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韩君玲:最低生活保障标准的设定与司法审查——以日本废止老龄加算的生存权诉讼为中心

韩君玲| 时间: 2021-01-04 16:42:45 | 文章来源: 《行政法学研究》2020年第6期


最低生活保障标准的设定与司法审查——以日本废止老龄加算的生存权诉讼为中心


韩君玲

(北京理工大学法学院教授)


【摘 要】最低生活保障标准的设定直接关涉公民生存权的实现程度,对其进行规制是法治国家的必然要求。日本最高裁判所自1967年朝日诉讼判决以来,基于专业技术性和政策性角度,坚持厚生劳动大臣拥有设定最低生活保障标准的广泛自由裁量权之立场。但是,在21世纪初期废止老龄加算的生存权诉讼中,其又认定对于厚生劳动大臣设定标准的行政裁量应进行判断过程的程序性审查,开始由低密度审查向中密度审查转变。我国拥有最低生活保障标准设定权的地方政府在实践中主要以行政规范性文件的形式公布各地的最低生活保障标准,日本的相关诉讼判决为我国法院附带审查最低生活保障标准的行政规范性文件之合法性提供了方法借鉴,为最低生活保障标准的立法完善提供了路径指引。

【关键词】最低生活保障标准(生活保护基准);司法审查;老龄加算;生存权诉讼


问题的提起


我国《社会救助暂行办法》第10条将最低生活保障标准的设定权赋予了省级政府或设区的市级政府,在实践中,这些地方政府基本上是以“通知”等行政规范性文件的形式公布本地区的最低生活保障标准。自2014年我国修改《行政诉讼法》后,该法第53条将行政规范性文件纳入了附带司法审查的范围,有关最低生活保障标准的行政规范性文件是否合法的附带司法审查案件近年来开始呈现。

最低生活保障标准,日文称为“生活保护基准”,依据日本现行的最低生活保障法即《生活保护法》,其设定权即制定和调整权由日本厚生劳动大臣行使。自20世纪50年代提起的朝日诉讼以来,厚生劳动大臣制定的生活保护基准之合法性乃至合宪性就成为理论界和实务界一直探讨的问题。进入21世纪后,随着日本社会贫富差距的拉大,接受最低生活保障的人数不断增加,相关财政支出逐年增大,日本政府开始实行生活保护紧缩政策,自2004年开始决定分阶段废止生活保护基准中的老龄加算,致使接受生活保护的老年贫困者的最低生活费被减额,引发了其不满,在日本各地提起了一系列有关废止老龄加算的诉讼,亦称“生存权诉讼”。废止老龄加算诉讼的最高裁判所判决将近半个世纪前的朝日诉讼最高裁判所判决向前推进了一步,发展了有关生活保护基准的司法审查理论。考察日本废止老龄加算的生存权诉讼,其目的在于为我国法院附带审查有关最低生活保障标准的行政规范性文件之合法性提供方法借鉴,为最低生活保障标准的立法完善提供路径指引。


一、日本生活保护基准中老龄加算的内涵及其废止过程


(一)老龄加算的内涵

日本《生活保护法》基于《日本国宪法》第25条生存权的理念,开宗明义地规定了所有生活陷入贫困状态的国民均享有维持健康的、具有文化意义的最低限度生活的权利,由于生活保护基准与接受生活保护权利的实质性保障程度相关,是日本生活保护制度的核心内容,因此,生活保护基准的设定至关重要。不仅如此,生活保护基准还对其他社会保障制度的给付水准、最低工资等也产生间接的影响,在日本国民生活中占有重要的地位。日本《生活保护法》对于生活保护基准的法的原理和实施原则进行了规定:首先,其第3条明确了最低生活保障标准原理为该法的基本原理之一,规定国家负有保障国民健康的、具有文化意义的最低限度生活之义务。其次,该法规定了实施生活保护过程中应遵循的基准及程度原则,该法第8条明确了行政机关即厚生劳动大臣负有制定生活保护基准之义务,并规定了其制定保护基准时应考量的法定事项,即年龄、性别、健康状况、家庭构成及所在地区等。其中,因性别而导致的保护费用之差异,自1985年起实际执行中已被废止。最后,该法第9条规定了按需要保护原则,即应采取最适合需要保护者生活状态的保护。此外,为了进一步规范生活保护基准的设定,1963年原厚生省(现为厚生劳动省)发布的告示《生活保护法之保护基准》对生活保护基准的构造进行了全面细致的规定,并随着社会的发展逐年修改施行至今。

