充分发挥法治政府建设示范创建的样板效应

邢鸿飞

（河海大学教授）

党的十八大以来，我国法治政府建设取得重大进展，为建设中国特色社会主义法治国家，实现国家治理体系和治理能力现代化打下了坚实基础。进入新时代，全面依法治国面临新形势、新要求，与人民日益增长的美好生活需要以及推进国家治理体系和治理能力现代化的目标相比，法治政府建设还存在一定的差距和不足，需要持续深入推进。面对新情况、新形势，总结经验，补短板、填空白、强弱项，开展法治政府建设示范创建活动，对不断推动法治政府建设向纵深发展具有重要意义。法治政府建设示范创建，前提是大力培育先进典型，树立一批新时代法治政府建设的新标杆；关键是充分发挥样板效应，营造法治政府建设创优争先的浓厚氛围，开创法治政府建设新局面。

党中央和国务院对法治政府建设高度重视。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面推进依法治国、加快建设法治国家和建构中国特色社会主义法治体系的实践中，提出了中国特色社会主义法治理论、法治思想，为新时代法治政府建设提供了必要的理论指引。党的十八大将法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。党的十八届四中全会对法治政府建设作出全面部署。党的十九大及随后的历次全会进一步对建设法治政府作出了具体的部署安排。2018年8月24日，在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记指出：“建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程”。深入贯彻落实党中央、国务院关于法治政府建设的决策部署，开展法治政府建设示范创建活动，有利于不断推进法治政府建设向纵深发展，引领、带动各地区各部门找差距、补短板，激发内生动力。

早在2015年12月，中共中央、国务院就发布了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》），明确提出：“积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型。”2019年5月22日，中央依法治国办向社会发布《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，正式在全国范围内拉开了法治政府建设示范创建的序幕。2020年6月19日，中央依法治国办公布第一批全国法治政府建设示范地区和项目命名名单，为法治政府建设树立了标杆。如何复制、推广先进的经验、做法，充分发挥法治政府建设示范创建的样板效应，成为亟待解决的问题。

一、法治政府建设示范创建为“法治特区”先行做好铺垫

2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议在北京召开，习近平总书记出席会议并发表重要讲话。习近平总书记在讲话中强调：“法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能。”在推进全面依法治国的进程中，法治政府建设要率先突破，在法治政府建设中可以允许“法治特区”先行。我国幅员辽阔，受地理、历史、经济、社会、文化等因素影响，各地法治发展水平差距较大。第1-5届地方政府获“法治政府奖”的数量分布（见图1），可以从一定程度上体现出我国各个地方法治政府的建设水平，反映出当下我国法治政府建设的区域差距。获奖数量靠前的广东、北京、浙江、江苏、上海均是经济发达地区，在法治政府建设进程中积累了丰富的经验，并拥有高水平的法学研究机构和大量的法治人才资源，因此，法治政府建设的成效遥遥领先于其他地区。但是，不容忽视的是，像四川、山东、湖南、安徽等经济相对欠发达的中西部地区，法治政府建设也取得了可观的成果。可见，经济和人才的优势并非决定法治水平差距的唯一因素，地方政府的主观因素对法治政府建设也起到重要作用。

基于我国法治政府建设的地区差距大、区域发展不平衡的现状，法治政府建设的推进不可能全国同步，也不具有现实性和可操作性。历史、地域及环境等客观因素，给地方法治政府建设带来的负面影响难以消弭，唯有充分调动地方政府的主观能动性、激发内生动力，才能更好地建设法治政府。因此，对法治发达地区，国家推行法治政府建设示范区创建活动，通过激励机制，运用政策杠杆，为其注入更大活力，将其打造成法治文明乃至政治文明领跑全国的“法治特区”。总结这些地区的法治政府建设经验，发挥辐射带动作用，以创建促提升，以示范带发展，促进法治政府建设区域协同推进，进而提高全国法治政府建设水平，是完全可能且可行的。

二、法治政府建设示范创建须以指标体系为科学指引

法治政府建设的状况必须运用科学合理的方式予以评判，既需要定性分析，也需要量化评估，二者缺一不可。量化评估强调用数据说话，注重用数值展现和说明法治政府建设的状况和成效，更直观、更精确，也更有说服力。对法治政府建设状况进行评估，实际上就是要回答什么是“法治政府”，如何建设“法治政府”，这是建成“法治政府”目标的必然要求。法治政府如何建设、取得了哪些成果、存在什么问题、下一步如何完善都可以通过法治政府建设评估加以解决。

2008年，深圳市政府出台《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》，开全国法治政府建设评估之先河，此后各级政府开始尝试建立本地区的法治政府建设考核评价指标体系，并取得一定成效。但一直缺少全国层面统一、规范的标准和要求，这在一定程度上也影响了我国法治政府建设的进程。中央依法治国办在认真总结各地方法治政府建设考核评价指标体系实践经验的基础上，坚持问题引领、目标导向，系统确立了全国统一的《市县法治政府建设示范指标体系》，为各地区法治政府建设效能及水平评价提供了统一的标准和依据。

