具’”。行政组织的工具主义属性，已无争议。行政组织被置于“行政手段论”的框架下，被视为实现行政目标和达成行政任务的“工具”。在此框架下，可对组织手段与行政目标之间的联系作类似描述：行政执法体制改革，意在使执法任务更加有效、高效地完成。但组织层面的机构改革，无法直接关联到执法有效这一目标，并得出改革有效的结论。因此，组织改革如何导出执法效能目标需论证。 

2.组织改革有助效能达成的原理 

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出了党和国家机构改革的“优化协同高效”原则。优化指机构和职能优化，以实现机构的科学设定和职能的科学配置。协同指相关机构之间有统有分、有主有次，配合联动。高效指机构履职到位、权力流程顺畅，体制机制运行有效率效能。“优化包含着协同，协同必须建立在优化基础之上；优化、协同的最终目的都是为了高效，只有做到了优化、协同，才能真正实现高效。”高效依靠横向的“优化……设置和职能配置、靠加强相关机构联动配合”，也需纵向的“简化管理层级、加强流程公开透明等”来实现。据此可获知，在横向维度，组织行动的效能应建立在机构设置与职能优化、内外部有效协同的基础之上。但优化、协同为何有利于高效，内部组织层面的优化协同为何可能提高外部行动效能，需进一步说明。 

（1）“优化协同”改革的主要样本 

从对“优化协同高效”原则的阐释来看，这一原则指导下的机构改革缘由是“政出多门、责任不明、推诿扯皮”，改革的方向是“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动”，改革的目标是“使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。”据此可发现，此轮机构改革中，符合问题导向标准，又涉及机构设置科学、职能优化与权责协同内容的改革样本，主要是“统筹设置党政机构”和“行政机构的大部制改革”。 

（2）任务导向的职能优化与机构科学设置 

组织手段与行政目标之间的关系，可化约为“怎样的组织安排有助于行政任务的最优实现”这一设问，这意味着组织“手段—目标”之间合目的性关系，可转换为“组织手段—行政任务”之间的匹配性关系。组织作为任务目标达成的结构性前提，其设置和职能配置应该考虑任务的特性，选择最适合的组织形态，从而有助于行政任务的“正确”完成。 

行政任务在法律意义上，抽象表现为机构的主管事项，这是机构职责职权的基础。职责重点强调对于主管事项的当为义务，职权侧重强调针对特定主管事项的权力，职责与职权相伴而生。对主管事项的确定，取决于在机构功能目标指引下，该机构应当承担何种具体任务。机构法定的职责职权，是机构职能即机构作用与功能的法定表达。机构职能配置，客观上应当有助于任务履行和目标达成。从这一意义上说，机构应因其需要承担的特定任务而生。 

任务导向的职能设定与机构设置，揭示出组织手段有效用的合目的性，应建立在对客观任务有清晰和准确把握的合规律性之上。这种充分了解事实的做法，意在使“任务—职能—机构”充分匹配。 

（3）以纵向一体化实现权力运行过程的协同 

优化导向的职能科学配置与机构科学设置，只提供了机构有效运行的结构前提与静态组织保障。在无法消除机构分工的情形下，机构内外协同是权力顺畅运行所必需。横向的协同泛指从不同程度的机构合作、协调一致、再到内部高度整合至一体化的状态。合作是为了自己的目标采取互惠行动；而协调是基于共同目标，各自采取行动的做法；一体化则是目标一致下的整体行动。

机构间有效的协同，很难自发形成。新制度经济学为双边协调的困境提供了很好的诠释。交易成本因订约主体的“有限理性”和“外部的不确定”、以及“机会主义”与“小数现象”导致，而“资产专用性”会巩固交易双方依赖关系，使对方要挟的威胁大大增加。

存在横向分工的机构之间或机构内部，如需要相互配合，本质上形成了类似合作关系的双方。各方相互配合联动，权力运行则顺畅。理论上，是否配合取决于执行机构是否负有法定职责，但任何对职责的规定，必然是有限的列举或抽象描述，对于各方职责范围、方式、程度等，总会有不同认识。国家机构职责法定且专享，难以有类似市场的竞争性替代。如果权力的完整有效运行需要机构间的配合，那么机构之间属典型的“小数”关系，彼此依赖程度越高，相互之间更易被“套牢”。 

具有双边关系的国家机构之间，唯有协同一致才有产出外部效能的可能。但实践中却存在两类典型的机会主义行动：一类是职能密切相关的机构之间，存在“工作上互不衔接、甚至互相扯皮”；另一类是职能相近且需要统筹的，出现“综合部门与行业部门之间职责划分不清，协调难度大，权责区分严重”，“导致相同的问题各管一块，各出各的招、各走各的道，形成不了合力”。 

