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宋华琳:行政调查程序的法治建构

宋华琳| 时间: 2019-06-22 11:26:21 | 文章来源: 《吉林大学社会科学学报》2019年第59卷第3期

【摘 要】在行政调查过程中应恪守程序公正,依法对行政调查组织加以合理架构。原则上,在行政调查前,调查人员应事先告知被调查人并表明其身份,通过陈述和申辩程序、听证程序的架构来听取当事人意见。行政调查应秉承职权调查主义的立场,当存在开展事实调查的必要性且存在可调查的事实时,启动事实调查程序并保证证据调查程序的公正性,制作调查记录。行政机关有选择不同行政调查方式的裁量权,但应优先选择成本较低、对当事人侵害程度较低的调查方式。行政调查程序中存在合作行政的空间,可以通过授权或委托的方式,令其他主体实施行政调查,当事人在行政调查程序中应履行协助义务。

【关键词】行政调查;职权调查;调查程序;合作行政;当事人协助义务

行政调查是指行政主体在具体行使法律授予的权限时,为了确定是否存在符合该权限行使要件的事实,针对特定当事人进行的事实调查或资料收集活动。行政机关要行使公权力做出各种行政行为,前提是确定要调整的事实关系,这离不开对事实的调查和认定。要实现合法、合理地行政,有赖于合法、公正、准确地展开行政调查。

在我国行政法学研究中,关注更多的是行政行为总论以及存在单行法律规范的行政许可、行政处罚、行政强制等行为类型; 相对聚焦于法律行为,对事实行为研究相对较少; 相对聚焦于外部行为,而较少研究过程性行为。目前,我们尚未对行政调查法制展开系统深入的研究。在制度建设层面,《行政许可法》第61、62 条规定了行政许可的监督检查程序,《行政处罚法》第36、37、38 条规定了行政处罚中的调查程序,在行政征收、行政给付等领域的单行法律法规中,也对行政调查程序多有规定。作为地方政府规章,《湖南省行政程序规定》的第4 章第3节题为“调查和证据”,对行政调查程序作了较为系统的规定。但目前我国欠缺统一的行政程序立法,对行政执法程序还缺少整齐划一的规范,从全国层面看,关于行政调查程序的统一规定尚付阙如。

因此,本文试图以比较法为借镜,结合我国实定法律规范、判例和行政实践,为我国行政调查程序制度建构、勾勒法治要点,探寻契合法理规律,符合法治实践的可能方略。行政调查程序的法治建构,需关注正当程序原则的适用,设计公正的行政调查程序,以保障当事人的程序权利; 还需关注作为调控手段的程序法治,探索通过行政调查方式的选择,通过职权调查程序的展开以及引入合作行政,发挥其他主体在行政调查中的作用,令当事人履行协助义务,准确、有效率地对事实进行调查。

一、行政调查过程中的程序公正

行政调查是行政机关收集信息、调查事实的活动,是行政过程中的一个环节,是行政程序中的一个阶段,是未来行政行为的预备和辅助。如果未对事实展开行政调查,或未能进行全面、准确的行政调查,甚至开展了违法或无效的调查,很可能导致错误地适用法律规范,乃至做出违法的行政行为。

大部分行政调查是做出行政行为的先行阶段或准备程序。根据后续行政行为的类型,可将行政调查分为“带有给付性目的的调查”和“带有取缔性目的的调查”。就“带有给付性目的的调查”而言,调查可能涉及对当事人经济能力、生活状况、伤残程度的认定,其专业性较强,需要从程序上来确保相关实体价值。就“带有取缔性目的的调查”而言,可能涉及受处罚相对人的确定、违法情节的确定、相关因素的考量等,设计公正的调查程序,关乎当事人财产权和自由权的保障。

尽管行政程序法传统上更为关注直接涉及行政相对人权利义务、有外部法律效果的原理和规范,但鉴于行政调查程序可能对行政相对人权利义务产生间接的乃至实质的影响,亟待规范行政调查程序,以确保最低限度的程序公正。

(一) 行政调查组织的合理架构

行政组织权的归属主体有选择组织形式的自由,可以在传统和新兴的多元组织形态中,选择最适合任务实现的行政调查组织形态,行政调查组织的法律架构应有一定的弹性,使其能以尽量少的资源,实现行政调查任务,或者能以同样的资源,来实现更好的效果。

