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沈福俊、崔梦豪:行政处罚处理期限制度的反思与完善——以潘龙泉诉新沂市公安局治安行政处罚案为切入点

沈福俊、崔梦豪| 时间: 2020-01-20 18:44:38 | 文章来源: 北京行政学院学报》2019年第2期

【摘要】行政处罚法中对于行政处罚的处理期限并没有规定,当前关于行政处罚处理期限的规定散见于法律、地方性法规、规章等位阶不同的法律规范中,但是在某些处罚领域依旧没有处理期限的规定。在有法律规定的领域,其中规定内容杂乱无章,并没有形成统一的标准。再加之对处理期限制度没有清晰的定位,导致学界和司法实践对超期作出的处罚行为的效力都没有清晰的认知。这种不完善的处理期限制度在实践中会损害公民的权利,增加行政主体滥用权力的可能性和增加司法裁判的不确定性。因此,行政处罚处理期限制度需要向处理时效制度转变。处理时效具体来说包括以下几个关键点:时效的起算点、时效的期限、时效的延长、时效的排除事由、时效的终结点、最长时效和时效的法律后果。

【关键词】行政处罚处理期限处理时效


引言


潘龙泉诉新沂市公安局治安行政处罚案折射出不完善的行政处罚期限制度在司法实践中的矛盾与冲突。此案的基本事实比较清楚,1997年8月26日潘龙泉与另外三人进行赌博行为,新沂市公安局于当日进行了受理和立案,之后依照法定程序对案件进行了调查取证,并告知潘龙泉等人相关的权利和义务,最终于2007年1月31日对潘龙泉作出了行政处罚决定。这个案件争议的焦点在于一个行政处罚行为从立案到作出处罚决定经过了将近十年的时间,处罚决定的法律效力到底如何?当前我国现行有效的法律、法规、规章中,对某些领域行政处罚的处理期限已有明确的规定,但是缺少对超期作出处罚决定的法律后果的规定。因此,对于超期作出行政处罚决定的法律效力产生了两种相互冲突的观点:第一,行政主体超过办案期限作出的处罚决定是有效的,否则不利于对行政秩序的维护以及对被侵害人合法权益的保护;第二,为了维护社会秩序的安定性,行政主体在没有正当理由的情况下,不积极履行法定职责,超过法定办案期限作出的处罚决定,属于滥用职权,因而应该依法撤销。在潘龙泉这个案件中,一审法院采用了第一种观点维持了行政处罚的效力,但是二审法院采用了第二种观点最终撤销了行政处罚决定。通过检索中国裁判文书网上关于超期作出行政处罚案件的判决书发现,大部分案件最终都是维持了行政处罚的效力,极个别的案件是撤销行政处罚决定的。

从理论上来讲,行政处罚处理期限制度和行政处罚处理时效制度是有区别的。行政处罚处理时效制度中包含处理期限的规定,其更加注重的是在规定的期限内和超出期限之外作出行政处罚的法律后果,并且将法律后果作为其核心。当前我国法律针对行政处罚处理期限的规定中,都只是仅仅规定了一段的处理期间,并没有规定相关的法律后果。尽管行政诉讼法及相关的司法解释对程序违法有相关的规定,但是并不能完全契合行政处罚处理期限制度的法律后果。因此,我国当前只有行政处罚处理期限制度,并不具有完整的行政处罚处理时效制度。本文将从现行有效的法律规定当中找出关于行政处罚处理期限的相关规定,进而分析这些规定给实践带来的难题,期冀找出一种行政处罚处理期限制度向行政处罚处理时效制度转变的有效方式。


一、 行政处罚处理期限的法律规定


行政处罚法作为行政处罚领域的基本法,只规定公民的违法行为在“两年内未被发现的,不再给予行政处罚”,对于行政主体已经发现公民的违法行为,在多久的期限内作出处罚决定并没有规定。当前行政处罚处理期限的各种规定散见于法律、地方性法规、部委规章以及政府规章当中,其中的规定并不统一,给人一种混乱的感觉。