经济学给出的解决方案是，缔约一方通过纵向“组织一体化”的合并，将合作对象内部化为组织的一部分，相对原双方通过谈判来增进协同，更能降低交易成本。“组织一体化”的结构中，隐含着将外部平等主体之间的协商关系，转化为内部的“决策与执行”这种“主次”及“统分”关系。在上述国家机构内部或之间，若通过纵向一体化的集中，用指令取代协调，是更有效的协同路径。此时，分工并未消除，但通过“一体化”整合安排，实现由“主”统“次”。 

综上，任务导向的职能科学配置和机构科学设置，已关照到外部的行政任务。纵向一体化视角下权力运行协同，将包括决策与执行环节的权力内外运行作为整体对待。即便是机构间自发协调，也是一种外部的任务取向。优化协同改革有助于达成高效目标，是一种包含外部任务有效履行与目标高效达成的整体性考虑。故而，国家机构的优化协调改革，蕴含着职责范围内外部行动的有效与高效。 

（四）综合执法体制改革的双重任务 

综合执法改革也是一种涉及职能、机构和队伍的整合式改革。执法队伍分设导致相互打架的现象，也被认为是协同不够的典型问题之一。但执法综合之后，纳入综合范围的事项划分是否科学，部门间协同是否有力，也影响着执法的效能。 

1.职能优化改革 

职能优化导向改革的基础是有效锁定行政任务，并对其有清晰准确的认知。上述任务导向的优化改革原理，仅适用于任务相对确定的情形。综合执法改革前，行业主管部门的任务、职责与职权是相对确定的，但哪些任务（事项）要纳入综合执法的范围是不确定的，除处罚权以外的哪些权力划转综合执法，也有很大争议。在有限领域、事项、行政权力范围内进行综合执法改革，改变了原有分工却又制造出新的分工。 

职能优化取向的综合执法改革的关键在于，综合执法机构与原业务主管部门之间，在主管范围和权力配置两方面的分工如何科学进行。尽管主管范围和行政权的过程切割也应当坚持任务导向，但却不是一种简单的“任务决定论”：切割不再限于行政任务客观的专业分化，而是转向了相对主观的、面向特定任务的执法是否有效、是否扰民等效果或后果的预测性考量之上。综合执法体制改革涉及的职能优化，是一种对哪些任务配置哪些职能会产生何种效果的预判，因而改革更具难度。 

2.协同机制的建构 

综合执法改革不仅未消除条线分工，还制造更多层面的分工。第一，就条线分工而言，形成了综合执法与行业执法二元分工。执法权只是相对集中，而非全部集中，故综合执法和行业执法并存不可避免。第二，就权力运行流程分工而言，形成了多层面的外部和内部分工。综合执法改革只是将“行政权力运行流程中的部分权力环节截断，集中交付给一个执法机构执掌”。这就造就了如下事实：一是同一主管事项上的前端管理与末端执法的分工。二是与处罚权相关的其他执法权的分工。处罚权并非执法权的全部，哪些与行政处罚相关的执法权，一同划转给综合执法机构存有争议。三是执法队伍内部之间的分工。综合改革可将不同背景的执法队伍整合，但队伍内部的专业分工不可能消除。 

有分就需要统。对于综合执法改革，整合是形式，制造分工是宿命，协同是实质需求。然而，上文提及的组织一体化协同促进原理，并不能简单地套用。党政机构统筹设置与大部制改革，是一种自上而下的职能、队伍与机构全域性整合，其中，综合管理机关或核心业务部门是“主”，其他行业部门是“次”。综合执法改革，是一种在地方层面、有限领域展开的部分整合，其中，行业主管部门与综合执法机构之间，不存在可简单辨识的“主次”“统分”关系。如果说大部制式改革面对的问题，是整合不彻底带来的协同不充分，综合执法改革面临的则是更深层次的协同什么、如何协同以及如何有效协同的问题。

三、面向职能优化的综合执法改革

职能优化取向的综合执法改革，前提是解决好哪些事项纳入综合执法范围，以及进一步赋予综合执法机构哪些行政权。 

（一）综合执法的范围框定 

哪些事项纳入综合执法的范围，至今无定论。以城市管理综合执法为例，从横向比较来看，除部分领域全国统一，将全部行政执法事项纳入综合执法外，其他领域哪些事项纳入由地方决定，各地做法不尽相同，综合执法范围“确而不定”。从制度演进看，无论是中央层面的顶层设计还是地方实践，划入综合执法范围总体呈无序扩容趋势。综合执法范围“有边无界”，被认为是综合执法遭遇困境的重要原因。对此，有学者提供破解该难题的若干原则，对明确划定标准提供了方向性线索，但仍不够具体。 