但当法律规定了行政调查的组织形态时,行政主体开展行政调查时则必须恪守法定要求。例如,根据《生产安全事故报告和调查处理条例》和《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》的规定,应由行政机关组织调查组,对事故进行调查,调查组为合议制行政组织,调查组的组成应当遵循精简、效能的原则,事故调查组可以聘请有关专家参与事故调查。当行政调查组织形态违反法定要求时,行政调查组织的行为可能因“超越职权”而违法。

《行政处罚法》第37 条第1 款规定: “行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人”,在《反垄断法》《银行业监督管理法》《证券法》等单行法律规范中,也规定行政调查人员不得少于两人。参照参与《行政处罚法》制定的实务人士的解释,之所以规定行政调查人员不得少于两人,“有利于执法人员之间的监督,同时也为了保证执法人员的安全”。 行政调查少于两人的,被调查单位有权拒绝调查。行政调查人员应当具备与调查活动相适应的专业知识和业务能力。

( 二) 行政调查的事先告知

从保障当事人权益的角度出发,在开展行政调查前,可就行政调查的目的、调查事项、调查方式、调查范围及预定的调查日期,告知当事人并说明行政调查的理由和背景。这或许有助于提高当事人对行政调查的接受度,且可事先知晓拟定的调查时间和方式对当事人是否方便。这使得行政调查保留一定的弹性,行政主体或可根据当事人的要求,就调查时间和方式进行必要的调整。

但对于较易违法的特定规制事项,如果行政机关就拟调查事项事先告知当事人,则当事人有可能针对调查的关键问题,隐匿有关材料、隐瞒关键事实,使得行政调查机关即使进行现场调查,也只能看到有利于当事人的一面,无法全面查明事实。因此,出于行政执法的特定需要,行政调查机关可以在未事先告知当事人的情况下,开展行政调查。行政调查不事先告知的特定情形或可包括: 1) 当有投诉举报或其他来源线索表明可能存在违法行为时; 2) 行政机关在其他执法活动中发现违法行为线索时; 3) 行政机关对当事人提交资料的真实性有疑问时; 4) 当事人此前有违法记录时。在我国的行政管理实践中,常常将这种“不事先告知的调查”称为“飞行检查”或“突击检查”。[9]这有助于获得更具客观性和真实性的情况,避免相对人的有意规避行为和掩饰违法行为。

无论是“事先告知的调查”还是“事先告知的调查”,调查人员到达被调查单位后,都应表明身份并出示书面通知,告知调查要求及被调查单位的权利和义务。行政调查人员未表明身份,或未出示合法证件,或未出示应出示的调查通知书的,被调查单位有权拒绝接受调查。例如,根据《税收征收管理法》第59 条,行政调查人员未出示调查证件和通知书的,被调查人有权拒绝调查。这也是正当程序原则的体现,是“最低限度公正”的要求。

( 三) 行政调查中的听取意见程序

行政调查中的听取意见程序包括行政听证程序。例如,行政处罚程序的实施以行政调查程序的开展为前提,而在行政处罚听证程序中,之前进行案件初步调查的人员需提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议,当事人进行申辩和质证。行政听证程序是一种正式化程度较高的程序,其本质是“言词辩论”,当事人可以委托代理人、陈述意见、提交证据、开始质辩,其以两造对峙、法官居中裁决的司法程序为模板,给予当事人陈述和申辩的机会,是以维护当事人的权利和利益为目的的准司法型程序。

行政调查中的听取意见程序不限于行政听证程序。从法治国家原则与正当程序原则出发,特别是行政机关在作出不利于被调查者的决定之前,应该在行政程序中,给予被调查者就相关的具体事实、理由和证据等进行解释和申述理由的适当机会。例如,在“许文庆诉国家知识产权局专利复审委员会、第三人邢鹏万宣告发明专利权无效纠纷提审案”中,法院判决指出,“专利复审委员会在无效程序中,应当给予申请再审人许文庆就这一具体事实和理由进行解释和申述理由的适当机会”。

二、职权调查程序的展开

(一) 职权调查主义的立场

行政行为正确与否,不仅在于正确解释所需使用的法律规范,还要以掌握事实真相、正确认定事实为前提。对事实真相的调查不能由当事人的意志来决定,而应当由行政机关依职权展开。行政机关应遵循“职权调查”原则,自行决定调查的种类和范围,决定是否调查,采集何种证据。职权调查的主要依据是依法行政原则,是在个案中发现实现具体行政法的方法,探寻个案正义,确保公共利益。