(一)现行有效的相关法律规范

从法律的位阶层次来分析行政处罚处理期限的规定,作为根本大法的宪法并没有相关的规定。比宪法位阶低的法律,当前也只有治安管理处罚法对治安管理处罚行为作出了期限的规定。而国务院制定的行政法规中并没有对行政处罚的处理期限作出规定。在省级地方性法规中,只有《福建省行政执法程序规定》对其作出了规定。对行政处罚处理期限作出规定的大部分都是国务院的部门规章和省级政府规章,18个部门规章和4个省级地方政府规章对其有具体的规定。而在4个省级地方政府规章中,3个是省级行政程序规定,其中山东省和宁夏回族自治区的行政程序规定都是借鉴湖南省行政程序规定里边对行政处罚处理期限的内容。现行有效的法律规范对行政处罚期限的具体规定如下表所示。

(二)对现有法律规范的解读

从上表中可以看出,由于行政处罚法对行政处罚的处理期限没有规定,在缺少基本规定的前提下,我国现行有效的法律规范对行政处罚处理期限的规定是杂乱无章的。

第一,关于行政处罚一般处理期限的规定。规定处理期限为30日的有5个法律规范;规定处理期限为60日的有8个法律规范;规定处理期限为90日的有10个法律规范;还有一个规定了180日的处理期限。这就引发一个问题,不同的行政主体在针对不同领域的违法行为进行处罚时,其所需要的时间真的有那么大的差异性吗?这些处理期限规定的前提条件是一个行政主体的处理期限,当一个违法行为涉及两个行政主体的时候,处理期限该如何适用?在没有法律规定处理期限的领域,行政主体作出处罚行为的期限是否会影响其行为的效力呢?

第二,关于行政处罚处理期限延长的规定。针对处理期限延长的规定更加杂乱无章。在24个法律规范当中,只有《环境行政处罚办法》没有规定可以进行期限的延长,其他23个规定都有期限可以延长的规定。首先,针对延长期限的原因就是各式各样的,有的是案情重大、复杂不能按期作出处理决定;有的是因特殊情况不能作出处理决定;有的是由于客观原因不能按期作出处理决定;甚至有些法律干脆就没规定延期的前提条件,只要不能按期作出处理决定就可以延长期限。其次,关于延长期限的具体期间,最短的为可以延长15日,最长的应该就是只规定可以延长期限,并没有规定可以延长多久,这相当于把处理期限的规定给架空了。再次,关于延长期限的次数,大部分都是规定了只可以延长一次,但是也有7个规定了可以第二次延长,这时一般都需要上级机关的批准。最后,关于处理期限的最长期限为多少,当前的法律规范当中,最短的为90日,最长的为没有期限的限制。这种杂乱无章的规定对于被处罚人来说有违最基本的公平公正原则,同时也为行政主体怠于履行行政职责提供了可操作的空间条件。

第三,关于行政处罚处理期限延长的批准主体的规定。总体上针对只能延长一次处理期间的批准主体一般都是本机关的负责人或者领导,只有一个法律规定是法制部门的负责人。对于延长一次处理期间的批准主体还是比较统一的,都是由本机关自己决定。对于有些规定可以第二次延长的批准主体也是比较统一的,一般都是由上级机关批准。但是也有一个例外性的规定,即《邮政行政处罚程序规定》第四十一条规定了第二次延长是由本机关的“部门负责人集体讨论决定”。这就相当于行政主体可以自己决定是否需要进行延期,对此并没有外部的监督程序,增加了行政主体适用处理期限的恣意性。

