攻坚法治政府建设进行时

曹 鎏

（中国政法大学法治政府研究院教授）

2012年党的十八大报告提出法治政府基本建成作为2020年全面建成小康社会的目标之一。法治建设融入经济社会发展的大局，法治政府建设目标成为我国执政党的政治宣誓，充分彰显出法治作为治国理政基本方式，对于实现国家长治久安、人民满意幸福的重要意义。2019年7月起，中央全面依法治国委员会办公室启动了全国法治政府建设示范创建活动，2020年6月，正式公布了第一批全国法治政府建设示范地区和项目名单。一方面，这些示范城市有关法治政府建设的综合探索和专项突破充分展现出中国特色法治政府建设的可能模式和生动样貌，另一方面，通过找到法治政府建设的榜样发挥标杆的示范和带动作用，这对于实现我国法治政府建设的均衡全面发展无疑具有标本兼治的关键作用。在十三五收关、“十四五”开局的承前启后之年，2020年后我国法治政府建设如何有效回应社会主义现代化建设的现实需要，如何以更高水平、更高质量的法治政府建设推进经济社会发展的升级转型，通过对这些示范创建地区和项目的全视角分析，我国法治政府建设的未来之路愈加清晰而明确。

新时代法治政府建设具有多面之维。应因于新时代的基本矛盾，老百姓对法治政府建设的美好向往本质上体现为对合法行政到良好行政、形式法治到实质法治的基本期待。法治作为捍卫社会公平正义的根本方式，新时代法治政府建设内涵应当更加丰富和立体。法治政府建设强调政府活动要在法治轨道上运行，权责法定和履职守法是法治之维，但必须以打造服务型政府为根本。“放管服”改革需要持续深入推进，进一步厘清政府权力边界，根治政府乱作为、慢作为、选择性作为、不作为以及执法不公等难题，确保政府为人民提供优质服务，体现以人民为中心，坚持打造人民满意的服务型政府的基本宗旨，这是法治政府建设的根本要义，更是彰显法治政府建设政治之维的生动呈现。法治政府建设还要解决好公职人员依法履职的廉洁性、道德操守、担当精神和责任意识等问题，同时要提高政府活动的效益性和效能性，不断提升政府的公信力和权威性，这正是法治轨道上持续推进责任政府、廉洁政府、高效政府、诚信政府建设的直接动因。法治政府建设是系统工程，为解决政府部门间互动性、联动性不够，特别是执法资源和力量碎片化等难题，以整体主义的理念推进法治政府建设，以实现整体政府为目标，解决政府内部机构的协同性进而提升政府治理效能尤为必要。新时代法治政府建设应当在法治轨道上实现政治与法治、法治与行政、法治与人民满意等多个面向的有机融合，以充分展现法治政府建设的中国方案和中国智慧。

法治政府建设必须解决好压力、动力和活力的有机统一问题。法治政府建设既要解决政府守法的自觉性，又要强化监督和制约，防止行政权脱轨，出现任性和滥用等难题。随着法治政府建设进入深水区和攻坚期，法治政府建设必然要通过压力传导机制形成对领导干部和公职人员依法履职的持续性倒逼。近年来，强化考核的指挥棒作用，已经成为各地自我加压，特别是上级对下级实施监督和领导的重要抓手。健全完善的法治政府考评体系，一方面要有科学的评价指标体系，法治语境中的科学，主要是要解决指标体系本身是否符合法治理念、法治精神的基本要求；另一方面，考评体系也应随着法治政府不同发展阶段的任务和特点作出与时俱进的调整和优化。例如，行政诉讼案发量和败诉率、行政复议案件量和纠错率等定量指标，作为维稳成效观测点和法治水平观测点如何并行不悖且科学融合，有必要进一步思考。法治的逻辑强调对法治轨道上化解争议体系的重塑和构建，通过促进老百姓运用法治方式和途径维权，推进法治社会建设进而解决维稳问题，才是正途。同时，法治政府建设亦应当解决内生动力问题，以确保法治政府建设永葆生机。这就要解决好与全面覆盖无缝隙的监督体系相对应的正向激励容错机制的建立健全问题，以鼓励公职人员积极担当作为，坚守服务为民理念，防止出现懒政、怠政甚至“太平官”“混日子”等心理，此外，要积极探寻法治政府建设的内生动力机制，为法治政府建设持续提供动力源泉。当前正处于日新月异的互联网时代，充分利用信息化、智能化手段解决法治政府建设的痛点难点堵点难题，具备了一定的现实可能性。全面推进数字化政府建设，可以通过数字赋能解决攻坚法治政府建设动力不足、能力不够等问题。最后，政府管理活动必须回应人民群众日益增长的美好生活向往，法治政府建设必须因时而变、因势而动，通过在法治轨道上不断创新和改革，以不断提升老百姓对法治政府建设的满意度、获得感和幸福感，这也是检验法治政府建设成效能否惠及于民，实现法治政府建设与提升人民群众满意度相向而行的必要之举。