《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）为明确划定标准提供了较为具体的线索，重点在“与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域”推行综合执法。对此，可作三个层面的抽象分解：一是执法需求高与执法影响标准。即与“群众生产生活密切相关”的违法较为普遍，需常态化的执法监管，但频繁执法、多头执法会扰民。二是专业技术需求适度标准。即执法事实获取或事实认定专业化要求不高。三是执法一体性需求高标准。这又包括两个要求，首先是与城市管理密切相关；其次是执法一体性需求程度高，条线分割执法不利于统筹协调。以上“两高一不高”标准，并没有指向特定的任务和具体领域，这再次表明，宜纳入综合执法范围的事项，需要结合抽象的特征描述来具体确定，且这些特征并非对既定事实的静态描述，而是需考虑针对特定任务，采取分散或综合执法会产生何种效果的预判，及需要综合的特定管理领域之间“事物与事物”是否存在实质关联等。 

1.执法需求高与频繁执法扰民标准 

执法需求高，可根据违法活动是否高发、违法发生领域是否关系群众切身利益、群众反映是否强烈等相对客观的标准来确定。对于违法行为，坚持严格执法是基本要求，那为何还会产生“执法频率高、多头执法扰民问题突出”的困扰？这一问题可反向思考，即综合执法为何可能改善执法形象？表层的认识是，“精简统一”可能带来执法的正面形象。然而，实践悖论是，推行综合执法却并没有改善，反而被“污名化”。这不禁要问，综合执法体制改革蕴含的可能改善执法形象的初始逻辑是什么？ 

最低限度的减少执法扰民，建立在减少执法频次之上。综合后可能减少执法频次，对于同一执法对象（相对人），才有进行比较的意义。针对同一公民、法人和其他组织的不同违法行为，不会因执法机构的整合而减少。对于同一执法对象，执法频次如可能减少，主要与执法针对的客体具有同一性有关。从当事人的视角，可理解为一个行为构成多个违法，即一个行为侵犯多个法益、且需要多个不同的法律评价的想象竞合情形。国发〔2002〕17号文“相对集中行使处罚权的范围”中的事项主要有两类：一类是同一街头流动经营行为，会违反工商证照管理，影响市容、城市环境，涉及食品安全与卫生、妨碍道路通行等方面的管理规定；另一类是同一建设行为，可能会违反规划、建设、市容、环境卫生、噪声污染等方面的管理规定。只有针对同一主体类似上述的违法行为，同一执法机构才可作合并处理，“上门”扰民频次也才可能减少。在执法频次这一形式之上，更实质性的影响是，同一执法会降低相对人参与到不同主体分别执法的负担。据此，针对可能构成多个违法的同一违法活动涉及多部门分别执法，才是执法需求高与执法扰民的关联点。 

2.专业技术要求适宜标准 

专业要求适宜不纯粹是对执法事实的客观属性观察，更多是一种针对特定事项，执法能力供给可能性的预判。专业性与整合存在紧张关系，专业性越高，有效整合的难度越大。 

当然，专业性强不构成反对纳入综合执法范围的充分理由。一是借助外部性的专业力量可解决事实认定问题的，仍可进行综合改革。综合执法改革重要的一个做法，就是将“监督处罚职能与技术检验职能相对分开”。二是配置具有一定的专业性和经验积累的常规执法力量，是展开有效执法的基本保障。例如，在一些违法行为比较隐蔽且实施不具有连续性的领域，需要经常性的执法检查发现违法线索，或对违法线索进行及时核实；以及在获得初步的违法线索后，需要进行初步的事实认定，并及时进行证据取样、证据固定和制止违法行为等。 

3.特定领域间实质相关且综合执法需求高标准 

与城市管理密切相关的判别标准主要包括三方面：一是政府职能属性相同；二是履行职能的具体目标相关；三是职能行使空间属性相近。“更适宜采取综合执法”是一种针对执法效果的预判，即采用综合执法相比分散执法，会有更好的效果。除了在特定领域更适宜采用综合执法外，实践中还存在着执法所处物理空间具有特殊性，综合执法更可取的情形：一是特定水域，如海域、湖泊等；二是远离行业执法队伍驻地的偏远区域；三是特定陆地政策空间，如“自贸区”等。采取综合执法效果更好的原因在于，统一的综合执法可减少执法部门之间协商、重复投入，有利于集中执法力量和资源，提高执法效率，改善政府形象与营商环境等。 