第四,关于不计入行政处罚处理期限事由的规定。在24个关于处理期限的法律范定当中,有13个对不计入处理期限的事由“无规定”,这相当于整个处罚行为的作出必须在规定的期限内完成。但是,还有11个规定了某些事由所需的时间是不计入处理期限的。然而这些不计入处理期限的事由规定得也是五花八门,有的仅仅规定了鉴定期间不计入处理期限;有的规定了听证、公告、鉴定等期间不计入处理期限;有的规定了听证、鉴定证据、送达文书,以及请示法律适用或者解释的时间不计入处理期限;还有的规定了听证、公告、检验、检测、检定或者鉴定以及发生行政复议或者行政诉讼的时间不计入处理期限。这就引发一个现实的问题,处理期限制度是一个不变期间,还是一个可以适用中止、中断情形的期间呢?

第五,关于行政处罚处理期间终结日期的规定。在24个关于处理期限的法律规范当中,关于日期终结的规定也是不一样的。大部分的规定是以行政主体“作出处理决定”为终结点。有些并没有规定具体的终结点,只是规定“自受理之日起不得超过30日”;有的是以行政主体“作出处罚决定”为终结点;还有的规定是在多长期间内“结案”或者“办理完毕”。具体分析这些用语的话,可以发现处理期限终结的事由是不一样的。“作出处理决定”和“作出处罚决定”都是从行政主体的角度进行定位的,以行政主体作出处罚决定的日期为处理期限的终结日期。但是“结案”和“办理完毕”应该从被处罚人的角度进行定位,被处罚人收到行政处罚决定书,这个行政处罚才算是“结案”,此时处理期限应该包括送达所用的时间。

第六,关于超过行政处罚处理期限作出处罚行为的法律效力的规定。在24个关于处理期限的法律规范中都没有直接规定超期作出行政处罚的的法律效力的问题。虽然有些规范中具备关于行政处罚效力的规定,又不能完全适用于超期作出的行政处罚行为的效力,这就引发超期作出行政处罚行为的效力到底如何的问题。因此,在理论上和实践中,对于这个问题产生了较大的争议。有人认为,期限是行政程序的基本要素,如果超期作出处罚决定,则属于典型的程序违法,应依法撤销;有人认为,违法行政处罚处理期限并不能直接否定行政处罚本身的效力,但是却存在程序瑕疵,法院可以确认违法;还有人认为,超出处理期限作出的行政处罚行为,应认为存在程序瑕疵,不能认为是违反法定程序,更不能由此而确认行政处罚违法或者撤销行政处罚。对于没有规定处理期限的行政处罚领域,行政主体作出的处罚行为是不是可以没有期限的限制呢?


二、不完善的处理期限制度给实践带来的难题


通过对现有法律规定的分析发现,我国当前行政处罚处理期限制度存在严重的不足。首先,行政处罚法并没有规定处理期限的制度,有关处理期限的规定散见于单行法和规章,这就导致某些类型的处罚行为有期限的限制,而某些类的处罚行为并没有处罚期限的限制。其次,行政处罚处理期限制度只规定了一定的处理期限,这些处理期限的规定大部分分散于位阶较低的规章当中,并且期限的长短也没有统一的规定。行政主体在依法行政的时候,对于相冲突的部门规章和地方政府规章该如何选择适用呢?最后,对于不符合处理期限的处罚行为的效力如何,并没明确的规定。这种情况的出现与我国重实体轻程序的法律文化是分不开的。长久以来,我国行政法领域的各种责任的设定都是围绕着实体规范展开的。另外,行政主体超过法律规定作出的处罚行为在实体上并不一定违法。因此,立法者在公平公正和行政效率之间选择了公平公正,放弃了对处理期限的统一规定,对于超过处理期限作出处罚行为效力的规定更是无从谈起。立法的不完善必定给法治实践带来各种各样的难题。

