实现人民至上与法治政府建设更好地结合

中国法学会副会长

甘藏春

党的十九届六中全会是在“两个一百年”奋斗目标历史交汇的关键节点上召开的一次重要会议。全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《决议》），对于全党统一思想，团结和带领全国人民在全面建设社会主义现代化国家新的征程中奋勇前进，必将产生重大而深远的影响。《决议》提炼和总结的十条历史经验，是我们党最宝贵的精神财富，弥足珍贵。它既是百年奋斗历史的科学总结，又是我们党在新征程中接续奋斗必须遵循的科学指南。　

一、历史基础：从全心全意为人民服务到坚持人民至上

坚持人民至上，是我们党百年奋斗历史经验的重要组成部分。人民至上的内涵十分丰富，主要有：一是，人民利益。中国共产党始终代表最广大人民的根本利益，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。二是，人民立场。中国共产党的全部决策和行动，都以实现最广大人民根本利益为目标，维护和发展最广大人民的利益是全部政策的出发点和最高的判断标准。坚持一切为了人民、一切依靠人民，坚持为人民执政、靠人民执政，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。①三是，人民中心。中国共产党的执政活动，必须始终坚持人民是历史的创造者，始终坚持人民的主体地位，坚持以依法保障人民权益为根本目的，将人民群众对美好生活的向往作为我们不懈奋斗的目标。

坚持人民至上是与中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨一脉相承的。1921年，党的一大通过的《中国共产党纲领》提出革命军队必须与无产阶级一起推翻资本家阶级的政权，必须援助工人阶级，直到社会阶级区分消除的时候。1928年，毛泽东在《井冈山的斗争》一文表达了党及党领导的军队为人民服务的思想。延安时期，毛泽东在张思德追悼会上发表了著名演讲《为人民服务》，经过“延安整风”，全心全意为人民服务作为党的根本宗旨和中国共产党人的精神品格，在这一时期走向成熟并得以确立。1945年，七大党章规定：“中国共产党人必须具有全心全意为中国人民服务的精神，必须与工人群众、农民群众及其他革命人民建立广泛的联系。并经常注意巩固与扩大这种联系。”党的八大是在我们党成功取得全国政权，成为执政党的背景下召开的，八大通过的党章在“总纲”和“党员”中再次规定了“全心全意地为人民群众服务”。改革开放后，从党的十二大到十九大，党章都明确规定了“全心全意为人民服务”的根本宗旨。习近平总书记强调，新的征程上，我们必须紧紧依靠人民创造历史，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨。②人民至上是在党的根本宗旨基础上，适应新时代的要求提出来的。

二、有效探索：从依法行政到法治政府建设

在工人阶级取得政权，共产党成为执政党之后，如何确保政府在履行职能的过程中始终坚持人民至上，始终不脱离群众，是马克思主义国家学说面临的课题，也是国际共产主义运动面对的挑战。在这方面，国际共产主义运动历史上有过经验和教训。马克思在总结“巴黎公社”经验基础上提出了“人民公仆”理论。列宁在创立人类历史上第一个社会主义国家的实践中，提出了“人民监督”的思想。列宁认为，人民有监督一切国家公务人员的权利。“要有多种多样的自下而上的监督形式和方法，以便消除苏维埃政权的一切可能发生的弊病，反复地不倦地铲除官僚主义的莠草。”③遗憾的是，由于种种原因，列宁的这一思想没有很好地实现。苏联以及一些二战后实行苏联模式的东欧国家，到上世纪八十年代末和九十年代初，经历了“苏东剧变”“红旗落地”，有的还出现了国家解体的局面，究其原因是多方面的，但执政党和政府严重脱离人民是根本原因。