日本生活保护基准按照生活保护的种类分为生活扶助、医疗扶助、分娩扶助、教育扶助、就业扶助、住房扶助、丧葬扶助和护理扶助八种,但其中生活扶助基准的设定最为复杂和重要,直接反映着生活保护基准的保障水平,因此,生活保护基准的设定主要是针对生活扶助基准而言。“一般所谓的生活扶助基准是指,与每个月的衣食等经常性费用相关的‘基准生活费’。至于个人及家庭的特别需要和临时性或暂时性特别需要,以另立的‘加算’和‘临时扶助费’来应对。”在针对一般性的被保护者设定了与每个月的衣食及其他日常生活需要等经常性费用相关的基准生活费之外,另行设立的加算制度是指,对于需要实施生活扶助的老年人、障碍者、孕产妇、护理设施入所者等,按照一般的生活扶助基准仍无法维持最低生活需要时,考虑到其特殊的生活需要,比照一般的基准,对于不能满足最低生活需要的部分予以给付,称之为“加算”。2004年老龄加算减额废止之前,加算按照种类划分,包括老龄加算、母子加算、障碍者加算、孕产妇加算、护理设施入所者加算、居家患者加算、放射线障碍者加算、儿童养育加算、护理保险费加算,共九种,对于满足规定类型的条件者一律给付规定的金额。日本的老龄加算创设于1960年4月,为了满足老年人特有的生活需要,原则上对于70岁以上的被保护者,附加支付若干数额的保护费。此后,在1963年原厚生省制定的《生活保护法之保护基准》中明确规定,对70岁以上的被保护者的生活特别需要,加算一定金额给付保护费。此后,老年人的特殊需要因生活水平的提高而得到丰富。老龄加算着眼于老年人特殊的实际需要,对于仅依靠生活扶助而无法过上维护人的尊严的最低限度生活的老年人予以特别的援助,在基准生活费基础上再增加费用,目的在于使老年人与一般的被保护者享受实质性的同等生活水准之保障,体现了生活保护的实质平等。

(二)老龄加算的废止过程

进入21世纪,泡沫经济破灭后的日本社会出现了接受生活保护人数大量增加的社会现象,2003年日本的生活保护率达到10.5‰,被保护家庭总计94万余户,为史上最高,用于生活保护方面的财政支出费用庞大。以战后50年为契机,日本政府开始进行社会福祉基础构造改革,作为其中一环的生活保护制度改革以废止老龄加算为切入点拉开了序幕。废止老龄加算肇始于2003年12月16日日本社会保障审议会福祉部会生活保护制度专门委员会“中期报告”,其中提出了以下内容的建议:“关于单身无工作的一般低收入老年人家庭的消费支出额,对70岁以上者和60岁以上69岁以下者之间进行比较,一般认为前者的消费支出额较少。因此,在整体审视消费支出额时,对于70岁以上的老年人,不认可其有相当于老龄加算的特别需要,加算本身应朝着废止的方向进行修改。”“但是,考虑到老年人家庭社会生活的必要费用,在生活保护基准的体系中有必要继续研究维持老年人家庭的最低生活水平。”并且,“为防止被保护家庭的生活水平急速下降,应注意采取防止激烈变化的缓和措施。”厚生劳动大臣接受了上述建议,决定废止老龄加算,不过,作为缓和措施,计划用三年时间逐步废止,即从2004年开始阶段性地减低老龄加算额,直至2006年全面废止之。废止老龄加算对于占被保护家庭近一半的老年人家庭冲击较大,仅仅两年时间,生活扶助金额削减了两成。