(一)对公民权利造成损害

行政处罚法的立法目的在于维护公共利益和社会秩序,保护公民的合法权利。“迟来的正义非正义”在行政处罚领域也非常适合,因此行政处罚及时高效的作出对于公共利益和社会秩序的稳定必不可少。但是在很多具体处罚领域缺少对处罚期限的规定,使得社会秩序处于长期不稳定的状态,给被处罚人带来不安的感觉,并不能实现惩罚与教育的功能。在行政处罚领域,公民的合法权利包括被违法行为所侵害的合法权利和被处罚人的合法权利两方面的内容。由于某些领域缺乏对处理期限的规定,导致违法行为所侵害的权利不能及时得到恢复,进而可能引发更大的矛盾。同时,违法行为不像刑事犯罪行为一样有严重的危害后果,其证据很容易消失,因此需要及时进行调查取证,否则很有可能由于最后没有证据证明违法行为,导致违法行为人逃脱应有的处罚。被处罚人的合法权利从内容方面来讲,可以分为实体权利和程序性权利。从表面看,处理期限制度只关乎被处罚人的程序性权利,实则不然,它与被处罚人的实体权利也有很大的联系。正如德国的弗里德赫尔穆·胡芬教授所说的:程序瑕疵无论如何都意味着,“背后的”的实体权利可能受到了侵害,因为不能排除的是,如果按照程序规定无瑕疵地行事,这种权利就不会受到,或者不会受到明显的影响。行政处罚是以违法行为的存在为前提的,而违法行为需要各种证据来进行证明,经过过长的期限行政主体再去调查取证的话,这时证据的证明效力是要大打折扣的,必定会引发被处罚人对行政处罚行为效力的质疑。行政处罚及时高效地作出,可以使被处罚人避免再次作出相同的违法行为,从而达到惩罚与教育的功能。但是在没有规定处理期限的领域,行政主体对处罚行为久拖不决,可能导致相对人再次进行违法行为。从被处罚人的程序性权利来说,行政处罚处理期限的规定是用来约束行政主体的,但是却缺少对不遵守期限后果的规定,导致被处罚人的这个程序性权利得不到有效的保障。

(二)增加行政主体滥用权力的可能性

法律程序的一个基本价值就是对行政主体恣意的限制。行政处罚处理时效的意义就在于督促行政主体及时作出行政处罚决定,救济被侵害人的合法权利,维护社会秩序的稳定。而当前我国的行政处罚处理期限制度的不完备,必将导致行政处罚权的行使不能得到有效制约,行政主体依据自己的意志行事,在客观上助长其行使权力拖拉、办事效率低的官僚主义作风,对公民权利的保护极为不利。首先,在缺乏行政处罚处理期限规定的行政处罚领域,行政主体只要在追究时效内发现了违法行为,就可以在任何时候给与相对人处罚,这就为“运动性执法”提供了便利条件。例如2017年河南集中整治交通违法行为,结果在2010年以前发生交通事故的车主,驾驶证被集中吊销。因为当时有责任事故认定书,同时还有刑事判决书的存在,说明没有超过追究时效,但是对于交通违法的处理期限当前的法律并没有规定,因此在这次集中整治中进行了行政处罚。这自然就成为典型的运动性执法,但是被处罚人又无可奈何,很难通过救济途径否定这个行政处罚的效力。其次,处理期限法律规定的不完善为行政主体怠于履行行政职责提供了便利条件。怠于履行行政职责包括多种情况,在行政处罚领域具体表现为明显的不作为和受理之后久拖不决。处理期限规定的不完善就为久拖不决提供了便利条件,也为其超期作出处理行为提供了合理性依据。最后,法律规定缺少对超期作出行政处罚法律效果的规定,导致行政主体对于处理期限的规定束之高阁,因为法院也很难以“超期作出处罚行为”为由而直接否定处罚行为的效力。最终的后果就是处理期限制度对于行政主体来说仅是一个指导性的行政程序,并不具有严格的法定拘束力。在行政处罚领域为了追求所谓的“实体公正”,不得不放弃对效率的追求,导致很多行政处罚案件久拖不决,法律秩序的稳定性得不到合理的维护。