持续深入推进法治政府建设需要”四治”融合。作为我国法治政府建设的“优等生”，首届示范创建城市在法治政府建设各领域所展现出来的硬实力和特有优势，是对改革开放四十余年以来，我国法治政府建设取得显著进展的最有力明证。这些示范城市因地适宜，积极探索创新，已经形成了各具特色的法治政府建设多样模式。与高水平经济社会发展相适应的更高质量的法治政府建设，绝非只有法治的单一面向。应当说，我国法治政府建设重点领域重点环节的有法可依问题已经基本解决，法治政府建设进入精细化发展阶段：法治政府建设要做到实体合法，更要确保程序合法，且满足最低限度的程序公正要求；法治政府建设不仅要形成政府活动在法治轨道上运行，更要形成对行政裁量权的有效规制，让老百姓在每一个政府活动中感受到公平和正义；法治政府建设不仅要实现政府行为的建章立制活动，而且要解决制度建设的有效实施问题。鉴于我国大约80%的法律，90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的，作为政府实施法律、履行法定职能的主要方式，持续推进严格规范公正文明执法，不断提升行政执法法治化水平，无疑将直接决定我国法治政府建设进程。法治政府建设亦应当以善治政府为目标。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。从政府管理到现代化治理，注重社会共治，强调强化有限政府、有为政府的理念，以“小政府—大社会”为发展目标，立足于把政府从管不好、管不了的事务中解脱出来。行政机关要多吸取民众的智慧，多协调，即强调合作共治，重视与公众的“合作治理”，在行政决策、行政立法、行政规范性文件制定等政府活动中强化公众参与，增强行政行为的合法性和可接受性，以提高行政效率和效能。此外，善治既涉及常态化法治政府建设问题，也要确立应急状态下行政法治的基本目标；既要尊重非常态的特殊性、应急性，又要保持最低限度的正义；如何平衡“法治”和“应急”的关系，“法治”可以在什么限度内“收缩”，公民权利克减的边界等问题，都是法治政府建设在实现全方位发展过程中必须补足的领域。当然，法治政府建设也要以实现智治为基本依托。通过信息化、智能化的特有优势，实现政府治理能力的升级，通过大数据治理、互联网思维、人工智能在政府活动过程中的普遍运用，实现政府的整体智治，建设阳光政府和创新型政府，进而完成打造以“顾客”为导向的服务型政府，并解决政府决策科学化、行政监管精准化、公共服务优质化、政府治理民主化等难点问题。面对我国法治人才匮乏，特别是部分法治人才流失的问题，某些领域利用智能化方式代替传统政府治理方式，不仅可以缓解法治人才力量薄弱之困境，而且对于解决当前不同地域、领域、级别的行政机关法治发展不均衡难题也有基础性作用。由此，展望未来，法治政府建设应以法治、精治、善治及智治的全方位推进为发展目标，法治要求是根本，精治、善治及智治的要求是追求法治理想和目标的重要依托，更是中国特色法治政府建设目标丰富内涵和深邃意旨的生动呈现。

法治政府建设需要充分解决好“内外循环”问题。从我国法治建设的发展阶段看，第一阶段的法治建设旨在解决法治政府建设的率先突围问题，以满足计划经济向市场经济转型的迫切需要；我国法治政府建设取得显著成效，但同时也进入攻坚期和深水区，法治政府建设如何进一步助力经济社会发展，就要同步解决好法治社会和法治国家的系统建设问题。党的十八届四中全会明确法治国家、法治政府和法治社会一体建设的发展模式。党的十九大进一步提出2035年法治国家法治政府法治社会基本建成的明确目标。2019年2月，在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记再次强调，推进全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治政府建设是重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。可见，法治政府建设目标是“熔铸”于法治国家建设的战略部署之中的，同时法治政府建设承担着双重使命：一方面，法治政府建设需要持续攻坚克难、驰而不息；另一方面，要切实发挥高质量法治政府建设影响并助力依法执政水平提升以及打造法治社会的先发优势，即全面推进法治政府建设必须要以强化党委对法治政府建设的领导为根本前提，亦需以与之相适应的法治社会作为保障。成熟的法治社会，一方面，“民以吏为师”，要让尊法学法守法用法成为各级领导干部和公职人员的自觉践行，特别是各级政府机关的“关键少数”要做到坚守法治红线，身体力行捍卫法治权威；另一方面，培养公民的法治意识，需要普法教育的持续性跟进，广泛促进老百姓积极参与政府决策、立法、执法活动，通过公开、公众参与等程序广集民智民意，不断提升制度执行力，特别是遇到纠纷争议，促进老百姓自觉选择法定途径维权并得以维权，应成为理想模式。法治社会建设既应当成为攻坚法治政府建设的基本任务，又要以法治文化繁荣发展、基层治理能力有效提升为最终发展目标。法治国家、法治政府、法治社会相互联系和支撑，成为中国特色法治建设之路的最鲜明特征。强化法治政府建设的党政同责，不断提升依法执政水平，大力推进法治社会建设进而倒逼法治政府建设，应当构成法治政府建设得以提速并升级的关键着力点和突破口。