依据《民事诉讼法》第64、65 条的规定,在民事诉讼中,当事人对自己提出的主张,有责任及时提供证据,法院审判也受当事人提出证据的约束。而行政机关可以依职权广泛地调查证据,查清事实真相,不受当事人主张的拘束。其目的在于,行政机关就其行政行为的正确性,在法律上自负其责,以自己的观点进行调查和评价,并在理想状态下确认实质上真实正确的事实。

在依职权行政行为中,行政机关认为必要时,可依职权开展调查。例如,《行政处罚法》第36 条规定: “行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查”。在依申请行政行为中,如果申请人主张的事实符合行政机关对案件事实的基本要求,行政机关可以以申请人主张的事实为出发点,依法对申请人所主张的事实予以调查。一般而言,在干预行政中,职权调查主义具有更广泛的空间,行政机关必须在法律规定的范围内,就对当事人权利产生不利影响的事实要件展开调查。

(二) 职权调查程序的启动

启动职权调查程序的前提在于,存在开展事实调查的必要性与可调查的事实。

存在开展事实调查的必要性,是指调查涉及作出行政行为的重要事项,其对行政行为的内容具有影响力。从行政程序标的这一角度来看,要根据行政任务的内容来确定何种事实是重要的、需开展调查的事实。从便宜原则出发,对于不具有任何线索的事实或完全无关紧要的事实,无需开展行政调查。对于可以直接认定的事实以及因行政行为构成要件效力所产生的具有拘束力的事实,或法院确定已存在的事实,行政机关也无需开展调查。例如, 《工伤保险条例》第19条第1款规定:“对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的,社会保险行政部门不再进行调查核实”。

存在可调查事实的前提是: 首先,必须存在关于该事实的具体线索; 其次,行政机关具有开展调查的可能性和与之相适应的调查能力,在相应资源和时间约束下,不得出现无法得出调查结论的情形。因行政调查人员的专业素养、执法水平的差异,因当事人协助程度、陈述能力、认知程度的不同,可能导致可调查事实的查明程度不同。这需要通过确立关于证明力、证明责任、自由心证、推定事实等事实认定的法律规则,来应对事实认定的现实难题。

行政机关有选择是否启动行政调查程序的裁量权,从而判断是否有必要开展事实调查。例如,《工伤保险条例》第19 条第1款规定: “社会保险行政部门受理工伤认定申请后,根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实”。法律规范规定“可以”调查核实,意味着赋予了行政机关选择是否启动行政调查程序的裁量权。在“铃王公司诉无锡市劳动局工伤认定行政纠纷案”的裁判摘要中指出: “工伤认定程序中的调查核实,可以由劳动保障行政部门根据需要进行。故调查核实不是每个工伤认定程序中必经的程序”。

但行政机关在特定情况下,其启动行政调查程序的裁量权收缩至零,其有义务启动行政调查程序。例如,《行政强制法》第27 条规定:“行政机关采取查封、扣押措施后,应当及时查清事实,在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定”。据此,行政机关在采取查封、扣押措施后,有依法及时开展调查、查清事实的义务。在“刘云务诉山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队道路交通管理行政强制案”中,最高法院判决认为: “实施扣留等暂时性控制措施,应以制止违法行为、防止证据损毁、便于查清事实等为限,不能长期扣留而不处理,给当事人造成不必要的损失。因此,晋源交警一大队扣留涉案车辆后,既不积极调查核实车辆相关来历证明,又长期扣留涉案车辆不予处理,构成滥用职权”。

( 三) 证据调查程序的公正性

应以合法、全面、客观、公正的方式开展调查,收集有关证据。行政调查取证应具有合法性,《行政诉讼法》第47 条第3 款规定了非法证据排除规则,行政机关在认定案件事实时,不得使用以非法手段取得的证据。行政机关在进行证据调查时,不得以严重违反法定程序的方式来搜集证据材料; 不得以违反法律强制性规定的手段进行调查证据且侵害他人合法权益; 在证据调查时,不得采用利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段。非法证据本身的价值,不足以弥补非法手段损害的更为重要的法律利益,因此非法证据不应具有证据能力。