(三)增加司法裁判的不确定性

在行政诉讼中法院审查的主要对象为行政行为的合法性,行政行为的合法性主要包括实体合法和程序合法。法院能对行政处罚处理期限审查的前提是在这些领域有法律规定处理期限,不然法院就缺乏审理的依据,只能认可行政主体的处理期限并不违法。例如孙莉等与上海浦东国际机场海关处罚案。2015年1月6日上海浦东机场海关针对孙莉等人的违法行为进行立案,2016年3月16日向孙莉等人作出处罚决定。由于在海关行政处罚领域并没有关于处理期限的规定,一审法院认为:浦东机场海关从立案至作出行政处罚决定,历时超过一年,虽不致影响被诉处罚决定的合法性,但应注意提高办案效率。二审法院更是明确指出:虽然本案被上诉人从立案到作出被诉处罚决定历时一年零三个月,但由于《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》并未对海关办理行政处罚案件的期限作出明确规定,故被上诉人在本案中的办案期限并不违法。相似的案例还有上海伟律国际贸易有限公司与上海市虹口区市场监督管理局行政处罚案。法院认为:至于办案期限问题,虹口市场局进行过延期审批,而此类案件相关法律法规也没有规定处理期限,因此虹口市场局的办案期限并不违法。在这两个处罚领域,当时并没有法律规定其处理期限为多久,即便是一个处罚行为从立案到处罚决定的作出经过了一年多和两年多的时间,法院最终只能认为其处理期限不违法。由此可见,行政主体在没有法律规定行政处罚处理期限的领域,只要在规定的时间内立案,在以后任何时候作出处罚决定,法院都无法否认其效力。不得不说这是当前行政处罚领域立法的缺失。但是在有法律规定处理期限的处罚领域,这些法律规定没有明确超期作出处罚行为的效力问题的条款,造成司法实践中法院到底该如何判断行政处罚行为效力的难题,导致法院的判决形式也是多种多样。

第一,对于超期作出的行政处罚行为的效力予以认可,驳回原告的诉讼请求。例如在仲岩等诉亳州市公安局谯城分局处罚决定案中,法院就认为:公安局办理案件虽然超过法律规定的期限,且未能提供延期办案的相关审批手续,属于程序违法,但对上诉人辱骂并殴打他人应予处罚的事实不产生实质影响。因此,二审法院维持了一审法院的驳回诉讼请求的判决。相似的案例还有王杏元等诉益阳市公安局赫山分局处罚案,法院认为:明显超出办案期限的处罚行为属于程序瑕疵,但考虑到其超过办案期限仍作出处罚决定是对申请人违法行为未能及时处理的补救行为,因该处罚未超过追究时效,对申请人的权利未产生实际影响,可不予撤销。这两个案件的关键点在于治安管理处罚法已经明确规定了治安行政处罚的处理期限,但是没有规定超过期限的后果,法院认为超过期限的处罚行为仅仅是程序存在问题,对于相对人的实体权利并没有影响。但是从法律用语上来讲,两个案件中对于超期性质的认定还是有区别的,分别认定为程序违法和程序瑕疵。司法实践中还有一种观点就是超过处理期限并不是违反法定程序,因此驳回原告的诉讼请求。例如在范义华与合肥市公安局庐阳分局行政处罚案中,法院认为:庐阳公安分局未在受理之日起三十日作出处罚决定,不符合法律规定的公安机关办理治安案件的期限规定,今后应加以改正。类似的案件还有刘凡细与环江毛南族自治县公安局行政处罚案。法院直接指出:被上诉人办案已超过法定期限,但该超期行为属于轻微的程序瑕疵,对上诉人刘凡细的实体权利义务不产生实际影响。《公安机关办理行政案件程序规定》也未对超过处理期限作出的处罚决定设置无效或可申请撤销等否定性法律后果。因此,环江县公安局虽未在法定期限内作出处理决定,但该程序上的瑕疵并不属于违反法定程序的情形,因此法院最终维持了一审驳回诉讼请求的判决。虽说法院都是采用了驳回原告诉讼请求的判决,但是在认定超期作出处罚行为的性质方面还是没有统一的标准,其一贯坚持的原则就是超期作出的处罚行为不影响相对人的实体权利。