2006年3月31日厚生劳动大臣修改了生活保护基准,自4月1日起废止了老龄加算给付的规定,与之相适应,作为生活保护实施机关的日本各福祉事务所对被保护者的基准生活费开始进行减额,接到保护变更决定的约120名被保护者为此分别在日本10个地方裁判所提起了撤销生活保护变更决定的生存权诉讼。其中,尤以“福冈生存权裁判”最为著名。在这一系列的诉讼中,关于厚生劳动大臣修改减低生活保护基准的裁量之合法性判断成为焦点问题。


二、日本废止老龄加算诉讼中生活保护基准司法审查的新发展


关于日本生活保护基准的有重大影响的诉讼,主要有1957年提起的朝日诉讼和2004年以来因减低乃至废止老龄加算所提起的系列生存权诉讼。前者首次引起关于生活保护基准的司法审查问题,判决主要就生存权的性质及其与生活保护基准的关系进行了说理论证;后者则是在日本社会贫富差距扩大、政府财政赤字严重的现今形势下,重新审视何谓“健康的、具有文化意义的最低限度的生活”这个问题。总体而言,在日本全国提起的撤销有关废止老龄加算的保护变更决定的诉讼中,一审的各地方裁判所均承袭了1967年朝日诉讼最高裁判所的观点,认为生活保护基准虽属于司法审查的对象,但只要不是明显违法,其应属于厚生劳动大臣的自由裁量范围,最终均作出了原告败诉的判决。二审除了福冈高等裁判所作出的上诉人胜诉判决外,其他案件的上诉人全部败诉。三审最高裁判所的判决均认为,因废止老龄加算而作出的保护变更决定并不违法或违宪,但是,对于生活保护基准的设定过程司法可以进行程序性审查。其中,以2012年2月和4月最高裁判所作出的判决最具代表性。

(一)提高生活保护基准的司法审查密度

长期以来,日本生活保护基准的设定被视为是一项专业技术性和政策性很强的工作,只有当该基准的设定明显地属于裁量权的逾越或滥用时,方才成为司法审查的对象。这种朝日诉讼最高裁判所确立的基调,直到21世纪初的废止老龄加算诉讼才开始受到动摇。

朝日诉讼最高裁判所判决认为:“健康的、具有文化意义的最低限度生活,其内容应综合考量多数不确定的要素后才能决定。”“保护基准属于厚生大臣的自由裁量,其判断只要不逾越法的宗旨和目的,即不产生违法的问题”。此后,在1982年堀木诉讼最高裁判所的判决中指出,健康的、具有文化意义的最低限度生活的具体内容,“应与当时的文化发达程度、经济社会条件及一般国民生活状况等相联系来判断决定”,“在将其具体立法时,不能无视国家的财政状况,应进行多方面具有复杂性和高度专业技术性的考察,于此基础上作出政策性判断。”自朝日诉讼最高裁判所判决以来的相当长的时期内,对于生活保护基准一直采用的是低密度审查方法。

关于2012年2月和4月的废止老龄加算诉讼判决,最高裁判所对于厚生劳动大臣享有的生活保护基准设定的裁量权给予了肯定,其共同点是,承认了行政机关的裁量权具有专业技术性和政策性。但是,在2012年2月的最高裁判所判决中,对于以往的低密度审查方法在一定程度上予以了修正,关于裁量权的行使,该判决提出了两点限制:“其一是,与最低限度的生活内容虽然无关,但是,立足于判断过程及程序有无过错、缺陷等观点,对厚生劳动大臣的判断必须进行审查(即判断过程审查)。若判断过程中确有过错、缺陷等,则可以认定属于裁量权的越权或滥用情形;其二是,从被保护者的期待性利益和对生活的影响来看,厚生劳动大臣的判断若未坚持采取缓和激变措施的方针和选择适当的措施,可以认定厚生劳动大臣的裁量权行使存在逾越或滥用的情形,违反了《生活保护法》第3条、第8条第2款,即违法。”该判决明确指出厚生劳动大臣对于老年人的生活状态,应充分判断废止老龄加算后是否符合老年人的最低限度生活需要,对于厚生劳动大臣制定的基准,应从与最低限度生活具体化相关的判断过程及程序的适当与否、有无疏漏等方面进行合理性审查。各种加算制度是按照特殊群体的类型而规定的有关特别需要的应对措施,其依据是《生活保护法》第9条按需要保护原则的规定。2012年4月最高裁判所判决进一步指出,对于厚生劳动大臣作出减少或废止老龄加算的决定过程可以进行司法判断,“基于是否因期待性利益的丧失而对被保护者的生活带来困难影响的观点,关于本案标准的修改对被保护者生活影响的程度及采取缓和激变的措施而得以缓和的程度,应审查其与上述统计等客观性数值的合理关联性,以及与专业性知识有无整合性。”在此,对于厚生劳动大臣废止老龄加算时是否采取了缓和激烈变化的措施进行审查这个问题,指出应从被保护者的期待性利益和对生活的影响等方面进行考量的具体方法。这看似是着眼于结果的审查,但若将这些期待性利益等纳入考量要素审查的范畴,其也应属于判断过程的审查。

