新时代我国行政行为法研究的新进展

章志远

（华东政法大学 教授）

【摘 要】从研究主体、研究主题、研究方法和发表载体等四个维度进行观察，我国新时代的行政行为法研究在广度、深度和宽度上都取得了重要进展。就行政行为总论研究而言，假象行政行为、暂时性行政行为和私法形成性行政处理等范畴的提炼以及构成要件效力理论、行政程序重开理论的提出，彰显了知识增量的提升；就行政行为分论研究而言，行政立法与行政规范性文件的区分、失信惩戒的定性以及行政协议、行政约谈、行政评级行为的探讨，预示着实证风格的形成。作为整个行政法学理论研究的引擎，行政行为法研究应从回归基础理论、聚焦行政处罚、回应规制新政和直面总则制定等四个面相展开，确保新时代行政行为法研究行稳致远。

【关键词】新时代；行政行为法；行政法总则

作为我国行政法学的基石范畴，“行政行为”历来都是理论研究的热点。最近几年，虽然“行政过程论”“行政法律关系论”不断升温，但“行政行为作为核心规范的地位至今未被实质性撼动”。进入新时代，我国行政行为法研究面临着“传统行为概念的精准化”“新兴活动方式的型式化”“行为内部体系的严密化”“行为选择相对的自由化”的四重任务。回顾2018年以来的行政法学研究，行政法学人交出了令人满意的答卷，行政行为法的研究又取得了可喜的进展。本文拟以这一阶段行政法学人在核心期刊发表的240余篇专题论文为样本，解析新时代我国行政行为法研究的整体情况及理论创新，并就未来这一领域的研究课题及方向进行展望。

一、新时代我国行政行为法研究的总体情况

晚近两年的行政行为法研究呈现出欣欣向荣的景象，可从“研究主体”“研究主题”“研究方法”“发表载体”等四个方面加以深入观察。

（一）研究主体

人事有代谢，学术有接力。随着王名扬、罗豪才、皮纯协、张正钊、张焕光等老一辈行政法学家的故去，“60后”、“70后”学者已经成为行政法学各个研究领域的主力。就行政行为法研究而言，这两代学者可谓中坚力量。王学辉教授对极具中国本土特色的“行政批示”制度的研究和对“行政协议”概念的梳理，代表了一种行政行为法研究本土化的努力；余凌云教授、王敬波教授、刘飞教授通过对行政协议案件本土经验的观察，力图构建行政协议理想的制度图景；章志远教授对行政行为法理论发展任务和行政立法相对回避模式的提炼，体现了行政行为法理论研究的前瞻性。这些学者的学术努力起到了承上启下的重要作用，激励、引导着新一代行政法学人投身行政行为法研究，“80后”、“90后”学者的崛起即可佐证。以中国人民大学法学院在读行政法博士生王留一和王世杰为例，前者聚焦“行政行为的明确性”这一基础理论问题，从典型个案切入，针对行政行为的内容应如何明确的现实问题，较为全面、系统地阐述了行政行为明确性的理论依据、基本涵义、具体要求、司法适用和制度实现等问题；后者则聚焦“行政行为构成要件效力”，主张引入德国关于行政行为构成要件效力的理论成果，进一步发展我国传统行政法理论中的行政行为公定力理论，阐述了行政行为构成要件效力的理论逻辑，并认为其将有益于我国民行交叉、行刑交叉案件的解决。这些更为年轻的学者的加入，很好地体现了行政行为法基础理论研究上的薪火相传。

（二）研究主题

行政行为法研究的主题几乎涵盖了行政行为总论和行政行为分论的方方面面，彰显了鲜明的全面性特征。其中，行政行为基础理论、传统的处罚和许可行为、新兴的协议和约谈及黑名单等行为是占比较大的三个部分。约50篇论文聚焦基础理论，探讨了行政行为的内涵、种类、效力、程序等问题；约50篇论文围绕《行政处罚法》修改及行政审批制度改革，大大推进了行政处罚和行政许可行为的研究；约60篇论文集中探讨了行政协议、行政约谈、行政黑名单、失信联合惩戒、行政评级等新兴行政活动方式。上述研究主题的分布，体现了研究者既要“顶天”（侧重基础理论）、又要“立地”（聚焦实务热点）的学术偏好。一方面，对既有的行政行为基础理论进行拓展性研究，进一步提高基础理论的现实回应性；另一方面，追踪行政执法和政府监管新实践，力图对法律修改和解释适用发挥指导作用。