《市县法治政府建设示范指标体系》中分3级设置了100多项指标，具体涵盖公众关注的重大行政决策科学民主合法、社会矛盾纠纷依法有效化解、行政权力制约监督科学有效等方面。以这样一套科学的指标体系，作为开展法治政府建设示范创建活动的评估标准，作为建设法治政府的具体指引，对参与创建的地方政府的法治状况进行评估，可以全面了解全国地方政府法治建设的状况，通过地方政府间的比较，发现可以向全国推广的地方政府创新举措，以及存在的突出问题，并探索完善改进的路径。充分发挥法治政府示范创建指标体系在地方法治政府建设方面的评价、指引、推动作用，有利于实现“以评促建”的功能，有利于为进一步建立科学、全面的法治政府建设指标体系积累经验。

下一步，示范地区政府要以指标体系为科学指引，完善工作机制，总结示范创建中的经验，通过媒体宣传示范创建的目标和宗旨、动态和思路；其他地区要以示范地区为标杆，对照指标体系找差距、促发展，认真汲取经验，将法治政府建设水平推向新高度。

三、法治政府建设示范创建需大力促进经验交流

法治政府建设示范创建活动的目标是“以创建促提升，以示范带发展”，为基本建成法治政府提供典型引领，树立法治政府建设的标杆。

中央依法治国办和各省级党委、政府要加强统筹协调，建立健全法治政府示范创建交流合作机制，搭建信息交换平台，提供经验交流机会，及时总结、推广示范地区的新举措、好经验；引入和支持法学研究机构等第三方参与到法治政府建设状况评估工作中来，并以此为契机，由第三方机构在地方法治政府建设示范创建自评估报告的基础上，编写法治政府示范创建全国性报告，总结法治政府示范创建的成果，在全国范围内推广好的经验和做法。省级地方政府要充分发挥法治政府示范创建的引导作用，了解法治政府建设示范创建取得的成果、存在的问题，及时提供帮助和指导；定期召开全省法治政府建设示范总结推广会，在全省范围内总结推广法治政府建设的经验；与其他省份开展交流，学习借鉴其他省份法治政府建设示范创建的好经验、好做法。

示范地区要充分发挥先进典型的示范引领作用，“先进带后进”，相互学习、互相借鉴、取长补短。同时，要充分利用好城市群、都市圈等区域经济协同机制，促进法治政府建设区域协同推进，以创建促提升，以示范带发展，以点带面、辐射全国，实现各地区、各部门法治政府建设进程的整体推进。例如，作为长三角一体化示范区之一的安徽省，在法治政府建设上颇具成效，但与其他三个省份相比仍具有一定的差距，因此安徽省要充分利用好长三角一体化示范区这个平台，争取能够与其他三个省份在法治政府建设上实现协同推进。实践中，安徽省已经开始了法治政府建设的学习借鉴，如借鉴上海市的做法，建立决策容错机制。

四、法治政府建设示范创建应实事求是、体现特色

《纲要》明确指出，法治政府建设要“坚持从中国实际出发，解决中国实际问题”。受客观因素影响，各地方法治政府建设水平往往存在差距，面临的问题也具有地方特殊性。因此，地方法治政府建设要实事求是、因地制宜，适应地方经济社会发展需要。法治发达地区要不断适应本地区社会发展的新特点、新情况，将有效解决当下社会问题作为法治政府建设的抓手，不断适应社会发展所带来的新要求。法治欠发达地区亦可以做到因地制宜，针对本地区的特有问题，借鉴先进经验，结合当地实际情况，以解决地方特有问题或矛盾作为法治政府建设的重点。实践中，不乏一些地区在法治政府建设进程中存在“拿来主义”、照搬照抄的做法，最终水土不服，不仅效果适得其反，而且浪费大量人力物力。

在法治政府示范创建中，各地区要实事求是、结合实际，聚焦现实问题，找差距、补短板，合理借鉴和吸收示范地区的先进经验和做法。例如，同样是优化营商环境，与江苏省南京市相比，广西壮族自治区崇左市则强调“助推边境贸易发展”，而贵州省贵阳市则是突出“大数据之城”的特色，立法引领保障大数据产业发展。因此，在对标先进典型的基础上，还需以指标体系为科学指引，立足本地区实际，大胆探索，深化法治政府建设重点领域和关键环节改革，体现创新性和地域特色。

五、结 语

加强新时代法治政府建设，是推进全面依法治国的题中之义，是经济高质量发展的重要保障，是满足人民日益增长的美好生活需要的实际行动，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。法治政府建设也是一项长期工程，各地区各部门要以法治政府建设示范创建为契机，激发内生动力，勇于创新，敢于开拓法治政府建设新的改革领域；及时总结经验，加强交流学习，相互借鉴，充分发挥法治政府建设示范创建的样板效应，协同推进，提升法治政府建设的成效；完善法治政府建设的立法工作，建立长效机制，持之以恒，不断扩展法治政府建设的深度和广度，向推进全面依法治国的总目标不断迈进。