(二)重视生活保护基准设定时考量要素的次第关系

厚生劳动大臣设定生活保护基准时的考量要素究竟有哪些?从以往的朝日诉讼和堀木诉讼最高裁判所的判决内容看,除了需要考量被保护者的家庭构成、年龄差别、健康状况等专业技术性要素外,还需要综合考量其他多数不确定的要素,如当时文化的发达程度、经济社会的条件、财政状况、一般国民的感情等社会通常观念,但是这些考量要素彼此之间的次第关系并未言及。从前述废止老龄加算的最高裁判所判决看,虽然从结论上认为厚生劳动大臣因废止老龄加算而对生活保护基准所做的修改不违反法律和宪法,但从论理上却均未采取社会通常观念等审查方法,而实则是着眼于考量要素的次第关系进行了判断。这是废止老龄加算诉讼最高裁判所判决的进步性之所在,对于客观合理设定生活保护基准具有重要意义。有日本学者将生活保护基准设定时应考量的要素分为生活要素和生活外要素,认为生活外的要素属于可考量亦可不考量的事项乃至不应考量的事项,“若满足最低限度生活需要的基准因财政状况而不得不抑制时,于有不得已的正当理由,只能仅限于再无其他非限制性方法这种例外的情形。假使财政吃紧,若通过从富人那里多征税等方法可以确保财源,由于有其他的非限制方法,因财政性理由而抑制基准则为违法。”至于一般国民的感情,在大臣的基准设定中抑或在裁判所的司法审查中,将此事项纳入基准设定行为和判决中予以考量,是违法的。关于设定生活保护基准时是否应考量财政状况这个问题,在废止老龄加算诉讼的最高裁判所判决中并未予以正面的论证。笔者认为,对于生活外考量要素,应分情况予以对待,即应从其与生活保护基准的关联程度予以是否考量的判断。就生活保护基准设定的客观性而言,财政状况并非生活考量要素,但其却与生活保护基准的高低有密切关联。将财政状况作为生活外可考量要素来对待,这实则是正视了财政的有限性问题,不过,对于财政状况的考量,应适用“办法穷尽”原则,即当无其他可替代的合理措施时,才可以考量财政的状况。至于低收入群体的国民感情等,其属于与维持最低限度生活无关的考量要素,应予以排除。老年人因年老而产生的多病和残疾等各种生活风险增大,解决其生活需要是维护老年人尊严的必然要求,为了满足其因年老而产生的特殊生活需要,在一般的基准之上增加的老年特别生活需要费用应成为加算考量的事项。

此外,在判断生活保护基准修改的裁量权是否逾越或滥用时,从保障健康的、具有文化意义的最低限度生活原理和保护基准及程度原则角度看,最高裁判所判决将期待性利益亦纳入了考量的要素范围内,这对生活保护基准的合理修改具有积极意义。从生活保护基准修改的制度完善角度看,修改生活保护基准时,“应对考量要素基准化,并确保有关修改程序的民主基础”。至于厚生劳动大臣修改生活保护基准时应参考的指标,废止老龄加算诉讼的判决对此并未明确。就法理而言,以何为指标进行修改是需要明确的问题,厚生劳动大臣应明确为何设定某个指标,该指标的设定是否符合实际。如在生活保护的家庭类型出现了单身化的倾向时,以工作三人家庭为标准模型的家庭显然已不符合实际。

