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高家伟:行政机关负责人出庭应诉系持续稳定推进基层民主的一项制度创新

高家伟| 时间: 2020-06-30 11:30:13 | 文章来源: 行政执法与行政审判


行政机关负责人出庭应诉系持续稳定推进基层民主的一项制度创新

   

高家伟

(中国政法大学诉讼法学研究院教授)





在现代法治建设的轨道上循序渐进、有序有效地推进国家与社会的民主化进程是改革开放以来党和国家所确立的一项基本国策。与选举式民主、协商式民主、审议式民主、参与式民主等民主化路径相比较,从日常生活点滴和日常工作细节做起的基层民主路径,因雷声(范围)小,雨点(影响)也小,一直未能引起理论和实务界的足够重视。在笔者看来,恰恰是这种小雨点式的基层民主路径,才是既契合中国国情又充分彰显中国特色的民主化道路。这种着眼于并且立足于微观基层的小民主方式,致力于一个农村、一个单位、一家公司、一所大学、一个机关、一个家庭、乃至一所法庭的内部民主化治理改造,寓民主化的实践过程于日常平凡的工作和生活之中,耳濡目染地熏陶,像春风化雨、细雨润物,无声无息而又成本低廉,在培养民主习惯、确立民主观念、练习民主技能、养成民主人格、完善民主制度方面有独特的作用。看到这一点,就会更好地理解孙中山先生为什么会在《治国方略》的第三篇民权初步中不主张搞西方政党轮替的大民主模式,而是大力推崇微观基层的小民主模式,为此不厌其烦地设计议题、议事、议决、复决、执行等方面的程序规则,以便为没有专业知识的普通民众提供勾画一个容易理解、便于操作的样板。按照这一理论视角,2020623日最高人民法院发布的《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》(法释〔20203号)可谓一项拓展基层民主路径的司法制度创新举措。制度虽小,条文也只有15条,但其意义却是深远的。


首先,行政机关负责人出庭应诉制度彰显了官民平等的现代民主法治理念。官民平等是社会平等的一个有机组成部分,是社会公平正义的一种体现,是现代民主法治国家的一项普遍共识和价值观念。西方发达国家确立官民平等的观念经历了漫长的历史演化进程,在官本位传统深厚的我国,确立官民平等的观念难度会大得多,要在现实之中全面地做到官民之间的实质平等,还需要更长的建设过程。从这一点来看,行政机关负责人出庭应诉制度是一项难能可贵的综合配套司法改革措施。通过诉讼地位和诉讼权利的平等化设计,也就是通常所说的平等武装,在一定程度上抵消之间在知识、信息、资源等方面存在的巨大落差,借此推动在行政实体法律关系结构配置上的平等。换言之,就是通过程序行政法上的官民平等促成实体行政法上的官民平等,进而实现日常公务活动和日常生活中的官民平等,这正是社会平等和公平正义的一种理想状态。仅仅凭借行政机关负责人出庭应诉制度不可能实现这一行政法治理想目标,但却在很大程度上推动了这一行政法治理想目标的实现。这是行政机关负责人出庭应诉制度的一个难能可贵之处。


其次,行政机关负责人出庭应诉制度构筑了一个官民对话的制度平台。现代民主法治国家的官民对话过程应当是有序的,也就是说,应当本着相互尊重和理解的基本态度,针对具有法律意义的问题,以规范化的语言,按照规范化的程序和方式,有的放矢、有条有理地进行。现代民主法治国家的官民对话过程应当是理性的,也就是说,应当本着实事求是的科学精神,通过法庭调查和辩论,探寻争议问题的真实过程和内在的规律,在此基础上寻找合情合理合法的解决办法。单纯的情绪发泄或者胡搅蛮缠、诡辩渲染、混淆视听的奇技淫巧都是要着力避免的。现代民主法治国家的官民对话过程应当是建设性的,也就是说不仅要面向过去的违法失范行为进行监督纠错,更要面向未来的生产生活秩序进行积极能动的筹划与塑造。一味地面向过去的事实进行调查、审查、监督、对抗,很容易因此耽误更有价值和意义的未来发展。从这三点来看,本司法解释所细化规定的行政机关负责人出庭应诉制度为官民之间展开有序、理性、建设性的对话提供了一个非常好的司法制度平台。