4.适宜纳入综合执法范围的判别总体标准 

上述涉及“执法任务—执法效果”关系三方面的标准，可进一步概括为“采取综合执法需求高”与“匹配的执法能力和保障供给易”标准。对综合执法的“需求高”表现为执法客体具有同一性（简称“子标准I”），执法事项具有相关性或执法空间具有特殊性（简称“子标准III”）。“供给易”标准主要体现为执法力量配置与执法保障的供给相对容易（简称“子标准II”）。 

综合执法“需求高—供给易”标准，应当限定在特定管理领域或区域空间。首先，综合执法的范围不可能也不应漫无边际地“摊大饼”。即便综合范围最广的城市管理综合执法，也需要锁定城市管理的核心领域，并确定与之密切相关的事项，才考虑纳入综合执法。其次，特定的空间必然具有特殊性与有限性。如在水域或特定陆地空间，更宜采用综合执法。但是，面向特定区域的综合执法，因涉及跨领域跨部门，因此无法将专业性高的执法事项排除在综合范围之外，这就导致了面向特定空间的综合执法人力与能力供给必然受限。因此，只有限定区域空间，尤其是陆地空间，综合执法才能有效部署。综上，哪些事项应纳入综合执法范围，需要考虑特定执法事项，是否符合上述“子标准I+子标准II”或“子标准III+子标准II”。 

（二）行政管理权的过程切割 

纳入综合执法范围的事项确定后，哪些行政权划转综合执法机构，也需要明确。完整的行政管理权，包括前端的以政策制定、规划、许可为代表的源头监管权，以监督检查为代表的事中日常监管权，以行政处罚权及相关行政强制权为代表的事后监管权。从权力运行过程来看，综合执法机构总体处于相对于决策的执行地位。而政策层面部门的决策权，通常配置给有源头监管权的部门。 

1.源头决策与末端执法的切割 

国办发〔2002〕56号文强调，综合行政执法试点改革“要改变政府部门既管审批又管监督的体制，将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开”，这一做法的主要目的是力促审批权与处罚权相互制约，减少行政权滥用。但从实践来看，不同地方的综合执法机构，已不同程度获得行政审批权。根据国发〔2002〕17号文的精神，审批权的配置应该遵循“方便基层、方便群众”的原则。决策权与执行权相对分离、审批权与处罚权制约并不是确定的优势原则。审批权是否划转，主要考虑简政放权和“放管服”改革的精神与具体要求。在城市综合执法机构与城市综合管理机构、或其他行业主管部门合设的情形下，根据便民原则，特定管理事项的审批也可一并划转。需注意的是，即便审批权与执法权一并划转，仍不能改变行业管理和综合执法并存，源头决策与执法权、甚至与审批权分立的现状。 

2.执法过程的权力再切割 

按照行政效能原则的要求，综合执法机构应获得履职所需的手段。但从综合执法制度发展脉络来看，事实并非如此。仍以城市管理综合执法为例，城管机构最初仅集中行使行政处罚权，2011年《行政强制法》第17条第2款明确了综合执法机构，可以实施与处罚权有关的强制措施权。从执法流程来看，赋予行政强制措施权，解决了综合执法机构处罚前的实施调查、制止违法行为的权能问题，但未解决执法所必需的日常监督检查权该由谁来承担的问题。 

（1）日常监督检查权的配置 

对此，中央编办发〔2003〕4号文已强调，将“日常管理、监督检查和实施处罚等职能”一并综合。从法理上来说，行政监督检查权是附属于行政处罚权的，不应当将处罚权同与之直接相关的监督检查权人为地割裂开来，各地的实践也印证了这样的做法。但也有学者指出，按照《行政许可法》确立的“谁审批谁监督的原则，监督检查权应当归属于审批权机关”。

这些看法，都预设了监督检查权要么由执法机构享有，要么由审批机关享有。此“非此即彼”观念，忽略了法律并不禁止监督检查权的共享。获得行政处罚权的机构，应获得监督检查权，但这不意味着行业主管部门就失去监督检查权。即便审批机关已没有“街头执法”的权力，其仍负有接收投诉举报方面的职责，只是违法线索的核实处理，需移交综合执法机构。 （2）违法线索的接收与处理答复职责的切割 

执法机构除主动发现违法线索启动执法程序外，实践中大量的违法线索，系由公民、法人和其他组织投诉、举报提供。外部提供的线索，需要核查后方能确定是否属实、是否需立案查处，并将核实处理的情况向投诉举报人答复。目前，投诉举报的处理与答复等，已经引发了大量的行政争讼。 