总之,尽管设定生活保护基准是厚生劳动大臣作出的合目的性的裁量行为,但即使在此前提下设定该基准时,若能够提高其客观性,就可以展开更加具有主体性的司法审查。

(三)指明生活保护基准设定的立法规范化方向

按照朝日诉讼最高裁判所的观点,若将厚生劳动大臣的生活保护基准设定行为理解成自由裁量行为,其极有可能导致最低生活保障的法治主义形骸化,国民通过司法途径来救济自己权利的愿望将化为泡影,生存权的规范性将明显倒退。从废止老龄加算的最高裁判所判决看,为了贯彻法治主义,应从源头上对生活保护基准的设定进行立法完善。

第一,对于厚生劳动大臣的生活保护基准设定权限应予以程序规制。生活保护基准是生活保护制度的核心,并成为日本社会保障整体给付水平的基础。生活保护基准由厚生劳动大臣制定,这种行政裁量行为若不加以有效规制,极易产生根据国家财政的状况而设定最低生活保障标准的问题。在日本生活保护实践中,每年的生活保护基准由厚生劳动大臣以告示的形式公布,而不必经过国会的审议,需要生活保护者及相关者亦无表达自己意见的机会。但是,如前所述,由于生活保护基准作为最低生活保障标准具有广泛的影响,有日本学者主张其应成为国会的议决事项,即由国民的代表来审议。退而求其次,即使以告示形式制定,亦应广泛征求需要生活保护者及相关者的意见,在倡导权利本位的今日,不应未经过征求意见阶段而由厚生劳动大臣决定生活保护的基准。为了贯彻法治原则,立法机关至少应对生活保护基准的基本性指标进行规定,行政机关在保障中立的第三方机构和国民各阶层代表参加的机制下才可设定生活保护基准。并且,应要求行政机关将生活保护基准设定的过程透明化,公开与设定基准相关的信息和统计数据,提出具有合理性和透明性的设定指标。质言之,保护基准的设定应体现程序正义。此外,关于专门委员会的意见之效力问题,2012年4月最高裁判所判决中指出专门委员会的意见对大臣的判断并不具有法的拘束力,但专门委员会在研究考量老年人的社会性必要费用方面,其后应进行定期的论证。对此,即使专门委员会的意见对大臣的判断无法的拘束力,然而专门委员会作为社会保障审议会福祉部会所设置的正规审议机关,保护基准的变更应充分听取专门委员会的意见,政府不能为了推行实施政策而只挑选对自己有利的意见,应对这种行政的便利主义进行严厉的批判。为了避免专门委员会的意见流于形式,应在立法上明确专门委员会的法律地位,对于其提出的意见厚生劳动大臣在何种程度予以采纳或处理应进行明确的规定。

第二,对于厚生劳动大臣设定的生活保护基准应从实体性内容方面予以规制。如前所述,最高裁判所判决指出,厚生劳动大臣在修改生活保护基准时,应对期待性利益等予以慎重考量,“这表明了在实体性方面对生活保护基准进行审查的可能性”。对被保护者期待性利益的考量,就法理而论,其并非是阻止对生活保护基准进行减低修改,而是与减低修改生活保护基准时被保护者有特定的利益期待相关。为此,厚生劳动大臣在修改生活保护基准时,应尊重被保护者对自身的信赖。然而,当厚生劳动大臣未对被保护者的期待性利益进行考量而作出减低修改生活保护基准的行为时,裁判所对厚生劳动大臣该行为的合法性应进行审查。不过,在废止老龄加算诉讼的最高裁判所判决中,仅指出应审查期待性利益与相关统计等客观性数值的合理关联性,在此,具体的审查基准为何是今后应探讨的问题。