中华人民共和国成立后，我们党始终高度重视在政府工作中不断贯彻人民至上的理念，形成了一些卓有成效的经验和做法。改革开放后，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入、随着对执政规律的认识和深化，我们党逐步开始探索运用法治方式来保障实现人民至上。1978年，党的十一届三中全会提出，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。④1997年，党的十五大提出依法治国方略。1999年，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案正式确认“中华人民共和国实行依法治国”。1999年，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》。2008年，国务院发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》。2010年，国务院发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》。2012年，党的十八大提出了“全面依法治国”的任务，在全面依法治国的推进中，提出了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。2015年，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015–2020年）》。2021年，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021–2025年）》。对于法治政府建设在全面依法治国中的地位，习近平总书记多次强调：“推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。”⑤

回望我国法治政府建设的历程，党的十一届三中全会以来，伴随着依法治国的进程，我国政府建设的目标也经历了从“依法行政”到“法治政府”的过程。这种变化反映了我们党对人民政府建设规律的认识和深化。从理论上看，依法行政与法治政府在本质上是一致的，依法行政和法治政府的本质特征都是强调政府在行使权力时，必须以法律为依据，符合宪法和法律规定的有关公权力行使主体、手段、目的、程序、权限的要求。但是，两者之间也存在一些具体的区别。一是，地位不同。法治政府是依法行政的目标，而依法行政则是建设法治政府的主要手段。二是，逻辑关系不同。在全面依法治国的进程中，我们党确立了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”⑥的布局，在这个布局中，“依法行政”属于“共同推进”的层面，而“法治政府”则属于“一体建设”的层面。前者属于实施层面，后者则属于目标层面。在法治国家、法治政府、法治社会的三者关系上，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构筑法治国家的基础。将法治政府与法治国家相连接，在理论上保证了法治政府建设能够更好地体现法治国家建设的价值、观念和要求，更好地彰显我国政府建设的法治特点。不仅如此，法治国家的建设要通过法治体系建设来实现，这就要求我国法治政府建设的各项要求必须全面地体现在法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系中，必须贯穿到立法、执法、司法、守法的法治建设全过程。三是，范围不同。依法行政的范围主要是规范和约束政府的公权力行使，是以政府行为为主线的，而法治政府的范围较为广泛，除了规范和约束政府行为之外，还包括服务行政、政府治理、数字政府等内容。相比较而言，法治政府的范围更具包容性，能够涵盖现代政府不断变革的内容。因此，从“依法行政”提升到“法治政府”，体现了新时代政府建设和改革的特点。

坚持人民至上与法治政府建设有机结合，是我们党在社会主义市场经济条件下极具成效的探索。法治政府建设是保证我国各级人民政府在政府工作中始终坚持人民至上的最有效途径。一是，法治政府的建设是社会主义市场经济的客观要求。新中国成立后，在完成恢复国民经济任务后，我国先后实行了计划经济体制和社会主义市场经济体制。在政府工作中，坚持人民至上的要求始终如一，但是在不同的经济体制下，实现的方式则是不同的。在计划经济条件下，利益主体是单一的，整个经济活动都是按照计划来进行的，产品价格由政府制定，资源配置由政府决定，管理手段以行政管理为主。在这种体制下，保证人民政府坚持人民至上，主要通过对政府工作人员的思想教育、纪律整顿和群众监督等方式。在社会主义市场经济条件下，资源配置是由市场来决定的，市场决定资源配置是通过市场交换来实现的，这就要求市场的主体是多元的，市场主体之间的地位是平等和自由的。由于通过市场价格机制来引导资源配置，市场主体之间是一种竞争关系，这就要求竞争是公平的。市场经济的发展和完善，就必然表现为尊重并保护财产权、平等保护市场主体自由竞争的制度需求。这种需求反映到法律制度上，就是权利平等、机会平等、规则平等。市场经济是法治经济。这些要求就是现代法治的基本要求。我国实行的是社会主义市场经济，市场经济的这些一般性要求也同样适用于我国。因此，我国法治政府建设也必须体现现代法治的基本要求。二是，法治政府建设的核心就是要保证各级政府依法行政。我国是社会主义国家，国家的性质决定了我国的法律必须是人民意志的体现，必须体现最广大人民群众的利益。从这个意义上看，各级政府做到了依法行政，就是体现了人民至上。三是，法治的功能就在于固根本、稳预期、利长远。法治功能的实现是由法律的相对稳定性和国家强制力来保证的。作为一种稳定的由国家强制力来保证的规则，可以为公民、法人和其他组织在经济生活、社会生活中的行为后果提供准确的预判，从而达到规避风险的目的。法治提供的稳预期的作用还表现在，当公民、法人和其他组织的合法权益受到政府不当行为的侵害时，法治提供了行政调解、行政复议、行政诉讼等救济手段和程序。　　

