法治政府建设的地区化差异
王青斌
（中国政法大学法治政府研究院教授）
高晨辉
（中国政法大学法学院）
2020年6月19日，中央全面依法治国委员会办公室（以下简称“中央依法治国办”）公示了第一批全国法治政府建设示范地区和项目名单，40个地区荣获第一批全国法治政府建设示范市（县、区），这些地区能够从全国1847个申报市、县中脱颖而出，离不开地方政府多年来在法治政府建设方面的不懈努力。现阶段，受制于诸多因素，我国法治政府建设地区化差异仍然存在，本文将以法治政府建设示范创建活动为例，分析法治政府建设的地区差异及其影响因素，进而提出全面推进地方法治政府建设的意见。
一、法治政府建设地区化差异的考察
一是重大行政决策领域。《重大行政决策程序暂行条例》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大决策的必经程序，同时，这些程序也是市县法治政府建设示范的重要指标。实践中，一些地区在重大行政决策领域取得了较好的成效，例如，广东省珠海市积极推动重大行政决策科学民主合法，较早制定了《关于贯彻实施珠海市重大行政决策听证办法指导意见的通知》等一系列文件，实行重大决策公开制度、审核制度、集体讨论制度等；北京市海淀区重大行政决策专家论证制度和风险评估制度在实践中较为完善，专家参与论证重大行政决策的程序规则明确且切实发挥了作用，对涉及经济社会发展和人民群众切身利益的重大决策事项进行了风险评估；北京市朝阳区成立了区政府决策咨询专家委员会，法律顾问和专家对重大决策事项提出了大量法律论证意见。与此同时，一些地区虽然在重大行政决策领域取得了重大的进步，仍存在有待完善之处，例如，某地重大行政决策事项没有全部听取公众意见，个别重大行政决策案卷缺少专家意见，个别应当组织风险评估的重大行政决策事项未进行风险评估；某地政府法律顾问在重大行政决策制定过程中发挥的作用不充分，一定程度上存在形式化参与、参与不足等情况。
二是行政执法领域。《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》就全面推行行政执法“三项制度”工作有关事项提出明确要求，行政执法工作是评估法治政府建设水平的重要考量因素。实践中，一些地区不仅严格落实行政执法“三项制度”，而且在综合执法、非强制性执法手段等方面进行了积极的探索，例如，上海市浦东新区执法联动协调较好，城管执法局实行相对集中行政处罚模式，与环保、交通等部门形成了较好的联动机制，避免了执法重复和空白，提升了执法效果；广东省广州市南沙区在执法机制建设方面，积极探索行政执法大数据平台并广泛投入使用，同时注重推进行政执法裁量基准制度以及柔性执法制度；重庆市渝中区综合行政执法管理系统运行高效，建立了行政执法全过程数据化记录工作机制和数字化归档管理制度，建立了执法信息及时准确录入系统，并能够实现执法程序网上流传和执法决定实时推送。与此同时，一些地区行政执法“三项制度”的贯彻落实进度尚需加快，例如，某地个别行政执法音像资料记录内容不完整，部分记录中没有制作地点、事件、方法等说明，此外，城管执法的信息化和智能化水平有待进一步提高；某地虽然建立了相应的行政执法案卷归档和监督检查制度，但是存在卷宗材料不全、归档整理标准不统一、规范化程度不高等问题，同时个别案卷中有涂改、未标注页码等现象。