三、对我国最低生活保障标准的设定及其司法审查的启示


(一)我国最低生活保障标准设定的制度发展与现状

自1999年国务院制定的《城市居民最低生活保障条例》施行以来,我国最低生活保障标准开始步入法治化的轨道,该条例第6条规定了城市居民最低生活保障标准应“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定”。同时还规定,直辖市、设区的市的该标准,由市政府的民政部门会同相关部门进行设定,须报本级政府批准并公布执行;县(县级市)的该标准由县(县级市)政府民政部门会同相关部门进行设定,须报本级政府批准并报上一级政府备案后公布执行。然而,由于上述规定未明确最低生活保障标准设定时应遵循的具体原则,导致地方政府拥有很大的自由裁量权,“不受行政机关以外的其他机关或组织乃至公民的制约或监督,几乎完全是地方政府的‘作业’”,各地设定最低生活保障标准的方法不统一,主要有“抽样调查型、部门协调型、参照制定型、主观判断型和混合型等”。2011年民政部、国家发展改革委、财政部、国家统计局发出了《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》,该指导意见确立了最低生活保障标准设定时应遵循科学性、合理性、动态性和规范性的原则,指出各地可以采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法来设定城乡最低生活保障标准。并且,对于规范程序提出的要求是,“城乡低保标准测算完成后,要由工作小组或其成员联合报请本级人民政府审批”,“需要备案的,要同时报上一级地方人民政府备案”,并“通过网站、报纸等媒体以适当方式”向社会公告。该指导意见的发布,开启了最低生活保障标准设定的科学化进程,体现了一定的规范价值。然而,由于该指导意见的性质仅为部门规范性文件,其强制力较弱,且其中要求可以采用三种测算方法之一设定最低生活保障标准,这本身就会产生因采取不同测算方法而造成的地区之间不公平的问题。2012年国务院发布了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》,其中指出,要“健全救助标准与物价上涨挂钩的联动机制,综合运用基本生活费用支出法、恩格尔系数法、消费支出比例法等测算方法,动态、适时调整最低生活保障标准,最低生活保障标准应低于最低工资标准”,这意味着调整最低生活保障标准时应考量的事项是物价和最低工资标准。同时,该意见还提出了有条件的省级政府制定全省统一的最低生活保障标准的要求,即省级政府“可根据区域经济社会发展情况,研究制定本行政区域内相对统一的区域标准,逐步缩小城乡差距、区域差距。”此外,还要求“对最低生活保障家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者等重点救助对象,要采取多种措施提高其救助水平”,旨在实现最低生活保障对象之间的实质平等。此后,2014年国务院施行《社会救助暂行办法》,其中第10条规定:“最低生活保障标准,由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布,并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。”据此可知,最低生活保障标准的设定主体是省级政府或设区的市级政府,这与《社会救助暂行办法》第3条县级以上地方政府负责本行政区域内的社会救助管理工作的规定和第5条县级以上地方政府将社会救助资金纳入财政预算的规定相一致,体现了属地管理原则;最低生活保障标准的设定内容,“按照当地居民生活必需的费用确定、公布”;最低生活保障标准的调整应考量“当地经济社会发展水平”和“物价变动情况”而进行。2016年国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部、统计局发布了《关于进一步完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制的通知》,规定为保障城乡最低生活保障对象、特困人员等生活困难群众的生活,当“居民消费价格指数(CPI)单月同比涨幅达到3.5%”,或“CPI中的食品价格单月同比涨幅达到6%”时,可启动联动机制,明确了标准调整的主要手段为发放价格临时补贴,实行“按月测算、按月发放”。并且该通知明确规定,“各地要以省(区、市)级或地市级为单位统一启动或中止联动机制,不得下放至县区级。以地市级为启动单位的省(区),必要时可在全省(区)范围内全面启动或中止联动机制。” 这个规定有两个重要意义,其一是,意味着拥有最低生活保障标准设定权的地方政府才可以按照规定启动标准的调整。其二是,将物价上涨与居民消费价格指数结合起来考量,避免了仅用物价上涨这个单纯指标来衡量最低生活保障标准是否调整的片面性,体现了一定的科学性。总体看,我国最低生活保障标准的设定制度正处于逐步完善的过程中。