三、理论嬗变：从传统行政法治到中国特色社会主义行政法治

必须把人民至上融入到法治政府建设的全过程。我国社会主义国家性质决定了我国的法治政府建设必须全过程体现人民至上。人民是推动法治政府建设的根本力量和主体，这就要求我们不能仅仅从抽象意义上去理解“人民至上”，而是要通过具体有效的程序把人民群众纳入到法治政府的建设进程中。一是，凡涉及公民、法人权利与政府公权力之间界限的立法，要贯彻人民群众参与机制。通过公民、法人与政府部门充分协商互动，形成共识，使得立法建立在民主科学的基础上。二是，尊重鼓励人民群众的实践创造。人民群众在经济生活和社会生活中遇到的“难事”“烦心事”，就是法治政府建设的突破口，法治政府建设正是在不断解决人民群众的诉求中不断推进的。对于人民群众在实践中创造的经验，要纳入到政府的管理体系，不断地总结提炼，逐步上升为观念、规则，充分拓展法治政府的内涵。三是，要贯彻全过程民主原则。重点是保证人民群众在政府重大决策过程中的知情权和参与权，保证政府在实施决策过程中，使大多数人民群众的利益不受损、有增加，被损害的少数人的合法利益有补偿、且正当。四是，坚持竞争中性原则。政府要在准入、许可、经营运营、政府采购和招投标等方面，对各类企业平等对待，为它们平等参与市场竞争创造条件。五是，切实拓展人民群众监督政府的法律渠道。我国的法律设立了行政调解、行政争议、行政诉讼等救济渠道，人民群众在自身权益遭受政府不当行为侵害时，按照公正、效率、低成本原则，理顺各种救济手段的关系，解决行政法与民法、刑法的相互衔接问题，形成以最低成本取得最大法律效益和社会效益的法律机制。

我们党在人民至上与法治政府建设结合的进程上，已经取得了长足的进步。法治政府的基础是市场和政府之间的互动关系。我国实行的是社会主义市场经济体制，按照社会主义市场经济体制的要求，市场决定资源配置，同时更好地发挥政府的作用。市场配置是“无形的手”在发挥作用，而政府是通过“有形的手”发挥作用。“无形的手”要求政府不越位、不越界，“有形的手”要求政府不缺位，不越位与不缺位之间的关系要实现良性发展。社会主义市场经济体制，是社会主义制度与市场体制的有机结合。通过发挥市场机制的作用，实现经济效益的最大化和效率的最优化。而社会主义制度则是保证发展成果更多更公平惠及全体人民，逐步实现共同富裕，促进社会不断实现更高水平的公平正义。社会主义市场经济体制是实现公平正义和效率更高水平结合的制度基础。这就要求按照社会主义市场经济的要求，实现公平和效率之间的良性互动，这两种互动关系决定了我国法治政府建设的方向和特点。