第二,对于超期作出的行政处罚行为的效力予以认可,适用确认违法的判决。例如在王桂星诉仙居县公安局治安管理行政处罚案中,公安局于2010年8月发现了王桂星的违法行为,但是直到2014年12月31日才作出行政处罚决定。法院认为:已超过治安管理处罚法第九十九条规定的办案期限,属于程序违法,但该违法对原告权利不产生实际影响,故判决确认被告仙居县公安局作出的行政处罚决定违法。类似的案例还有上海传人保健化妆品厂有限公司与上海市青浦区市场监督管理局处罚案。法院认为:被上诉人虽未在法定期限内作出行政处罚决定,但该超期行为属于程序轻微违法,且未对上诉人的权利产生实际影响,故本院依法确认被上诉人所作的行政处罚决定违法,但不撤销该行政行为。法院在对超期行政行为确认违法判决的时候,是把法律规定的行政处罚处理期限制度作为一项法定程序来认定,因此可以依据行政诉讼法第七十四条的规定,认为超期的行政行为属于程序轻微违法,并不影响原告的实体权利。

第三,对于超期作出的行政处罚行为效力予以否认,适用撤销判决。当前司法实践中对于因行政主体超期作出行政处罚行为而撤销判决的只有潘龙泉案,但是就撤销的原因来说并不是直接依据超过处理期限,而是依据具体的其他事实情况,认定行政主体滥用职权,进而才适用的撤销判决。所以说在缺少法律规定超期作出行政处罚行为效力的情况下,法院基本都会维持超期作出行政处罚行为的效力。

通过对司法实践的考察可以发现,法院在审查超期作出行政处罚行为效力的问题上呈现出两种观点:第一,法律规定的处理期限并不是法定程序,如果违反此规定的仅仅属于程序瑕疵,则不影响行政行为的合法性;第二,法律规定的处理期限属于法定程序的一种,超期作出的行政处罚属于程序轻微违法,可以适用确认违法判决。这两种处理方式对于相对人的权利来说都没有实质性的救济,最终的结果依然是超过处理期限作出的行政处罚行为效力仍旧存在,但是却凸显了法院在处理相关问题时的矛盾与冲突。正因如此,2018年的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》统一了对超期作出行政行为性质的认定,其中第九十六条对行政诉讼法第七十四条的“程序轻微违法”作出了解释,其中就包括“处理期限轻微违法”。具体适用于行政处罚处理期限问题的话,可以理解为有法律规定行政处罚处理期限的领域,超出处理期限作出的行政处罚行为属于处理期限轻微违法,可以适用确认违法判决。但是对于严重超期作出的行政处罚的效力如何,依旧是不清晰的。从理论上来说,把严重超期作出的行政处罚行为认定为处理期限轻微违法明显是不合理的,但是在当前法律规定的前提下,法院又很难直接把其认定为可撤销的行政行为或者无效的行政行为。另外在没有法律规定处理期限的处罚领域,法院依旧没有审查的依据,只能认定行政处罚没有处理期限的限制。由此可见,当前的行政处罚处理期限的相关法律规定已经很难满足司法实践的需求,最终会导致相对人的正当权利不能得到有效的保护。