行政机关应全面开展行政调查,既调查有利于当事人的事实,也调查不利于当事人的事实。在事实认定过程中,不得遗漏应调查的事实。行政机关对于调查收集到的证据,应予以全面考虑并进行综合分析认定。否则,有可能构成行政行为的“主要证据不足”。例如,在“罗伦富不服道路交通事故责任认定案”中,法院判决指出: “本案所涉重大交通事故发生在松滩桥上,事故发生时桥面堆放着炭渣。该桥面是否属于整修范围,是否准许堆放炭渣,堆放炭渣而不设立安全标志和防围设施是否合法,这种行为与此次重大交通事故的发生是否有直接因果关系,被上诉人交警队既没有认定也没有排除,因此该事故责任认定属事实不清”。行政机关不得事先对特定具有关联性的证据材料加以排除,不得对某些证据材料弃之如敝履。

行政机关应当对调查搜集到的各种证据进行客观、公正地分析判断。行政机关应当对书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录和现场笔录等不同类型证据的证明效力加以判断,对证明同一事实的数个调查证据进行相互比对和印证。

行政调查机关应当对调查收集到的证据进行逐一审查,对全部证据综合审查,根据逻辑和经验法则,判断证据材料和案件事实的关系,对不同证据给予不同的权重。在行政调查记录中,记录下是否采纳某项证据、为何采纳某项证据、为何拒绝采纳某项证据的理由,以更为准确地认定案件事实。[21]例如,在“泰山石膏股份有限公司、山东万佳建材有限公司与国家工商行政管理总局商标评审委员会商标争议行政纠纷再审案”中,法院判决指出: “判断‘泰山大帝’是否系道教神灵的称谓,是否具有宗教含义,不仅需考量本案当事人所提交的相关证据,也需考量相关宗教机构人士的认知以及道教在中国民间信众广泛的历史渊源和社会现实”

(四) 行政调查记录的制作

行政调查记录的制作是行政调查活动合法有效的重要保证,国务院晚近也在推行行政执法全过程记录制度,其也从行政执法规范化的角度,提出对调查取证过程进行记录。行政调查记录主要是文字记录,应以纸质文件或电子文件的形式,记录行政调查全过程并做到内容合法规范、客观全面、及时准确。对于有可能引起疑义的行政调查过程,可以根据实际需要,通过视频设备,实时对行政调查过程进行音像记录。

《行政处罚法》第37 条第1款规定:“询问或者检查应当制作笔录。” 《行政许可法》第61条第2款规定:“行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时,应当将监督检查的情况和处理结果予以记录,由监督检查人员签字后归档。”行政调查人员在制作行政调查记录时,应载明调查的时间、地点和内容,记录应当交被调查人核对。被调查人确认记录无误后,应当签名或者盖章;调查人员也应当在记录上签名。

依据《行政诉讼法》第33 条第1款第8项的规定,“现场笔录”构成了行政诉讼证据类型之一,法院在行政审判中,也会通过对行政调查记录合法性的评判,进而说明证据的证明力,来判断行政行为是否具有事实根据。例如,在“郑云、河北省围场满族蒙古族自治县人民政府再审审查与审判监督案”中,最高人民法院在裁定书中指出,根据调查笔录的内容,判定行政行为具有事实根据,判定行政相对人的主张证据不足。行政机关在做出行政行为的过程中,有制作调查笔录的义务,行政机关应制作而未制作调查记录的,有可能构成“违反法定程序”。

三、行政调查方式的选择

(一) 行政调查的诸种方式

行政机关为了实现行政活动的目的,在开展行政调查程序时,可以采取不同的调查方式。如果实体法律规范中针对特定的调查事项设定了特定的行政调查方式,行政机关有遵循其规定的义务; 如果实体法律规范中未对行政调查方式做特别规定,则行政机关可以根据个案需要,选择与个案相适应的调查方式。调查方式包括询问当事人、询问相关人员、现场检查、现场勘验、鉴定及现代科技手段等。

在行政调查中可以询问当事人,是最为直接的了解案件事实的方式。行政机关的调查对象可以是涉嫌违法的行政相对人,还可以是案件的直接当事人和利害关系人。案件涉及的直接当事人往往亲历案件过程,自身利益与案件休戚相关,因此应对其开展调查。行政机关还可以向证人、鉴定人、举报人及其他相关人员进行询问。