(二)我国最低生活保障标准设定的问题分析

1.标准设定主体的问题

依照《社会救助暂行办法》,我国最低生活保障标准的设定权被赋予了省级政府和设区的市级政府,其优点在于灵活性,但是,拥有最低生活保障标准设定权的地方政府因其主要承担本行政区域的最低生活保障财政费用,那么,由其对当地居民的生活必需费用进行判断和测算时,就难免不受当地财政状况之影响,对于财政收入较少的地方政府而言更是如此,其设定的最低生活保障标准的客观性或科学性存在着疑问。同时,现行制度将最低生活保障标准的设定权既赋予省级政府,又赋予设区的市级政府,这将严重损害最低生活保障标准设定的统一性与公平性。于此意义而言,最低生活保障标准设定主体的层级不仅应统一,而且其层级越高,越能够反映标准的公平性。

2.标准设定内容的客观性问题

在《社会救助暂行办法》中,关于设定最低生活保障标准,仅规定最低生活保障标准“按照当地居民生活必需的费用确定、公布”,但未明示标准设定时应考量的具体事项,缺少必要的规制。因为居民生活必需的费用需要从家庭类型、年龄区别、所在地区、个人自身状况等多方面予以考量,而不能划一地按人均来计算,否则易导致标准所设定的内容有欠合理性。同时,关于调整最低生活保障标准,仅规定“根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整”,将“当地经济社会发展水平”作为调整最低生活保障标准的指标,其过于抽象,可操作性不强,应明确标准调整的具体变动情形。加之,关于最低生活保障标准的“适时调整”,由于法的规定过于弹性化,其判断完全由相关地方政府裁量,这就会使最低生活保障标准调整的客观性减低,产生不能充分保障公民生存权之虞。

3.标准设定程序的规范性问题

1999年《城市居民最低生活保障条例》中对最低生活保障标准设定的程序性规定虽不全面,但有所涉及,如规定了地方政府民政部门会同相关部门设定城市居民最低生活保障标准,并报本级地方政府批准或批准后报上一级政府备案后公布执行的内容,2011年《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》中又提出了将新设定的最低生活保障标准在规定时间内向社会公告的具体方式。这些涉及标准设定的程序性规定,多具有形式意义,缺乏具有实质意义的程序性内容,如公开最低生活保障标准测定的相关数据,以及向社会公众说明设定最低生活保障标准的具体依据等。需要注意的是,在2014年《社会救助暂行办法》中关于最低生活保障标准的设定几乎未涉及程序性内容,这不得不说是立法的缺憾。在现行法的相关制度框架下,除了期待有权设定最低生活保障标准的地方政府在实践中自觉完善相关程序外,或许对相关程序的重视可通过对最低生活保障标准的行政规范性文件进行附带司法审查来实现。自2014年《行政诉讼法》修改以来,依据该法第53条,司法机关对地方政府的行政规范性文件之合法性虽然可以进行附带司法审查,但有关最低生活保障标准的行政规范性文件之附带司法审查实践尚处于起步伊始阶段,甚至可以说此项工作并未实质性地开展过。

(三)对我国的启示

综上,通过考察日本废止老龄加算的生存权诉讼之判决,并对我国最低生活保障标准设定的制度现状与问题进行分析,笔者认为,日本给予我国最低生活保障标准设定及其司法审查的启示主要有以下几个方面:

第一,正确认识最低生活保障标准设定的法的意义。在我国传统的观念中,最低生活保障标准的设定往往被视为专业技术性极强的工作,甚至被视为政治决定,对其难以进行法律规制。然而,随着保障公民生存权理念的确立,一方面,人们越来越认识到,为了有效保障公民能够过上维护人的尊严的最低限度生活,通过具体立法对最低生活保障标准的设定予以规定实属必要。另一方面,对最低生活保障标准的设定进行法律规制,这是现代法治国家依法行政的必然要求。最低生活保障标准的实效性在于,在实施最低生活保障时,最低生活保障标准承载着制度的重要使命。具体而言,首先,最低生活保障标准是决定应否进行救助的判定基准。其次,最低生活保障标准是决定具体给付程度的标准,即对于生活陷入贫困状态者实施救助时,应按照其生活困难的实际程度予以适当的救助,而非划一地提供形式平等的给付。就最低生活保障标准的设定进行程序性和实体性法律规制,对于将最低生活保障标准设定权赋予地方政府的我国而言,其意义尤为重大。