三是社会矛盾纠纷化解领域。社会矛盾纠纷化解工作对于维护社会稳定、保障人民群众合法权益意义重大。实践中，一些地区在探索社会矛盾纠纷化解方面成效显著，例如，福建省福州市鼓楼区举报投诉渠道畅通便捷，市民对政府投诉处理的满意度较高，此外，鼓楼区通过“送法上门”等方式形成人民群众尊法学法守法用法的良好氛围，让法治更接地气、更有人气，从“纸上法律”转化为“现实法律”；上海市徐汇区法律咨询与法律援助在同一栋楼，实现了法律咨询、法律援助、人民调解、行政复议多层次法律服务一站式提供，最大限度方便人民群众；福建省厦门市率先出台《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》，探索建立便民纠纷解决服务平台，此外，厦门市率先开展行政复议委员会试点工作，实行集中受理、集中审查、集中决定“三集中”模式，行政复议工作规范化、专业化、便利化程度较高。与此同时，一些地区社会矛盾纠纷化解能力和水平有待提高，例如，某地“12345”热线对于人民群众举报的违法行为进行查处和回复不够及时，人民群众满意度有待进一步提升；某地行政复议工作在办案程序、证据归纳、专家论证等方面有待进一步提高，行政复议案件的办理质量还有较大进步的空间。
四是政府工作人员法治思维领域。法治思维是将法律作为判断是非和处理事务的准绳，它要求崇尚法治、尊重法律，善于运用法律手段解决问题和推进工作。实践中，一些地区通过多种方式提升政府工作人员法治思维，例如，北京市朝阳区重视执法人员法治意识和能力的培养，出台了《关于完善朝阳区国家工作人员学法用法制度的实施意见》，组织全区法治工作主管领导和干部集中调训和执法人员专题培训，将法治教育培训纳入各级公务人员初任和在职培训必备课程；浙江省宁波市重视对执法人员业务素质和法治意识的培养和提升，定期进行集中培训、专项性培训，并由市里统一组织考试，执法人员在执法过程中能够自觉运用法治思维和法律方式，并能够根据具体情况采取非强制性执法方式；福建省厦门市每年定期举办市直机关国家工作人员学法考试，2019年全市共有88个市直单位7335名国家工作人员参加考试，参考率和及格率达99％以上。通过随机抽考可知，北京市、宁波市、厦门市的领导干部和执法人员的法律知识储备、法治素养相对较高，与之形成对比的是，一些地区政府工作人员的法治思维和法治意识有待加强，个别部门领导干部依法决策、依法行政的意识有待进一步强化。
二、法治政府建设地区化差异的影响因素
一是社会经济发展因素。区域社会经济发展不平衡是我国当前的现状，这种不平衡直接影响着地区间的法治政府建设水平，一般来说，社会经济发展程度较高的地区法治政府建设水平也相对较高，反之则较低。以2019年中国城市GDP为例，上海市、深圳市、广州市等城市GDP在全国处于遥遥领先地位，总的来说，这些城市位于相对发达的东南沿海地区，东南沿海地区的社会经济发展情况整体较为领先，因而即使同为全国法治政府建设示范市（区），社会经济发展相对发达的东南沿海地区整体法治政府建设水平相对较高。
二是区域法治文化因素。区域法治文化的形成受多方因素影响，包括历史、宗教、社会发展等因素，一般来说，区域法治文化与法治政府建设水平成正比。以昌都市和厦门市为例，昌都市位于西藏自治区，因而有着特殊的法治文化，解放后的西藏实行人民民主制度，废除政教合一的制度，奉行宗教信仰自由。昌都市的法治文化深受藏传佛教、藏族习惯法等影响，其传统法律文化与现代法治文化存在一定的隔阂与冲突，因而其法治政府建设并非能够一蹴而就，而是需要一个日积月累的过程。厦门市作为东南沿海城市，开放包容的城市特点决定了其法治文化氛围相对较好，厦门市不仅能够很好地贯彻落实国家法律，而且积极主动地出台地方性法规，以立法引领法治发展。同时，处于东南沿海地区的厦门市与其他城市存在法治竞争的现象，厦门市主动对标法治政府建设先进城市，通过区域法治竞争，厦门市的法治政府建设得以更好更快推进。
三是法治人才因素。法治政府建设离不开法治人才的辛苦付出，一般来说，法治人才越多的地方法治政府建设水平也越高。例如，北京市朝阳区依托人才优势，打造高素质的政府公职律师和法律顾问队伍，成员均为高校教授和大型律师事务所合伙人、资深律师；江苏省苏州市吸收高校法学院教授及律师成立法律顾问队伍，发挥专家论证在重大行政决策制定过程中的作用。但是，一些地区受制于人才储备不足等因素处于劣势地位，导致这些城市在开展立法、行政执法、行政决策等方面不能完全满足本地区的实际需要。