三、行政处罚处理期限向处理时效的转变之道


通过上文的分析可以看出,我国当前的行政处罚处理期限制度已经不能满足我国对依法行政的要求,行政处罚处理期限制度需要向行政处罚处理时效制度转变。行政时效是指一定的事实状态经过法定的期限而产生某种行政法律后果的程序法律制度,包括法律事实、期限和后果三个基本要素。而在行政处罚处理时效中,最重要的就是期限和后果的规定。就具体的期限来说,又包括期限的起算点、期限的时长、期限的延长、期限的终结点等问题;行政处罚处理时效的后果是关于超过期限作出行政处罚行为的效力如何。当前关于行政处罚处理期限的规定都是散见于不同的法律、法规及规章当中,这种规定的混乱性给司法实践带来了一系列的难题。因此需要在行政处罚领域的基本法行政处罚法中作出统一的规定。

(一)时效的起算点

纵观现有法律规范对行政处罚处理期限的起算点的规定,除了治安管理处罚法中的“自受理之日起”,其他的法律规范都是“自立案之日起”。行政处罚的受理和立案还是有比较明显的区别的。一般认为行政处罚的立案是一般程序的开始,其任务是对所得到的信息材料是否具有违法事实,是否属于自己管辖权范围内,是否可以实施处罚等进行初步审查。行政处罚的受理一般是指违法行为被行政主体发现。从时间上来说先有行政处罚的受理,然后才有行政处罚的立案。例如上文规定处理期限的规章中,有些规章就规定了从受理到立案的期限,有的规定为7日,有的规定为15日。行政处罚处理时效的起算点到底于何时开始呢?从时间顺序上来说,行政处罚处理时效是对行政处罚追诉时效的延续,而追诉时效的终结点为“违法行为被发现”。从行政主体的角度来说明的话,就相当于违法行为被行政主体受理。因此,为了保持法律制度的有效衔接,行政处罚处理时效制度的起算点规定为“自受理之日起”最为合适。同时可以督促行政主体尽快进行初步审查,尽早地进行立案,提高行政效率。

(二)时效的期限

关于行政处罚处理时效的期限当前并没有统一的观点和说法,在现有的法律规范当中有30日、60日和90日的不同规定。在2002年学者们起草的“行政程序法(试拟稿)”中规定了60日的处理期间。在2015年学者们草拟的“行政程序法(专家建议稿)”中确定了行政处罚的处理期限为30日,涉及两个以上行政主体的为60日。在行政许可法中规定了一个机关的处理期限为20日,多个机关集中办理的为45日。行政强制法中的查封、扣押期限为30日。借鉴上述期间,加之考虑到行政处罚时效的起算点为受理之日起,因此,行政处罚的一般处理期限为45日比较适合,涉及两个以上行政机关共同作出行政处罚行为的处理期限为60日。这样可以有效地和行政强制措施的期限结合起来,便于行政主体及时高效、公平公正地作出处罚行为。另外由于行政处罚涉及的领域比较广泛,作出处罚行为的难易不一样,不应该全部“一刀切”地规定,因此在单行的法律、法规有特殊规定的情况下,适用特殊的期限,这样就更加符合实践的需要了。同时统一的规定也弥补有些领域没有规定期限的不足,使得全部处罚领域都有处理期限的限制,使其成为法定程序的一种。

(三)时效的延长

违法行为的类型多种多样以及其他特殊情况的存在,致使行政主体有些时候并不能严格按照一般处理时效的规定作出处罚行为,这时就需要有时效延长的相关规定。首先,针对处理时效延长的批准主体应为上级机关,避免行政处罚主体滥用时效延长的规定。同时上级机关还可以审查处罚主体延长的事由,判断其是否存在怠于履行行政职责情形的存在。其次,对于延长时效的决定必须告知相对人,使相对人知悉延长的事由,同时也可以避免相对人针对行政主体提起怠于履行行政职责的诉讼。最后,关于时效延长的期限,最多应该延长30日,并且只能延期一次。时效延长应该要受到严格的限制,不然有可能架空一般处理期限的法律规定。