（三）研究方法

研究方法的多元化也是晚近行政行为法研究所呈现的显著特征。总体来看，行政法学者主要运用了四种方法：一是“群案分析法”。相比较个案分析法而言，群案分析法因样本的全面性更易提炼出本土的司法经验，进而建立起相应的行政法规则。综观当下中国行政法学研究的格局，群案研究业以蔚然成风。例如，王贵松教授通过对大量案例的实证研究，总结了中国法中行政行为无效的认定标准；王锴教授通过对群案的分析，归纳了法院认定行政事实行为的标准。

二是“文本分析法”。研究者主要立足现行有效实施的规范文本，对相关问题展开实证研究。例如，查云飞博士以35份地方规范性文件为分析对象，研究了顺风车的政府规制问题；杜群教授以地方性法规为视角，探讨了环境保护法中的“按日计罚”制度。

三是“规范分析法”。研究者站在应然角度审视行政管理实践，力图用行政行为形式论将纷繁复杂的制度实践纳入规范化和法治化轨道。例如，王瑞雪博士运用行政法学基本原理对行政过程中“隐形”关键环节的行政评级行为属性及其控制的分析，就体现了规范法学的意蕴；朱新力教授和李芹博士从政府规制谱系出发，剖析了行政约谈行为的功能定位和制度建构。

四是“比较分析法”。研究者利用第一手外文文献，在译介域外学理变迁和判例演进的基础上，对行政行为的相关议题展开比较法的研究。例如，严益州博士对德国法上的经典概念“私法形成性行政处理”进行了全景式的阐释；沈岿教授通过对美国行政规则制定实践的考察，研究了行政机关规则制定过程中如何回应公众意见问题。上述多元研究方法的运用，彰显了行政法学的日渐繁荣和成熟。

（四）发表载体

在“不发表就出局”的激烈竞争态势下，法学不同二级学科之间的学术阵地争夺日趋白热化。晚近两年，伴随着民法典编纂的推进和刑法释义学的发展，两大传统部门法研究强势来袭；法理行动计划的推行，进一步刺激了法理学的大发展；人工智能技术的兴起，极大地吸引了法理学、刑法学等学科的关注。在这种学术话语权竞相争夺的格局之下，学术根基本就不深的行政法学明显处于劣势地位，主流法学期刊论文发表的空间有萎缩趋势。所幸的是，经过行政法学人的共同努力，特别是年轻一代行政法学者的接续奋斗，行政法学研究薪火相传的局面业以呈现。值得关注的是，《政治与法律》和《行政法学研究》两家法学核心期刊为行政法学论文的发表提供了相当的容量。前者格外重视对年轻学人的培养，所发表的绝大多数行政法学论文都出自“80后”、“90后”学者之手，论文的风格表现出明显的微观倾向；后者作为行政法学者共同的精神家园，注重行政法学研究本身的薪火相传，近四成的论文出自年轻一代学者之手。两份刊物秉承奖掖后来者的胸怀，已经成为展现行政行为法研究成果的重要载体。

二、新时代我国行政行为法研究的理论创新

晚近行政行为法的研究不仅数量可观、覆盖面广，而且彰显了重要的理论创新，在行政行为法总论和分论若干问题上都有不同程度的推进和突破。对这些创新性成果的梳理，有助于认清我国行政行为法研究的最新发展。

（一）行政行为总论理论创新

行政行为总论研究方面的创新至少体现在如下三个方面：

第一，关于行政行为的基本范畴。“假象行政行为”、“暂时性行政行为”和“私法形成性行政处理”范畴的提出，是行政行为总论研究创新的重要体现。张冬阳博士提出，假象行政行为是“具有行政行为效力外观但实体上不成立且可归责于国家的情形”，具体表现为“行政机关未有效送达”、“行政机关的意思表示存在瑕疵”、“形式使用错误”等三种形态。这一研究是对叶必丰教授二十年前率先提出的“假行政行为”的最新发展，体现了行政行为基本范畴研究中的薪火相传。郝炜博士提出，暂时性行政行为是对政府与公民之间暂时性法律状态的固定，应当遵循“没有信赖，没有撤销，就没有行政信赖利益保护原则”的适用公式。严益州博士提出，私法形成性行政处理具有坚实的正当性基础。就行为类型而言，按照行为标的的不同，可区分为归属形成性行政处理、债的形成性行政处理与团体形成性行政处理; 按照是否须私人协力的不同，可区分为辅助私法形成性行政处理与单独私法形成性行政处理。相比较具体行政行为与抽象行政行为、依职权行政行为与依申请行政行为、授益性行政行为与负担性行政行为等传统的行政行为类型区分而言，上述新范畴的引入进一步丰富了行政行为法的基础理论。