一是，双重功能。我国法治政府建设突破了传统的行政法治观念，既有限制政府权力、防止政府权力滥用的功能，又有促进政府积极履行职能，更好地为人民服务的功能。防止权力的滥用和促进政府积极履行职能的双重功能，是我国法治政府的特征。二是，效率政府。传统的行政法治理论更加关注授权、限权，对于行政效率关注不够，行政效率没有得到应有的重视。我国实行的是集中力量办大事的举国体制，这是我国的制度优势，这就要求有高效率的政府系统，因此效率应该成为我国法治政府建设的基本要求。三是，实质正义与程序正义相统一。公平正义是法治政府的基本价值。我国社会主义市场经济，不仅要求实现程序正义，还要求逐步实现实质正义。一个国家经济社会发展成果如何分配，是由这个国家社会制度的性质决定的。我国社会主义性质决定了政府必须坚持实质正义与程序正义相统一的原则，一方面，为市场主体之间的自由竞争提供平等的秩序和法治环境。另一方面，在分配中，让发展成果更多更公平惠及全体人民，促进共同富裕。四是，治理型政府。现代政府发展的一个趋势就是由“管理型政府”转向“治理型政府”。“管理”和“治理”虽然只有一字之差，但含义大不相同。所谓政府治理，就是政府通过与各种社会资源合作，制定合理的政策体系并有效实施，以实现特定政策目标的过程。政府管理与政府治理最大的区别是，管理是政府与社会组织之间呈上下垂直关系，而治理则要求政府与社会组织之间形成合作关系，一起制定政策，一起实现政策目标。党的十九届四中全会已明确提出了国家治理体系和治理能力现代化的目标，法治政府的建设也必然要实现从“管理型政府”向“治理型政府”转变。五是，服务型政府。在早期西方国家政府职能的理论中，由于奉行“消极政府”“不管事的政府是最好的政府”的理念，政府的行政行为主要表现为“秩序行政”。“秩序行政”也称为“干涉行政”，指的是政府以维护良好的公共秩序为目标，依照法律对公民、法人的权利进行必要限制的行为。到了二十世纪二十年代之后，由于马克思主义的传播、工人运动的兴起、经济危机的爆发，西方国家的政府理论开始从“消极政府”向“积极政府”转变，反映到政府的行政行为就是“给付行政”的兴起。“给付行政”主要是指政府为保障公民的社会经济权利，通过实施分配政策，为公民提供各种保障措施，包括提供基础设施、社会行政、促进增长等。但是，除了“秩序行政”“给付行政”之外，我国法治政府的社会主义性质和政府承担的职能决定了，“服务行政”是我国政府行为的另一个特点。通过我国的政府改革，特别是党的十八大以来“放管服”改革的实践，“服务行政”已经从“给付行政”的范畴独立出来，成为与“秩序行政”“给付行政”并列的行政行为。“服务行政”指的是依照寓服务于管理的理念，在政府实施“秩序行政”“给付行政”的过程中为管理相对人提供的多种便捷化政务服务的行为。“服务行政”的独立，既彰显了我国法治政府的特点，也是我国社会主义市场经济要求“更好地发挥政府的作用”的最好诠释。六是，数字法治政府。互联网、大数据和人工智能在政府管理中的广泛运用是我国法治政府建设的显著特色。数字法治政府建设为公民法人提供了便捷服务，也为政府科学决策提供了科技手段。数字法治政府的推进还将推动政府组织体系、政府管理方式的重大变革。

法治政府的建设是一个过程，人民至上与法治政府建设更好地结合也需要在实践中不断探索、不断创新、不断总结完善，正是在这个结合的过程中，我国法治政府的人民底色将更加彰显，法治政府的中国特色将更加鲜明。

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① 参见《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，人民出版社2021年版，第66页。

② 参见习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》（2021年7月1日），载《求是》2021年第14期，第9页。

③ 《列宁全集》第三十四卷，人民出版社2017年增订版，第186页。

④ 参见中共中央文献研究室：《十五大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年版，第227页。

⑤ 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年 第5期，第11页。

⑥ 习近平：《以科学理论指导全面依法治国各项工作》（2020年11月16日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献 出版社2020年版，第4页。