(四)时效的排除事由

关于行政处罚处理时效的排除事由,当前法律规定得五花八门,并没有一个统一的理论基础。对于哪些事由可以不计入处理时效当中,我们可以从处理时效的目的来分析。行政处罚处理时效的目的在于督促行政主体积极履行其职责,但是在行政处罚中有些事项的期限并不是行政主体能够掌握的,这时就不能把这些事由所需的时间计入处理时效当中。对于行政主体不能掌握其期限的事由可加以排除,对于行政主体可以掌握其期限的事由不应该排除在处理时效之外。例如,需要专门机构进行鉴定、检测的事项,需要以其他行政行为以及司法裁判为前提的事项,需要对相关法律冲突进行裁决如何适用的事项等应该排除。对于行政主体能够掌握期限的事项,例如听证、调解等事项,则不应该排除在处理时效之外。因此,行政处罚时效的排除事由仅限于行政处罚主体在行政处罚过程中不能掌控的事项,由此来杜绝其不合理的拖延。

(五)时效的终结点

行政处罚的作出应该作为行政处罚处理时效的终结点。行政处罚处理时效主要是针对行政主体应该在多久的期限内作出行政处罚行为的规定,因此,时效的终结点应该为行政主体作出处罚行为的日期。从相对人的角度来看,就是行政处罚决定书上的日期,而并不包括送达的日期在内。因为根据现有的规定,送达的方式多种多样,送达日期最长的应该为公告送达的方式,一般情况之下需要公告两个月才视为送达。而且送达方式的选择也不是行政主体一方能够完全决定的,还要依据相对人的某些具体情形而定。如果把送达日期纳入处理时效当中的话,对于行政主体来说难免会形成权责不相符的情况。

(六)最长时效

行政处罚处理时效中的最长时效是指从行政主体的受理之日起,经过一段时间后,不论存在什么情况,都不能再作出行政处罚行为,即便是作出了行政处罚行为,此时的行政处罚行为也是无效的。规定最长时效的目的在于尊重长久以来形成的社会生活秩序,维护法律状态的稳定性,同时对怠于行使权力者,以剥夺其权力之方式实施处罚。同时这也是对轻微超期作出行政处罚而不撤销的一种补足方式,是为了公共利益和公共秩序而做出的一种妥协。因为当前对于超期作出处罚行为的效力并不能完全否定,在司法实践中只能以确认违法的形式来维持其效力。但是如果超出过长期限的话,行政处罚中惩罚与教育的功能就很难实现了,只能理解为是为了处罚而处罚,而且这时对于公共利益和社会秩序造成的损害大于其所能保护的利益,明显不符合行政法中的比例原则。因此,行政处罚最长处理时效制度应该纳入其处理时效当中。

(七)法律后果

当把行政处罚处理时效的这些关键问题纳入法律当中的时候,其法律后果自然就明了了。因为此时行政处罚的处理时效制度已经是法定程序了,对于超期作出的行政处罚行为自然也就是违法的行政行为。对于超过最长时效作出的行政处罚行为属于存在重大且明显违法情形的,应该视为无效行政行为。这就为司法审查提供了具体的依据,对于具体案件的违法后果,需要法院在具体案件中具体分析,从而形成一个完整的行政处罚处理时效制度。此时超期作出的行政处罚行为就有可能被法院撤销、确认违法或者确认无效,从而实现对行政主体的监督和对行政相对人权利的救济。


结语


在将要修改的行政处罚法中,把行政处罚处理时效的一些关键点加入其中,自然就能实现行政处罚处理期限向行政处罚处理时效制度的转变。在所有的行政处罚领域都有处理时效的规定,就可以弥补当前分散立法带来某些领域缺乏法律依据的不足,行政处罚处理时效制度将成为行政处罚领域中的一项法定程序。同时也是对行政处罚实践中“重实体轻程序”的一种修正,体现行政程序的价值。需要督促行政主体积极行使权力,在提高行政效率的同时,体现出权责相一致的立法目的,从而最终实现对行政主体权力的制约,对公民权利的保护。




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