三、全面推进法治政府建设的建议
党中央、国务院高度重视法治政府建设，从《国务院关于加强法治政府建设的意见》到《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，再到《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，我国不断深入推进法治政府建设。事实上，法治政府建设只有起点，没有终点，在看到法治政府建设取得成就的同时亦需发现其面临的诸多挑战，为了更好地推进法治政府建设，地方政府需要重点关注以下四个方面：
一是全面提高政府工作人员的法治思维和法治意识。政府工作人员明确权力行使受规范和程序约束，限制权力任意行使，具备实现公平正义的思维以及良好的逻辑推理能力和法律解释技术。实地调研阶段，随机抽取2019年度被提拔任用的干部、参加公务员初任培训的公务员和执法机关的执法人员进行法律知识测试，测试结果显示各地区的法律知识水平参差不齐，反映干部和执法人员的法治思维和法治意识整体有待加强。法治政府建设过程中，应当抓住领导干部这个“关键少数”，落实公职人员学法用法制度，不断培养和提高他们的法治思维和法治意识。为了提高政府工作人员的法治思维和法治意识，一方面，各地区需要严格规范组织行政执法人员资格培训考试，广泛开展普法宣传教育活动，使政府工作人员更加善于运用法治思维研究问题、分析问题、解决问题；另一方面，政府工作人员应当加强法律学习，自觉强化和提高自身的法律素养和法治意识。
二是健全完善法律顾问制度和专家论证制度。一方面，需要进一步发挥法律顾问参谋决策作用。各地区应当着重解决法律顾问从“有”到“优”的问题，重点推进法律顾问参与重大决策，对重要事项进行法律论证；参与行政复议、行政诉讼、仲裁等法律事务；协助行政执法工作，对重大执法案件进行审核把关，对执法中存在的问题提出具有针对性的法律风险提示等等。另一方面，需要充分发挥专家论证制度作用。虽然各地区的专家论证制度已经普遍建立，但是，地方政府在一些重大行政决策制定过程中，对于专业性、技术性比较强的规范性文件，尚未全面落实组织相关领域专家论证的程序要求。总的来说，各地区应当重视专家论证制度，确保专家论证的真实性、客观性、中立性。
三是法治工作硬件设施设备需要进一步完善。随着科学技术的进步以及“互联网+”的推广，一方面，越来越多的审批事项可以实现网上办理，在便利社会公众的同时也能够实现快速高效的服务。另一方面，借助互联网大数据，行政执法、行政监管等工作能够得以更加全面科学的开展。为了缩小法治政府建设的地区差距，硬件设施设备较为落后的地区更需要加大投入，助推法治政府建设，推广电子政务，推进行政审批服务“网上办、马上办、一次办”，让更多的审批事项能够在网上办理；建立并完善执法音像记录管理制度；建立健全“互联网+”综合行政执法体制；依托信息管理系统加强部门间的信息交流共享等等。
四是法治建设成效在领导班子和干部政绩考核指标体系中的占比有待提高。党的十八届四中全会提出，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。《市县法治政府建设示范指标体系》进一步要求，法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部实绩的重要内容，纳入政绩考核等指标体系，分值权重不低于总分值的10％。但是，通过分析一些政府提交的本地区政绩考核指标体系，可以发现法治建设成效在衡量各级领导班子和领导干部的政绩考核等指标体系中的分值权重低于总分值的10％，与《市县法治政府建设示范指标体系》的相关要求仍有差距。因而，各地区在对各级领导班子和领导干部的政绩考核过程中，应当提高法治建设成效在指标体系中的分值权重，例如，将是否存在行政复议不作为的情形作为重要指标纳入评判行政复议工作及法治政府考核、政务环境评估的指标范围。