现有投诉举报的接收平台，仍是“条块”结合的设置：一是由职能部门自上而下（多由中央部委）开通全国统一投诉、举报热线，或网络平台接收信息。平台接收后，逐级转交属地管理行业主管部门负责核实、处理。二是由属地综合性公共热线平台，如地方政府“12345”综合（便民）服务平台，负责接收投诉举报信息，并按职能分工交行业主管部门处理，由办理部门负责答复。这一执法立案前的环节，包含信息接收、转办、核实处理、向投诉举报人答复等步骤。执法权不同程度的划转，会给违法线索接收、核实处理、答复的分工带来挑战。以自然资源领域为例，各地开展综合执法改革试点方案不一：有的将自然资源主管部门职责范围内的执法查处职责，全部交由综合执法机构履行；有的将部分违法行为查处事项移交综合执法机构；有的将违法行为立案查处职责移交综合执法机构，违法线索发现和核查仍在自然资源主管部门。 

通常，投诉举报的接收是不设限的，接收平台仅发挥了窗口流转功能。但接收部门却负有将投诉举报转交有管辖权机关的程序职责。在有管辖权的主管部门收到转交的投诉举报后，如认为举报投诉事项不符合受理范围的，可不予受理。受理后应就是否存在违法进行核实，如违法事实持续存在，还需制止违法行为；如符合立案处罚条件，应进行立案调查，并将最终的处理告知当事人。这些做法均具有执法权的属性。 

在相关行业处罚权都划转综合执法的情形下，违法线索处理职责也应一并划入；但在以行业管理为主，自上而下的投诉举报平台被保留的情形下，违法线索的接收无法划转。此时，将形成投诉举报接收与调查核实处理、答复之间的分工。在仅有部分处罚权划转的情形下，鉴于对违法线索的调查核实处理已具有立案前的事实调查与处理的属性，因此应与处罚权同步转移。此时，行业主管部门与综合执法机构均有违法线索的接收、调查核实处理与答复职责，且调查核实处理的职责范围至少应与处罚权划转范围一致。 

四、综合执法改革的协同机制建构

为达成执法有效能的目标，必须解决末端执法与源头管理、综合执法与行业执法、面向综合执法过程的协同问题。 

（一）综合执法体制改革涉及的协同需求 

1.不同管理过程的协同需求 

一方面是不同管理领域的协同需求。仍以城市管理领域为例，完整的过程包括前端的政策制定、项目决策，中端建设管理与后端的运行管理。即便后端的运行管理也包括决策、审批与执法等环节，但这无法取代更高层面的前端规划、中端建设和后端运行等多领域多部门之间的协同需求。例如，一个简单的“引摊入市”的治理，至少要解决规划、立项、财政、建设和运行管理等多环节的问题。 

另一方面是末端执法与源头管理的协同需求。当执法暴露出的问题，本身是前端的源头决策不当的必然后果，且无法通过具有一定“利益分配功能”的执法来解决，而是需要调整政策、优化整体管理来系统解决时，就会显现出综合执法机构权责不匹配、 “小马拉大车”的窘境。这种权责不匹配的困境，只能通过处理好综合执法与源头管理的协同来破解。即便在综合管理与综合执法机构合设的情形下，仍然存在部门内部的决策、审批与执法协同的需求。 

2.综合执法与行业执法联动的协同需求 

无论面向特定领域、还是面向特定空间区域的综合，部分事项划转综合执法后，都会制造出综合执法与行业执法分工并存的现状。当对特定违法的整治，需要充分发挥综合执法和行业执法各自的优势，或需要联动配合才能形成整体治理效应时，协同推动综合行政执法和部门行业执法协调发力，就变得很重要。

 3.面向综合执法过程的协同需求 

综合执法过程，包括“主动发现违法信息/接收违法线索并进行核实—立案调查—事实认定—法律适用—作出决定”等关键环节。这些执法环节中，可能出现以下协同需求。 

首先，违法线索处置阶段的协同需求。在执法事项全部划转综合执法的情形下，行业主管部门也还可能承担投诉举报的接收工作。此时，就存在行业主管部门接收投诉举报、移送案件，与综合执法机构接收并进行线索核实处理之间的协同需求。另外，如果线索接收机关是行业主管部门的上级部门，投诉举报会逐级转交并移送综合执法机构办理，由于线索接收机关需要向投诉举报人反馈线索处理情况，此时，综合执法机构也应将线索核实与处理情况向行业主管部门反馈。在综合执法与行业执法并存的情形下，由于行业执法仍承担日常监管职责，其主动巡查、监督检查发现的应由综合执法查处的违法事实，或对投诉举报进行核实后，认为应由综合执法机构立案查处的违法事实，应该主动及时移送综合执法机构。 