现场检查通过对特定的人员、物品、场所等进行直接检查,可以更为直观、确切地确定相关事实是否存在,确定事实的性质与程度。在美国法中,如果一个行业在历史上长期受到严格的行政规制,或生产经营需以行政许可为前提,则相关行政人员无需检查令状,即可进行现场检查。类似地,我国行政许可机关不仅有许可权,还有后续调查之权,行政许可机关的后续调查和行政许可一道,构成了行政规制的全过程。依据《行政许可法》第62 条的规定,行政许可机关有关依法进入被许可人的生产经营场所,进行实地检查。但《宪法》第39条规定: “中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”行政机关如要进入公民住宅进行行政调查,需依据法律的授权,只能对其有可能实施违法行为的场所进行调查,不能对公民的生活场所进行调查。但当公民住宅实际上成为违法生产经营场所或依法登记为经营者住所时,行政机关可以依职权实施调查。

行政调查的方式还包括现场勘验和鉴定。现场勘验是行政机关在行政调查程序中,对违法行为现场、事故现场、违法物品所在地现场等进行勘察、检验的行为。行政调查过程中做出的鉴定结论,构成了行政程序的重要证据。在法律规范中,常以检验、检测、检疫等术语来指代此处讨论的“鉴定”。随着现代科技的发展,还可以利用大数据和人工智能,通过引入视频监控、遥感、无人机、无人驾驶汽车、机器人等,更好地查明事实,提高行政调查的精准性,进而确证违法情节、违法行为及其幅度。

(二) 行政调查方式的选择

行政调查方式不同,能实现相应行政任务的程度也不同,对当事人的自由权、财产权和隐私权的限制程度也不同。立法无法以列举的方式,规定何时对何人采取何种方式进行调查。法律中可能以概括授权的方式,令行政机关在调查方式的选择中,具有一定程度的裁量权,其可以选择具体的调查方式、调查方法、调查程序。这有助于以相对更为灵活的调查方式,以相对更低的执法成本,来查明待调查事实,以有效实现调查任务。但行政调查方式的选择需以符合法律的规定为前提。如果行政调查方式选择的裁量没有超出法定限度,法院在审查行政行为合法性时,会对行政机关所选择的调查方式予以尊重。

行政调查活动的实施需要付出行政成本。当开展不必要的频繁调查,或进行重复调查,或开展无明确目的的乃至有违法定目的的调查时,会加重被调查者的负担,增加行政机关的执法成本,这无助于公共利益的实现,也有违比例原则的要求。行政机关如有较为简便的调查方式,却选择较为繁复的调查方式时,可能对当事人构成不合理的过度负担,造成对当事人财产权或其他权利的直接或间接侵害。

行政调查是做出最终行政行为之前的中间行政行为,有辅助、准备的作用,因此行政调查的范围和要求当事人提供的信息,应与最终要做出的行政行为有合理关联,不能给当事人带来不合理的负担。一是行政机关所选择的特定调查方式,其付出的时间、费用、资源应与行政任务相匹配,行政机关应尽可能选择成本较低、对当事人侵害程度较低的调查方式。二是应优先使用的方式是让当事人自行提交信息和资料的方式,这可以给当事人带来相对较少的负担,而且当事人对相关信息和资料最为了解。三是行政机关基于当事人同意进入现场检查的方式。只有在前述三种方式都无法实施时,行政机关才可依法强行进入现场检查,这种方式或许给当事人权利造成最多侵害。

在我国司法实务中,法院承认了行政机关的调查方式选择裁量权。例如,在“肇庆外贸公司诉肇庆海关海关估价行政纠纷案”中,法院判决指出: “肇庆海关以海关掌握的国内其他口岸相关型号规格产品的实际进口成交价格资料为基础,采用合理方法进行估价,符合《海关审价办法》第七条第一款规定的程序,也符合《海关审价办法》第十一条规定的估价原则,且未超出行政机关自由裁量权的行使范围”。

但在特定个案中,选择行政调查方式的裁量权有可能出现“收缩至零”的情况,行政机关在此时别无选择,必须采取特定的某种调查方式。例如,在苏嘉鸿与中国证券监督管理委员会二审行政判决书中,法院认为: “殷卫国系中国证监会认定的内幕信息知情人,在认定苏嘉鸿内幕交易中起着关键的‘联接点’作用,依法应当纳入调查范围,中国证监会在开展调查的方式、程序和手段上存在一定的裁量空间,但在是否对殷卫国进行调查了解的问题上不存在裁量的空间”。在本案中,中国证监会未能穷尽必要的调查方式和手段,未能向作为内幕信息知情人的殷卫国本人进行调查,中国证监会的行政调查程序被法院判决违法。