第二，关于行政行为的效力理论。自2002-2003年间叶必丰教授、章志远教授提出以公定力为核心的行政行为效力体系以来，除了赵宏教授主张引入行政行为存续力理论以外，行政行为效力理论一直保持相对稳定的状态。王世杰博士新近则提出，我国学界目前有关行政行为公定力的讨论仍停留在抽象的概念描述层面，未能发展出精致细密的理论体系，无法真正得到适用。公定力所拘束的主体不仅包括其他国家机关，还涵盖个人。相比之下，行政行为构成要件效力的指向更为明确，更便于探讨行政行为对其他国家机关的拘束。论者指出，构成要件效力是指“无审查权的行政机关和法院应尊重已生效的行政行为，受行政行为的拘束，并将其作为自身决定的构成要件的事实”，并将其理论依据归结为“基于国家的权限秩序分配，特别是宪法维度权力分立与机关忠诚以及行政系统内的权限分配与行政秩序的一体性”。在论者的研究谱系中，借助行政行为构成要件效力理论解决行政与民事、刑事的交叉争议不仅可能而且必要。从某种意义上来说，这项研究唤醒了沉寂已久的行政行为效力理论研究。

第三，关于行政程序的重开理论。作为行政行为不可争力的例外情形，“行政程序的重新进行”是指“行政相对人或其他利害关系人对于已经超过法定救济时限的行政行为，请求行政机关对其重新进行审查并决定是否给予撤销、变更或者废止”。由于我国尚未制定统一的行政程序法典，行政程序的重开并未获得明文认可。2019年，高鸿法官和张运昊博士不约而同地聚焦“王建设诉兰考县人民政府不履行法定职责案”，系统论述了“行政程序重开”制度的容许性、条件及其司法审查。这项研究对行政程序理论和行政行为效力理论的发展都具有推进作用。

（二）行政行为各论理论创新

行政行为各论研究方面的创新可以从如下三个方面去观察：、

第一，关于行政立法与行政规范性文件的区分。近年来，“依文件行政”“依文件治国”的风险逐渐在制度层面获得了矫正，行政规范性文件合法性审查机制的完善即可佐证。长期以来，“是否创设权利义务”“是否具有约束力”等实体标准成为行政立法与行政规范性文件的主流区分标准。王留一博士则撰文对此提出质疑，认为根据我国《立法法》所确认的立法体制，没有适用行政立法程序的规范性文件不论规定了什么内容，都只能是规范性文件，而不可能构成立法，只有程序区分标准给行政立法与规范性文件提供了一条“便捷途径”。论者的研究为行政立法与行政规范性文件的区分提供了新的思路，有助于对行政规范性文件的甄别和控制。

第二，关于失信惩戒的定性。伴随着社会信用体系建设的推进，一些地方性法规、规章甚至规范性文件就“何为失信”“失信如何惩戒”“如何实施联合惩戒”纷纷加以规定，其中具有处罚性质的部分措施对《行政处罚法》构成了明显挑战。对于不断升级的失信惩戒措施，有学者对其与行政处罚行为之间的界分进行了深入探究，认为其中的“黑名单措施”和“从业限制措施”关涉当事人声誉的减损和重要行为资格的剥夺，应当认定为行政处罚并纳入《行政处罚法》予以规范。这种立足规范文本和法理属性的分析，有助于从源头上解决失信惩戒的膨胀问题。