其次，执法事实认定的协同需求。在综合执法与行业管理存在分工的情形下，认定执法事实，仍存在协同需求。这主要涉及，违法事实的核实与认定，需要综合执法机构掌握相关领域前端的管理信息，如是否有许可、许可的范围等；或有关事实的认定需要运用行业技术标准；或模棱两可的事实，需结合行业管理经验、政策等来认定。这就不可避免涉及向行业主管部门了解相关信息或征询意见。另外，对于难以运用通用的技术设备确定事实的，可能需要行业主管部门，或相关技术检验、鉴定机构提供支持。 

再次，法律适用支持与政策指导的协同需求。综合执法通常仅在市县层级推行，但综合行政执法所适用的实体法规范，多由中央主管部门主导或制定，并在行业系统内向下流转；执法规范化与其他政策要求，也多是自上而下供给。综合执法涉及的领域越多，对执法所需的规范供给需求就越高，综合执法机构信息占有的滞后和不均衡问题就越突出。另外，由于法律规定不可避免地存在模糊性，法律适用过程中遇到的不确定法律概念，通常需要行业技术标准或政策标准予以具体化。这些行业内部规范通常也只有主管部门熟悉。 

最后，执法队伍专业能力的协同需求。综合执法的专业化协同需求，在队伍内部同样存在。只有在执法队伍中也形成有效的协同，方可应对面向多领域的执法需求。根据“人随事调”的要求，改革会使不同队伍的人员归并。执法任务相对简单，不需要较高专业技能的情形下，一支队伍就可以解决，队伍内部的专业分工并不重要。一旦综合执法涉及多个专业领域，尤其是大部门制取向的综合执法改革，执法队伍内部的专业差异化更加明显。另外，有效的执法不仅需要法律知识，还要有一定专业知识与实践经验。即便专业性不高，面对面的需要一定沟通技巧的执法，对经验积累要求也较高。又综又专、又有执法经验的执法人员少之又少，即便能够培养这样的执法人员，但重视综合能力的培养，就意味着深耕细作的专业能力难以确保。 

（二）综合执法所需的程序性协同机制 

面对以上协同需求，首先要解决的是，不同层级的分工之间如何协同。机构间的协同，至少包括三种深度不同的做法：一是将对方纳入整体性考量，即制定战略时，考虑来自对方和己方的相互影响；二是对话，即信息交换；三是联合行动，即确定暂时性行动计划或共同开展工作等。促进这些不同程度协同的程序或技术手段，就是程序性的协同机制。 

1.促进整体性考量的协同机制 

整体性考量，一方面要求行业主管部门应该注重源头管理，将末端的综合执法压力、执法成效等纳入源头决策之中。这主要体现在，要注重源头性的预防工作，避免将管理压力后移。另一方面，也要求综合执法机构的执法活动，积极配合行业管理的需求，同时，综合执法的部署和实施，应有利于管理目标的落地实施，服务于相关领域治理水平的整体提高。于前者，针对违法行为多发的领域和环节，综合执法机构应当通报给相关行业主管部门，行政主管部门应当及时进行分析、研究，完善制度建设，运用综合管理手段，做好违法行为查处后的后续监管工作和政策性源头管理工作。于后者，行业主管部门应将本部门执法需求通报，以及将上级业务主管执法要求抄告综合执法机构。这种整体性考量，需以机构间的有效对话与反馈，改变认知与纳入决策为基础，需建立在综合执法机构与行业主管部门之间，存在有效的工作通报和会商机制之上。 

2.促进联合行动的协同机制 

首先是联合执法的协同机制。在“综合执法+行业执法”共存的背景下，二者的执法联动主要表现为常规的执法联合与临时的专项执法联合。前者需要二者建立常规的信息共享、共同协商与联合决策机制。后者至少需要建立在综合执法与行业执法部门有效的工作会商机制之上。 

其次是综合执法能力提升联合行动的协同机制。面向综合执法过程的联合行动，主要涉及行业主管部门，支持综合执法机构执法人员进行必要的行业知识更新和业务能力提升。这通常需要业务管理部门和综合执法机构在充分沟通和有效会商的基础上，联合加强涉及划转职能的业务培训、指导等工作。 

3.促进信息共享的协同机制 

面向执法过程的机构间协同，主要表现在不同阶段和不同深度的信息共享。 

首先，案件线索处理的协同机制。第一，综合执法与行业执法并存的情形下，应当建立有效的案件移送机制，确保行业执法或综合执法在履职过程中发现的违法线索，能及时移送、接收与立案查处。第二，在执法权全部划转，但政策制定、审批权与执法权分立的情况下，一方面需要建立有效的案件移送机制，另一方面需建立行业政策、审批信息的共享机制与共享技术，以保障综合执法机构进行线索核实所需的必要信息。第三，投诉举报的接收、核查、处理与答复等环节无法完全划转的情形下，必须建立有效违法线索处理流程协同机制。其中包括投诉举报移交与接收，处理反馈机制，避免相互推诿的管辖争议协调机制等。投诉举报移交与接收，本质上是类似案件移送的机制。处理反馈，本质上是信息共享或工作通报机制。对于管辖争议，实践中的协调机制是“首问责任制”，即对涉及综合执法范围内的举报、投诉、咨询由首问单位受理，并负责办理答复。第四，即便是以上流程作为执法过程的必要环节，完全划转，也需要建立违法线索调查核实的协助机制，如投诉举报系统信息共享，违法事实初步核实的专业判断协助机制。 