第二,完善我国最低生活保障标准的制度设计。如前所述,我国现行法关于最低生活保障标准的内容仅侧重于设定主体方面,且相关规定存在着较大的缺陷,在实践中引发了最低生活保障标准的公平性和统一性等问题。为了改变这种状况,今后,应加强最低生活保障标准的制度设计。具体而言,其一是,在未来的《社会救助法》中将设定最低生活保障标准时应遵循的原则予以明确化。立法应确立最低生活保障标准的基本原则,在其思想指导下,于具体设定最低生活保障标准时,应遵循标准及程度原则和按需要保护原则,这不仅体现宪法所规定的基本权利之保障,而且符合宪法所规定的平等之要义。其二是,提高最低生活保障标准设定主体的层级。考虑到我国地区之间、城乡之间的差异,兼顾公平性和统一性,应由民政部统一制定最低生活保障标准,并赋予省级地方政府一定范围内的自由裁量权。其三是,将设定最低生活保障标准时应考量的事项如保障对象的年龄、身体状况、家庭构成、所在地区等予以法定化,为最低生活保障标准的设定提供法定的考量指标。目前我国最低生活保障实践中对老年人“分类施保”的做法有些类似于日本的老龄加算,其依据是《社会救助暂行办法》第12条第2款的规定,即:“对获得最低生活保障后生活仍有困难的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者,县级以上地方人民政府应当采取措施给予生活保障。”在地方实践中“分类施保”的具体做法是,在一般性最低生活保障标准基础上再增加给付若干的生活费用,以提高老年人等的最低生活保障待遇水平,从而实现与一般保障对象实质平等的目的。其主要计算方法包括标准上浮法、系数法、收入扣除法及以个人为单位进行的收入核查法等。在此姑且不论这些计算方法之间的差异,仅就这些方法来看,不同地区采取不同的计算方法将会导致保障对象之间待遇的实质不平等。为此,今后“分类施保”时还应具体测定不同群体的各自特殊生活需求,在体现地区级差的基础上,对各类群体用统一的计算方法设定附加给付标准。其四是,对最低生活保障标准的设定程序和调整内容进行法律规制。前者要求立法应明确设定标准的程序规定,即设定主体须按照法定的程序设定最低生活保障标准,避免有权设定的行政机关恣意裁量;后者要求最低生活保障标准应具有动态性和发展性,须明确调整最低生活保障标准时参照的具体指标,以使其与经济社会的发展同步。

第三,加强对最低生活保障标准设定过程的司法审查。我国地方政府设定最低生活保障标准的行为虽属于抽象行政行为,但由于各地的标准基本上是以行政“通知”这种规范性文件的形式进行规定,依照《行政诉讼法》第53条,司法机关可以对其合法性进行附带司法审查。然而,现实面临的问题是司法机关如何展开具有主体性的审查。不可否认,最低生活保障标准的设定具有一定的专业技术性和政策性,司法机关很难对其内容本身作出是否适当合法的判断。但是,这并不意味着司法机关无法对其设定过程进行合法性审查,日本的司法经验表明,正是通过对其设定过程进行司法主体性审查,从而间接达到了对其内容的合法性审查之目的。目前,我国地方政府设定最低生活保障标准时随意性较大,一些地方政府根据当地财政收入和贫困人口数量等“任性”设定标准的情况依然存在。我国的司法机关可以借鉴日本的相关经验,着力于对最低生活保障标准设定过程及程序有无过错或缺陷等进行审查,之后,依据《行政诉讼法》第64条的规定,经审查认为该行政规范性文件不合法的,“不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。”如此,将倒逼有权设定最低生活保障标准的地方政府遵循相关立法的精神和规定,科学合理设定最低生活保障标准。


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