第三，关于新型行政行为。行政活动方式的创新吸引着行政法学者，随之带来了行政行为法理论的创新。在新《行政诉讼法》增加行政协议案件审理之后，围绕行政协议的内涵、范围、法律效力及法律适用问题，行政法学者结合典型司法案例展开了热烈讨论。此外，有关行政约谈、行政评级的研究也成为亮点所在。有学者主张，行政约谈的研究应当跳出行政行为型式化的传统思维，将其纳入政府规制的理论谱系之中，从整体视角观察其功能定位。按照这一新的逻辑进路，行政约谈可以定位为“一种以遵从理论为基础、以促成守法为目标的规制方式”，应当逐渐淡化行政机关与被约谈对象之间的对抗色彩，注重以诚意为基础的协商对话。除了其制度本身的合理设计之外，行政约谈还需要与行政处罚等威慑性方式相互配合，才能够保障行政约谈的实效性。有学者结合行政行为形式论和政府监管理论，将作为分类监管工具的行政评级定位为行政确认行为，将其界定为“行政主体按照一定的标准和程序，对相对人在相关领域的既往表现进行评价，并以简明的符号标识并公示的行政活动”。有关行政约谈和行政评级活动的最新研究，揭示了型式论和规制论之间的区分与融合，对于行政行为研究方法论的更新同样具有启迪。

三、新时代我国行政行为法研究的理论展望

就法学二级学科而言，行政法学是对社会经济发展和治理实践变化最为敏感的学科之一；就行政法学自身而言，行政行为法又是最为活跃的研究领域。面对国家治理体系和治理能力现代化的战略需求，行政法学特别是行政行为法研究无论是在研究范围的拓展还是研究方法的创新上，都还有进一步提升的空间。尤其是在新《行政诉讼法》实施近五年、《行政处罚法》修改正在进行、《行政法总则》制定正在热议的当下，行政行为法研究的转向值得期待。总体来说，新时代的行政行为法研究可从如下四个面相展开。

（一）回归行政行为基础理论研究

新《行政诉讼法》将所有条文中的“具体行政行为”一律修改为“行政行为”，可谓技术层面修法的最大亮点。“这一改变结束了具体行政行为作为确立行政诉讼受案范围逻辑起点的历史，有望缓解行政诉讼‘立案难’的问题，也在一定意义上消解了从法律规范层面界定‘具体行政行为’概念内涵的尴尬。”不过，新法中的“行政行为”一词究竟应当如何界定，依旧是一个扑簌迷离的难题。总体来看，修法之后学理上对法律文本中的“行政行为”大体上有三种解读：一是坚持比较宽泛意义的理解，将行政协议、行政事实行为、规范性文件制定行为等公权力活动都纳入其中，与修法旨在扩大行政诉讼受案范围的意图保持一致；二是继续秉承严格主义的界定立场，坚持经典诉讼法意义上的行政行为概念，保持行政行为内部构造的完整性；三是作中观层面的变通理解，引入行政处理概念与行政协议行为相并列，兼顾受案范围扩充和诉讼类型构造的双重旨趣。综观近五年的司法实践，对行政行为概念的理解同样没有定论。

为此，努力寻求行政法学理意义上行政行为概念的统一，就成为未来行政行为基础理论研究最为重要的任务。一种可能的思路是，在尊重立法机关扩大行政诉讼受案范围立法原意和司法机关二十年实践探索成果的基础上，进一步拉张行政行为概念的外延，使其适应国家治理体系和治理能力现代化的时代需要。同时，进行两个层面的区分，使行政行为的内部构造保持和谐有序。一方面，区分“行政行为”与“可诉行政行为”，使前者成为打通行政实体法、行政程序法和行政诉讼法的统一概念，直至成为今后《行政法总则》中的核心概念，后者则与新《行政诉讼法》第2条“依照本法向人民法院提起诉讼”的规定保持一致；另一方面，区分行政机关的公法行为和私法行为，努力拓展行政法学的疆域。当然，究竟寻求何种意义上的行政行为还需要学界同仁展开更为广泛的讨论。

在行政行为概念取得相对共识的基础上，还需要对以公定力为核心的传统行政行为效力体系和以存续力为核心的德国行政行为效力体系进行比较，探讨二者融通的可能。在最高人民法院新近的裁判实践中，公定力和存续力的概念似乎处于交替使用的状态。在“刘海英诉洛阳市政府案”中，最高人民法院认为：“由于行政行为具有公定力，一经作出，不论合法与否，除因严重违法而依法无效外，在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前，都推定有效，对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关均具有约束力。”在“王建设诉兰考县政府案”中，最高人民法院则提出：“行政行为在其存续期间，对于行政机关同样具有约束力。”两相对比，公定力与存续力概念大有交互使用的倾向。如何在理论上探讨公定力与存续力之间的差异性和相似性，如何构建逻辑严密、务实管用的行政行为效力体系，都是未来行政行为法基础理论研究的重点课题。