其次，面向执法活动的信息共享所需的协调机制。第一，事前监管信息的共享机制。涉及违法事实认定的信息，重点是行政许可环节形成管理信息。综合执法事项相关的行政许可等管理信息和综合执法机构需要查询的其他信息，业务主管部门应通过网络系统或者其他合适的共享机制提供或配合反馈。第二，执法专业事实的认定协助机制。在综合执法过程中，如涉及法律适用、政策指引方面的疑问，行政主管部门应当及时解答、请示上级业务主管部门后解答或提供专业意见。 

再次，执法队伍内部的专业协同机制。综合执法队伍的整合，需兼顾执法经验、专业能力和法律素养。在综合执法面向基层的背景下，执法力量的配置，以适应辖区网格化管理为基础，综合考虑综合执法人员是否有能力去发现并确认违法事实，并根据需要，灵活组合配置多专业和具有不同执法经验的人员。同时，明确配套的执法责任制，防止集体不作为或责任不明。 

（三）综合执法所需的结构性协同机制 

1.促进协同的结构性机制 

解决了如何协同，还面临着如何促进协同的问题。机构间的横向协同，需要另一方，尤其是在特定情势下处于优势地位的一方的配合。而是否配合，取决于另一方是否有协同意愿。如果机构之间有一致认可的目标，共同目标可激发彼此间的自发合作。在存有竞争关系的横向机构间，很难形成彼此认可的共同目标，同时也很难形成类似市场交易主体间的互惠激励。即便有正式或非正式的合作协议，也因无法转化为可强制执行法律合约。在缺乏内在的合作动机的情形下，横向的机构在多大程度上进行合作，很大程度上取决于外在压力。这种压力机制，通常是“约束”（Constraint）和“结合”（Bond）程度高低不一的结构性机制安排。“约束”指自愿或不可避免地，受到命令、规则、角色或既定事实等所强加的不同程度的强制。“结合”指向的是，作为特定群体的成员，需多大程度上向所在群体的其他人员负责，或者不需要对群体中他人的行动负责。结合程度与组织内部成员的责任感和彼此间负责的强度有关，更具体地说，取决于成员与组织间的伦理关系，个人与组织利益、声誉的关联度，和组织承担责任后追究个人责任的有效性等。 

通过立法将上述机构间需协同的内容规则化与协同职责法定化，是实践中常见的做法。立法能将“一事一议”的协同，变成常规的制度性安排。理论上，立法属于强制性最高的制度安排，但是机构之间如没有履行协助配合义务，目前无法转化为可通过法律强制的履职要求，而只能依赖对机构和责任人的内部课责来实现约束。因此，“硬法”也无法总能够使机构间的协同“硬化”。 

前文已表明，将需协调的另一方内化为一体化层级组织的内部机构，更有利于促成协同。一体化的层级制安排，是约束和结合程度最高的组织形式。作为一种自上而下的协调模式，上级可通过制定政策、安排项目或确定机构职责等方式，综合运用预算、规划、问责与激励等，促进针对特定议题的联合行动，或就协调产生的争议进行解决等来促进协同。 

2.属地管理基础上的促协同组织机制 

综合执法总体上作为地方事权，多大程度上推动综合执法协同，在于地方的重视程度，以及建立何种结构性的促进机制。具体而言，地方实践包括约束与结合程度均较强的组织一体化设置，以及约束和结合程度相对较弱的议事协调机构两大类。 

（1）一体化组织设置 

仍以城市管理综合执法为例，综合执法机构设置在实践中有以下做法：第一，住建部门下设城市管理行政执法部门，作为内设机构；第二，与住建部门合设；第三，与规划、市场监管等部门合设；第四，与市容管理局合设；第五，与城市管理综合管理职能部门合署；第六，单独设置。 

