我国尚未制定《行政程序法》，未能如德国、葡萄牙等国家那样在《行政程序法》中对行政协议制度作出统一规定，这使得新《行政诉讼法》虽将行政协议纳入行政诉讼受案范围，但人民法院在审理行政协议案件时面临实体法缺失的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）的出台一定程度弥补了行政协议立法缺失问题，对于解决困扰行政协议案件审理实践的审什么、如何审、如何判等难题具有重要意义。《规定》关于行政协议判决类型及其适用条件的完善很好回应了“如何判”的难题。微观层面有利于在个案中实质化解行政协议争议，保障协议当事人的利益；宏观层面有利于促进公私合作治理，推动法治政府建设。

一、判决类型回应原告的诉讼请求

判决需正面回应原告的诉讼请求，才能真正化解争议，实现定分止争。要回应原告的诉讼请求，需先明确诉讼请求的内容。对此，《规定》首先在第九条列举了行政协议案件的六项具体诉讼请求，进而在关于判决的条文规定中，针对除缔约请求外的五项诉讼请求事项逐一规定了判决类型及适用条件。如第十九条回应第九条第（二）项“请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务”的规定，区分具体情形规定了继续履行协议判决、采取补救措施判决、赔偿判决等判决方式，其中继续履行协议判决要求“明确继续履行的具体内容”；再如第十四条关于撤销协议判决方式的规定回应了第九条第（五）项“请求判决撤销、解除行政协议”的规定。《规定》以回应原告诉讼请求为中心建构行政协议判决体系，有利于实质化解行政协议争议。

二、判决内容回应行政协议的双重属性

行政协议兼具行政属性与协议属性，《规定》关于判决内容的规定回应了行政协议的双重属性，体现了监督行政机关依法行政和尊重契约自由兼顾的规范思路。第一，法院在行政协议案件审理中，对行政机关订立、履行、变更、解除行政协议的各阶段行为均进行合法性审查（第十一条）。合法性审查的内容与对传统行政行为的合法性审查完全相同，相应适用行政诉讼法规定作出撤销判决、驳回诉讼请求判决。第二，重点完善了对变更、解除协议行为的判决方式。针对政府特许经营协议等协议履行中行政机关滥用单方、变更解除权比较突出这一问题，《规定》第十六条分三款分别规定了驳回原告诉讼请求判决、撤销和责令重作判决、继续履行协议判决、采取补救措施判决、赔偿判决、补偿判决等多种判决方式，对规范行政机关依法行使单方变更、解除协议权，维护协议的安定性，具有重要意义。第三，人民法院对原告根据协议约定提出的请求应当予以支持（第十三条第二款、第十九条第二款）。行政协议是行政机关寻求私人合意共同完成公共管理目标的产物，双方经协商以协议方式约定各自权利义务。因履行协议产生争议进入诉讼程序后，法院对原告根据协议约定提出的诉求应当支持。如第十三条第二款规定“行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持”。第四，可直接适用民事法律规范作出行政协议判决，包括确认协议无效判决和支持当事人行使履行抗辩权（第十二条第二款、第十八条）。行政协议具有与民事合同相同的契约属性，德国、葡萄牙、我国台湾地区均明确规定公法契约可适用民事法律规范。《规定》未采用概括式规定方式，列举规定了直接适用民事法律规范的具体情形。除直接适用民事法律规范外，第十四条、第十五条、第十九条第二款、第二十条等条款的内容与相应民事法律规范的规定基本一致。第五，通过程序机制协调行政属性与协议属性，维护协议的安定性（第十二条第三款、第十三条第一款）。如第十二条第三款规定：行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。第六，保障协议当事人权益与维护公共利益并重。行政协议争议解决涉及多种法益的保护和不同法益的平衡，《规定》体现了保障协议当事人权益与维护公共利益并重的理念（第十六条第一款、第十七条、第二十一条）。如根据第十六条第一款的规定，行政机关因“可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”单方变更、解除协议后，如果法院经审理认为该行为合法，判决驳回原告诉讼请求；同时，被告给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

三、判决体系回应行政协议争议的特点

行政协议案件多数为针对协议本身提起的争议，以传统单方行政行为为中心建构的行政诉讼判决制度难以适应此类案件裁判的需要。行政协议判决方式在实践中显现出判决体系结构不合理、判决类型不充分、判决适用条件不明确等诸多问题，造成个案中法官难以选择适当的判决方式，同类案件不同判问题比较突出。《规定》全面回应审判实践中的问题，完善了行政协议判决类型，明确了各类判决的适用条件，形成契合行政协议争议特点、结构合理的行政协议判决体系。第一，区分行为争议和协议争议，分别适用不同判决方式。行为争议是协议当事人认为行政机关订立、履行、变更、解除协议的行为违法产生的争议，法院适用行政法律规范对行为的合法性进行审查，判决方式适用行政诉讼法规定的撤销判决、驳回诉讼请求判决等传统行政诉讼判决方式。因行政机关违法变更、解除协议，或出现情势变更而变更、解除协议，给原告造成损失的，同时作出采取补救措施判决、赔偿判决和补偿判决（第十六条）。协议争议是针对行政协议本身提起的争议，可依据协议和适用民事法律规范作出判决，其判决方式更接近私法争议判决方式。第二，重点完善协议争议的判决方式，增加撤销协议判决、专门适用于行政协议案件的驳回原告诉讼请求判决等判决类型。行政协议案件多数为协议争议，《规定》重点完善了协议争议的判决方式，根据原告提出的不同诉讼请求，分别适用确认无效判决（第十二条）、撤销协议判决（第十四条）、解除协议判决（第十七条）、履行协议判决（第十九条）、补偿判决（第二十一条）、驳回诉讼请求判决（第二十二条）、采取补救措施判决、赔偿判决等判决方式。新增的撤销协议判决有利于扩大对协议当事人权利的救济，有的案件中行政协议具备可撤销情形，但不具备无效情形，很难通过确认协议无效保障当事人的权利。第三，明确各类判决的适用条件，具有很强的可操作性。《规定》将每一类判决单设一条予以规定，对每类判决的适用条件均作出明确规定，具有很强的可操作性，有利于解决同类案件不同判的问题。如第十二条规定确认无效判决的情形同时包括行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形和《合同法》第五十二条等民事法律规范规定的合同无效情形。