再次,行政机关负责人出庭应诉制度为形成新时代的民本法治文化提供了一个有力的制度助推器。我国官本位的传统悠久而又深厚,群众之作为一种创造性的社会力量,尽管被深知能载舟也能覆舟,但始终与官僚体制封闭中的之间存在一条明晰而又明确的界限。从社会平等和公平正义的角度来看,这条历经数千年沉淀下来的社会界限具有其内在的合理性,因此彻底打破既无可能也没必要。但是,如果这个界限如此分明、难以逾越以至于构成了之间及时沟通互动的社会壁垒或者社会隔阂,就会产生很多负面的效应,例如社会阶层的断裂、特权意识的滋长等,不仅妨害现代民主法治的建设进程,而且直接地影响到社会的稳定。有鉴于此,俞可平先生在《走向善治》一书中细致描述了我国官本位文化传统的原因、特点和影响,主张我国的政治文化应当从现实的官本主义转向理想的民本主义。由此观之,行政机关负责人出庭应诉制度无疑顺应了我国政治文化从官本位主义逐步转向民本位主义的历史趋势,虽然不能说该制度会产生里程碑式转变的巨大效果,但作为一项推动法治文化革新进步的制度保障,逐步推动官本法治文化向民本法治文化的转变,则是当之无愧的。


在肯定了行政机关负责人出庭应诉制度作为一项综合配套改革的制度创新成果之后,本文要顺着微观基层小民主理论的思想步伐对该项制度进行反思和检讨。总体而言,该司法解释围绕着实质性解决行政争议行政机关负责人出庭应诉三大着力点,简要规定了行政机关负责人出庭应诉的程序行为规则,例如范围、手续、权利、义务、责任、监督等。从立法技术上看,该司法解释总体上是值得肯定的。但是,如果从《行政诉讼法》的立法历史的角度考察,就会发现,该司法解释没有突出我国行政诉讼制度的民主建设功能,而这一功能恰恰是王汉斌在1989年《行政诉讼法》立法报告中所强调的立法宗旨之一。从基层微观小民主理论的视角来看,行政机关负责人出庭应诉制度是完全符合行政诉讼制度的民主化建设功能的,本质上是一项既富有中国原创性又符合新时代国家治理现代化需要的基层民主制度创新。从这个理论视角会发现不少有待完善之处。例如该司法解释第11条规定:行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见……行政机关负责人出庭应诉的,应当就实质性解决行政争议发表意见。从促使官民之间展开理性、有序、建设性的对话的程序规则角度来看,该条规定和其他相关规定过于简略。官民之间的对话虽然发生在行政诉讼的过程中,发生在行政审判的法庭之上,但是,其意义和作用远远不能局限于让行政机关负责人出庭出声,以便实质性解决行政争议,而是要推动行政审判的内容从微观个案的形式合法性审查拓展到一般行政法律原则的实质性合法性审查的高度,从个案个别的行政争议问题解决上升到一般的公共政策制定或者修改的高度。这是因为,官民之间在法庭上展开对话的过程,不仅仅是实质性地化解个案行政争议的审理过程,(对被诉行政机关来说)更是一种持续进行的公共政策制定和修改的治理商谈过程,(对人民法院来说)也是一个从个案的特殊争议解决迈向一般普遍的先例或者制度的修改、确立的能动司法过程。突破个案特殊性和当事人个体狭隘性的局限,迈向普遍的政策或者制度的公共性建构,才是官民之间在昂贵的法庭上展开对话的指向,才是行政机关负责人出庭应诉制度的本意和宗旨所在。也只有这种意义上的官民对话,才能充分体现官民平等、有效参与、理性商谈的现代民主法治精神。如果这个观点成立,那么,该司法解释无疑确立了一个很好的制度起点,有关官民有序、理性、建设性对话的诉讼程序规则的完善还需要行政审判实践的逐步积累。





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