（二）聚焦《行政处罚法》修改研究

随着《行政处罚法》修改工作的正式启动，行政处罚研究热正在形成。作为实施二十多年之久后行政基本法的首度大修，《行政处罚法》修改应当审慎进行，为《行政许可法》《行政强制法》的修订树立典范，尽量避免留下不必要的缺憾。除了一些技术性研究外，行政处罚法“一般法”地位的维护、行政处罚概念及种类的明确以及行政执法体制机制改革实践的回应，都是修法面相研究的重要任务。

如同行政基本法是“一部规范所有行政行为、在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性作用的一部法律”一样，行政处罚法也必须扮演行政处罚领域一般法的角色，为所有具体领域、所有具体类型行政处罚活动提供一般性的原则和规则，确保行政处罚法律规范体系的统一性和完整性。就此意义而言，《行政处罚法》修改应当努力恢复其作为行政处罚“总则”的地位。为此，有必要从地方立法、部门立法、社团立法和司法实践等方面详细勾勒行政处罚一般法地位受挫的现象，深入探讨其成因并提出科学的矫治方案。

按照上述思路，行政处罚概念的界定和分类体系的完善是研究重点所在。由于现行《行政处罚法》并未对行政处罚的内涵作出明确界定，导致实践中大量类似处罚的活动方式长期游离于法律之外，晚近失信惩戒的泛滥则进一步加剧了这种局面。学术史的梳理表明，既往行政法学理坚持“功能主义”立场界定行政处罚的倾向存在一定的合理性，值得深入挖掘。大体上来说，违反行政法律规范的行为、处理结果的不利和制裁属性是行政处罚概念的基本构成要素。在此基础之上，要重新考虑现行立法关于行政处罚种类表述的不周延性，按照申诫罚、财产罚、行为罚、资格罚、人身罚和声誉罚的不同梯次设计相应的法律保留条款，真正在授权和控权之间寻求平衡。

《行政处罚法》实施以来，中央和地方围绕行政执法体制机制进行了一系列重大改革。这些改革既有行政处罚体制的变动，也有行政处罚技术的发展。概括来说，这些变化形成的挑战包括但不限于如下几个方面：国务院全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度（简称“三项制度”），与《行政处罚法》所规定的处罚公开原则之间形成了一定的张力，利用修法契机协调二者之间的关系成为重要议题之一；各地轻微违法免罚清单的公布，特别是更大范围内处罚裁量基准技术的广泛适用，对行政处罚适用的精细化和层级性提出了更高要求；“史上最严”《环境保护法》《食品安全法》《广告法》的公布实施，对“最严厉”行政处罚机制的设计提出了新的要求；综合行政执法体制的推行、行政执法重心的下移、行政执法辅助人员的参与，则催生了行政处罚体制的进一步更新。上述重大实践需求的新变化，都是未来行政行为分论研究的重点所在。

（三）回应政府规制“新政”实践

近年来，党中央、国务院高度重视简政放权、放管结合、优化服务改革，进一步加强和规范事中事后监管，加快打造市场化法治化国际化营商环境，一种秉承新理念新原则新手段的政府规制“新政”正在推进之中。以2019年5月9日中共中央、国务院印发的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》（以下简称“《意见》”）和2019年9月6日国务院印发的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号，以下简称“《指导意见》”）为例，两份权威性文件可谓开启了新时代政府规制改革的先河。其中，前者是具体行政领域的规制新政，后者则是适用于各个具体行政领域的一般性规制新政。除了规制理念和规制原则创新以外，二者在规制手段的拓展上也着墨甚多，不仅为行政行为法研究提供了丰富的实践素材，而且也为行政行为形式论为代表的行政法解释学和规制工具论为代表的行政法政策学之间的融通提供了可能。