四、行政调查程序中的合作行政

( 一) 利用其他主体实施行政调查程序的可能性

行政调查作为行政过程中的中间环节,调查程序作为专业性、技术性较强的事实认定程序,不一定排他性地必须要由行政机关来完成。行政机关、事业单位、专家咨询组织、行业组织、专家及第三方机构等不同的主体,有着强弱不等的调查资源和调查能力,它们可以在行政调查过程中开展相互合作,通过合作治理来开展行政调查,查清待查事实,实现行政任务。

法律法规可以授权其他主体实施调查。第一,法律法规可以授权事业单位进行调查。如《药品管理法》第76 条规定: “对假药、劣药的处罚通知,必须载明药品检验机构的质量检验结果”,该条文规定了作为事业单位的药品检验机构所进行检验活动的法律地位,并将其作为后续行政规制措施的依据。第二,法律法规可以授权专家咨询组织进行调查。如《医疗事故处理条例》第24 条第1 款规定: “医疗事故技术鉴定,由负责组织医疗事故技术鉴定工作的医学会组织专家鉴定组进行。”行政机关可以利用专家咨询组织的调查结果,做出后续的行政行为。第三,法律法规可以授权专门人员进行调查。如《治安管理处罚法》第90条规定: “为了查明案情,需要解决案件中有争议的专门性问题的,应当指派或者聘请具有专门知识的人员进行鉴定。”

即使法律法规没有明文规定,行政机关也可以考虑自己的执法资源、专业知识,就自行调查和委托其他主体进行调查的成本进行比较,决定是否委托其他组织展开特定调查。第一,其他主体在组织架构上具有更多灵活性,可能具有更多的专业知识和技术能力,委托其他主体开展调查,可能会提高行政调查的效率,提高行政调查的专业性、准确性。第二,在环境、食品药品、金融等特定规制领域,由行政机关进行调查,可能带来行政机关和当事人之间的对立,不利于调查的展开,当事人还有可能怀疑调查结果的公信力。由其他主体开展调查,有助于发展出更具合作性的规制进路,提升调查结果的公信力。第三,有的行政调查是以科学设施测量出数值标准,但有的行政调查还涉及相当程度的裁量判断,如被调查机构的等级评定等,对于不涉及裁量权运用的事项,或许更适合委托其他主体进行事实调查。

未来应进一步发挥专业技术组织在调查中的作用。《行政许可法》第28 条规定: “对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫,除法律、行政法规规定由行政机关实施的外,应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。”并非所有的专业技术组织都能承担起调查之责。例如,根据《行政处罚法》第19 条的规定,“对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的”专业技术组织,应当具备相应的条件。从事调查活动的专业技术组织应具备与调查活动相适应的专业能力、专业知识、专业人员,应符合技术性、专业性的要求,专业技术组织应制定调查规则,来规范自身的调查活动,进而公正、准确地进行事实调查。

(二) 行政调查程序中的当事人协助义务

在进行调查的过程中,行政机关尽管已经尽力调查,但未必能完全掌握所有证据材料,所以有赖于当事人的协助。当事人掌握诸多知识、信息和资料,若其在行政调查中能履行协助义务,特别是提交其所掌握的事实和证据,则有助于行政机关查明事实真相,确定违法构成要件的存在与否,使得行政机关更能做出实质上合法、正确的决定。

当事人在行政调查程序中的协助义务,其目的在于协助查明事实,主要体现为程序性义务。这包括如下几个方面内容: 第一,配合调查和接受询问。例如,根据《行政处罚法》第37 条第1 款的规定,当事人或者有关人员应协助调查,不得阻挠调查,应当如实回答询问。第二,提供有关情况和资料。例如,《银行业监督管理法》第33 条规定: “银行业监督管理机构根据履行职责的需要,有权要求银行业金融机构按照规定报送资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表、经营管理资料以及注册会计师出具的审计报告”。第三,当行政机关依法履行调查职责时,被调查的单位和个人应当配合,不得拒绝、阻碍和隐瞒。