第一种做法中，综合执法由内设机构承担，意味着其地位相对偏低。从“决策—执行”这一角度来看，综合执法影响部门决策的能力较弱。但在执行这一面向，执法获得其他内设业务部门支持的协调可能相对容易。第二、三种与住建、规划、市场监管部门合署办公的情形，执法部门的负责人，通常是职能部门的负责人之一，这意味着执法影响决策的能力更强，同时，在执法层面，获得其他业务部门的支持也易协调。但城建、规划、市场的工作重心与城市综合执法业务不相关时，决策和执法两个面向的协同都可能受到影响。第四类改革本质与第二、三类相似，市容管理是城市管理的核心业务，也是综合执法的重点领域，因此，决策和执法面向的协调可能较为顺畅，但跨领域的决策协调可能受限。第五类改革理论上具有前几类改革的优势，也可克服其弊端，有利于达到管罚一致、管罚结合的管理效果。但如果执法范围大于管理范围，那么仍将面临与外部其他领域协同的需求。例如，中发〔2015〕37号文指出，“有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制，强化城市管理和执法工作”，这意味着，整合“规划、建设和管理部门”的“管理与执法工作”跨领域的大部门制综合，更有利于达成管罚“首尾一致”的协同。上述涉及综合执法机构地位，以及与管理机构合设的做法，都意在通过机构的一体化设置，将外部协调转为不同程度的内部协同。 

无论执法机构作为内设机构，还是与管理部门合设，都可能影响综合执法机构的专业化建设。故第六类改革，意在强化综合执法机构的独立性和专业性，同时提升其在政府职能部门序列中的地位，但决策管理层面和面向综合执法过程的协调，无法在内部解决。这种情形下，执法与决策的协调，主要依赖行业主管部门与综合执法机构共同的上级，通常是地方政府来促进。综合执法机构在政府部门序列中的定位，也决定了其影响地方统筹决策的可能性。

（2）议事协调组织 

组织一体化安排，只能在涉及综合执法核心业务的事项范围内进行。如每一行业都保持前端决策管理与末端执法的整合，那就又回到了纯粹的行业条线执法。因此，综合执法属地管理的结构性协同，很大程度上只能选择约束和结合程度相对较弱的议事协调机制，如联席会议、领导小组、专项任务小组等。通常而言，此类议事协调组织由地方政府负责人牵头，由相关部门参加，承担日常事务的办公室设在综合执法机构。此类协调组织是体制改革、决策与执法各层面促进协同的组织保障，统筹协调解决综合执法涉及的重大问题、执法保障、执法协助等问题，并对相关工作进行监督检查。 

3.上级主管部门促进属地管理协同 

无上级主管部门一直被认为是影响综合执法机构在地方政府机构地位的重要因素。但也有学者指出综合执法机构不应该有主管部门。新近改革的总体顶层设计，均明确了不同领域综合执法的中央指导部门。仍以城市管理综合执法为例，从中发〔2015〕37号文对住建部的职责定位来看，主管部门的职责，一方面表现为提供自上而下的改革业务指导，督促地方推进相关工作。另一方面体现在，省级主管部门及市县级综合执法机构对下级的监督检查和考核评价，理论上能够转化为同级政府对下级政府的考核指标之一，促进地方政府对综合执法的重视，同时为改革与执法协同等提供保障。 

没有上级主管部门，或上级主管部门无法推动同级政府对下级政府统筹推进综合执法工作予以考核的情形下，综合执法将变成完全的属地管理事项，执法队伍也完全由地方支配。在对地方的有效约束主要来自上级的体制中，如缺乏上级制约，综合执法队伍可能被随意抽调、甚至成为服务于地方政绩、完成其他地方优先级事项的工具。因此，明确上级主管部门，对于综合执法机构也是一种保护，更是属地管理体制下促进地方重视并统筹综合执法的外在力量。

结 语

本文以跨部门执法综合为样本，分析效能导向的改革如何进行。从宏观层面而言，本文是解释性的。将综合执法改革解释为“分工重构”，将分工重构要解决的问题，理解为综合执法体制改革的主要任务。效能目标取向的综合改革，应立足于“职能优化”与“权力运行协同”。如何实现“优化协同”，是一种对面向治理现代化实践探索的回应。 “职能优化”的综合执法体制改革，并非简单的基于客观任务的职能调整与整合，而是包含复合层面主管范围切割、复数过程的行政权切割，其中任何一个层面、任何一种权力的切割均有不同的逻辑和标准。涉及“权力运行协同”的综合执法改革，需要回应不同协同需要的程序机制，以及具有不同约束和结合程度的促进协同的组织机制。在传统的机构改革中，机构的科学设置系优化层面的问题，但在综合执法改革中，机构定位与设置，既是优化层面的问题，也是协同层面的问题。在这样的整体性认知之下，本文在微观层面是分析性与对策性的。具体而言，本文针对综合执法改革应该重点处理好的关键议题，提出了如何处理的标准或建议。当然，这些对策不代表综合执法改革的全部内容，综合执法如同行业执法一样所需的其他方面的执法保障，本文并没有涉及。