深入研读《意见》和《指导意见》，可以看出未来政府规制手段运用上的全新图景——“让刚性手段更刚”“让柔性手段更柔”“不断开发中性手段”。首先，就“刚性更刚”而言，《意见》使用了“最严格的监管”和“最严厉的处罚”用语，“直接入刑”“处罚到人”“从业禁止”“终身禁业”“对再犯从严从重处罚”“强化信用联合惩戒”等措施一并推行；《指导意见》则提出：“建立完善违法严惩制度、惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制，让严重违法者付出高昂成本。”面对局部领域的违法乱象，财产罚、资格罚、人身罚、声誉罚等重罚之策实有必要，这些新举应当成为《行政处罚法》修订时的重要参考。其次，就“柔性更柔”而言，以“简约之道”为内涵的“寓管于服”成为事中事后监管的基本原则；对新兴产业实施包容审慎监管，可以分类量身定制监管规则和标准，甚至通过设置观察期进一步显示监管的谦抑性；充分利用网络信息技术的新发展推进“互联网+监管”，探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管精准化、智能化水平。最后，就“中性手段”而言，要充分发挥标准、信用承诺、随机抽查、约谈等介于刚性和柔性之间的手段的运用，实现标准化、差异化、精准化监管的理想目标。

上述不同类型政府规制手段的灵活运用，为行政行为法理论研究的深入发展提供了广阔的空间。如何运用传统的行为形式论观察正在发生的规制新政实践，如何通过规制新政的丰富实践进一步修正、反哺行为形式论，都是未来行政行为法研究绕不开的话题。从某种意义上来说，“刚性更刚、柔性更柔、开发中性”的规制新政，是当下中国社会转型时期治理艰难和策略更新的真实写照。“在计划经济时代，基于社会控制的需要，刚性行政行为是核心的治理手段；在市场经济时代，基于职能转变的需要，柔性行政行为逐渐成为核心的治理手段；在民主法治时代，基于和谐稳健的需要，中性行政行为可能成为新的核心治理手段。”为此，积极回应政府规制新政实践新发展，将成为新时代行政行为法研究的重要努力方向。

（四）面向“行政法总则”制定

伴随着民法典编纂任务的即将告成，法治国家建设中的另一伟大工程——行政法的法典化再次引发行政法学理论界的热议。两年来，围绕“行政法总则与行政法法典化”议题，以应松年教授为代表的几代行政法学人通过举办学术会议、发表专题论文、草拟专家建议稿等多种形式发声，试图将行政法法典化议题纳入国家立法机关的视野。总体上来看，行政法学理论界逐渐达成了两点共识：第一，行政法的法典化是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要支撑和实现保障，应当列为法治中国建设的基本任务之一；第二，可以借鉴民法总则的立法技术，将我国行政法中的共性制度抽取出来，形成具有中国特色的行政法总则，作为行政法法典化的基础性工程。有学者甚至乐观地指出：“中国特色行政法法典化宜坚持‘制定行政法总则+编纂行政法典各分编’的思路，在2030年左右最终实现编纂完成行政法典的梦想，引领中国行政法迈向自主发展的新时代。”不过，在行政法总则与行政程序法的关系定位、行政法总则的框架设计等问题上，行政法学界还存在不少分歧。

制定理想的行政法总则需要扎实的行政法学理论研究成果作为铺垫。无论是采取行政机关的单线体系还是行政机关与行政相对人的双线体系，“行政行为”都是贯穿于行政法总则的核心概念。举凡行政行为所遵循的基本原则、行政行为的概念、行政行为的分类、行政行为的效力、行政行为的程序、行政行为的监督等基本要素，都应当成为行政法总则所规范的基本内容。为此，新时代行政行为法的理论研究要以行政法总则的制定为契机，实现学术成果的及时转化。就目前的研究状况而言，能否在如下两个问题上形成初步共识事关行政法总则制定的实效：一是行政行为概念精确性和包容性的兼顾。作为行政法学的阿基米德支点，行政行为概念应当跨越行政诉讼法、行政程序法和行政实体法之间的藩篱，成为支撑行政法制度体系和理论体系的核心概念。在新《行政诉讼法》首度确认“行政行为”之后，通过其与可诉行政行为之间的界分进而使其成为统合性概念不失为一种理智的选择。二是行政行为类型结构严谨性和适应性的兼顾。面对公共行政自身的发展特别是政府规制实践的新变化，行政行为类型的划分也需要与时俱进，是否需要引入公法行为和私法行为的概念、对公法行为是否需要作行政处理与行政协议的区分、如何提炼和表述刚性行为柔性行为中性行为的学理区分，都关乎行政法总则对行政疆域拓展的法律回应。这些行政行为法重大基础理论问题的研究，直接关系着行政法总则制定的科学性和可行性，应当成为行政法学界集体攻关的课题。惟其如此，行政行为法研究方能在新时代开花结果。