对于依申请行政活动而言,当事人参与行政行为的范围和程度,有时候会超出法律要求的协助范围和程度,申请人会向行政机关提交有关材料来努力证明自己符合法定条件、标准,以期获得相应的行政许可、行政给付。这也被视为当事人协助义务的体现。但申请人应保证所提交材料实质内容的真实性,当申请人提交材料不真实时,不仅将无法获得相应的许可、给付,还可能受到行政机关的制裁。

对于依职权行政活动而言,尽管引入了当事人的协助义务,但行政机关仍依法对作出的行政行为负有证明责任,行政机关负有查明事实和调查证据的职责。当行政调查目的是为了查处违法行为,有可能作出对当事人不利的后续行为时,当事人可能不愿履行协助义务。因此,宜在相关实体法律规范中,对当事人提供信息和资料的类型、范围和内容,做出尽量明确、具体的规定。

当事人协助义务不应超过法律规定的种类和范围。例如,当事人不掌握相关事实,或当事人限于能力和认知水平无法履行协助义务,或当事人的陈述无助于对事实的认定时,则没有必要要求当事人履行协助义务。当事人的协助应有助于达成行政调查的目的且具有必要性,不能过度。当事人协助义务的履行,不应逾越比例原则的范围。例如,行政机关不应要求当事人提交与调查事项无关的材料。

行政机关在行政程序中负有职权调查的职责,不能将查明事实的义务完全转移给当事人来负担。如果当事人未能履行法定的协助义务,行政机关仍应在其法定裁量空间内,选择适当的调查方式,来努力查明事实。需要指出,《刑事诉讼法》第50 条规定: “不得强迫任何人证实自己有罪”,意味着任何人都没有义务向法官回答可能使自己陷于可能受到刑事追诉的事项。类似地,在行政调查中,当事人可以拒绝做出有可能对自己不利的陈述,当事人拒绝不利陈述不得成为从重、加重处罚的理由,这也是保护当事人权利保障的内在要求。

五、结语

本文是在法治主义立场下,对行政调查程序法治的全面检视。其一,在行政调查过程中应恪守程序公正,应依法对行政调查组织加以合理架构。原则上,在行政调查前,调查人员应事先告知被调查人并表明其身份,通过陈述和申辩程序、听证程序的架构听取当事人意见。其二,行政调查应秉承职权调查主义的立场,在存在开展事实调查的必要性且存在可调查的事实的情形下,启动事实调查程序并保证证据调查程序的公正性,制作调查记录。其三,行政机关有选择不同行政调查方式的裁量权,但应优先选择成本较低、对当事人侵害程度较低的调查方式。其四,应注重利用合作行政的方式开展行政调查程序。法律法规可以授权其他主体实施行政调查,行政机关可以委托其他主体实施行政调查;行政调查程序中当事人应履行协助义务,协助义务的履行应符合比例原则的要求。

我国目前尚无统一完备的行政调查程序立法,无论未来是出台相关的法律还是行政法规,是出台单行的行政程序法还是行政法通则,抑或是以行政法规形式出台《行政执法条例》,我们建议都应设置专门章节,对行政调查的法律框架和要点加以规定。其间应当对行政调查的组织形式; 行政调查中的告知、表明身份、陈述和申辩、听证程序和调查笔录;职权调查原则、启动职权调查程序的要件、职权调查程序和证明责任分配;行政调查程序中对专业技术组织和第三方组织的利用;行政调查程序中的当事人协助义务及其界限等,做出明文规定。

应进一步关注法院如何发展行政法,以及如何通过判决发展行政调查的法律原理。行政调查属于行政机关在实施行政程序过程中,以达成实体决定为目的的行为或措施。行政调查程序是行政行为过程的一部分,多属于做出行政行为之前的准备行为,其本身不具有规制内容,也不是对外直接发生法律效力的行为形式。从行政过程论的视角,行政调查与后续的行政决定具有一体性,行政调查程序违法时,常构成后续的行政行为程序违法。法院在审查行政行为合法性时,可对作为行政行为中间环节的行政调查程序进行审查,当法院判定行政调查“违反法定程序”时,判决撤销或部分撤销相应的行政行为。

因此,本文讨论的行政调查程序法治原理,不仅是学理上的抽象论说,而且也被写入了法院判决的裁判要旨,这使得行政机关要应司法审查的要求回应依法行政的需要,进一步完善行政调查程序法治化、规范化水平,从而更好地保障行政调查中当事人的权益,查明案件事实。


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