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许安标:《基本医疗卫生与健康促进法》最新解读

许安标| 时间: 2020-06-16 12:20:05 | 文章来源: 《中国法律评论》2020年第3期

2019年12月28日,十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《基本医疗卫生与健康促进法》(以下简称卫生健康法),自2020年6月1日起施行。这是我国卫生健康领域的第一部基础性、综合性法律,对完善卫生健康法治体系,引领和推动卫生健康事业改革发展,加快推进健康中国建设,保障公民享有基本医疗卫生服务,提升全民健康水平具有十分重大的意义。本文将对这部法律的立法背景、基本原则、主要制度作简要介绍。


一、卫生健康法的立法背景和基本原则


多年来,人大代表、专家学者等有关方面,相继建议通过立法把医疗卫生领域的主要原则和制度确定下来,促进医疗卫生健康事业健康稳定发展,立法机关积极回应了这一要求。

(一)立法背景

这一立法项目,连续四次列入全国人大常委会立法规划,历经四次常委会审议,可谓“十六年磨一剑”,其间法律名称、调整范围、立法思路都发生了很大变化。

1.列入立法规划,作为重要立法项目持续推进

早在2003年,十届全国人大常委会就把“初级卫生保健法”列入了立法规划第一类项目,并明确由国务院提请审议。2008年,十一届全国人大常委会继续将这一项目列入立法规划第一类项目,并将法律名称调整为“基本医疗卫生保健法”。2009年,党中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》要求加快推进基本医疗卫生立法。2013年,十二届全国人大常委会将“基本医疗卫生法”列入立法规划第一类项目。

2014年,党的十八届四中全会提出,由全国人大相关专委会、常委会法工委组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。为加快立法进程,草案的起草和提案机关调整为全国人大教科文卫委,2016年年底,形成了初步法律草案。

2.落实健康中国战略,及时调整法名和内容

2016年8月,党中央、国务院召开了全国卫生与健康大会,习近平总书记发表了重要讲话。随后,党中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》。2017年10月,党的十九大提出“实施健康中国战略”。

教科文卫委认为,这些重大举措和部署,将卫生与健康工作提到了一个新的高度,不仅对卫生与健康工作本身提出了新的要求,同时也对立法工作提出了新的要求,原来的法律名称和调整范围已经不能完全适应新形势对卫生立法的要求,因此将法律名称调整为“基本医疗卫生与健康促进法”,同时相应扩充了法律的调整范围,主要是增加了健康促进的相关内容。2017年12月,草案提请十二届全国人大常委会审议。

3.深入调查研究,广泛听取意见,不断凝聚共识

初次审议之后;2018年10月、2019年8月和12月,十三届全国人大常委会又进行了三次审议,最终四审通过。在草案审议修改过程中,常委会组成人员以高度负责的精神,认真进行审议,提出修改意见;宪法法律委、法工委深入调查研究,广泛听取意见,努力提高立法质量。

据不完全统计,在审议修改期间,包括栗战书委员长到云南调研在内共调研10个省(市),近20个市县,调研期间共召开20多场座谈会,实地调研30余家单位;在书面征求中央有关单位、地方人大等方面意见的基础上,三次在中国人大网全文公布草案征求社会公众意见,共有37,419位网民提出71,418条意见;组织召开座谈会、通过前评估会、专家论证咨询会等十余次。

立法机关与国家卫健委等相关部门密切沟通、共同研究,积极协调,凝聚共识。根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见,对草案的篇章结构和主要制度都作了较大幅度的修改。

(二)立法的主要考虑和基本原则

人人享有基本医疗卫生服务,是全面建成小康社会的重要标志之一。“两不愁、三保障”之一就是基本医疗有保障。建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生服务制度,为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务,也是深化医药卫生体制改革的总体目标。2009年医改意见提出,建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系,形成四位一体的基本医疗卫生制度。

党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步提出,深化医药卫生体制改革,健全基本医疗卫生制度,提高公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应保障水平。按照《“健康中国2030”规划纲要》提出的目标,到2020年,要建立覆盖城乡居民的中国特色基本医疗卫生制度。卫生健康法即着眼于为此提供法治保障。

保障公民享有基本医疗卫生服务是卫生健康法的立法初心,也是立法的重中之重。立法中注重把握以下几点:

一是着力“保基本”,从现阶段国情和实际出发,突出基本医疗卫生服务的必需性和可持续性,保障基本医疗卫生服务公平可及,既尽力而为,又量力而行,避免脱离实际、超越发展阶段。

二是着力“强基层”,针对基层医疗卫生服务能力薄弱的现状,坚持以基层为重点,加强基层医疗卫生机构和人才队伍建设,提高基层医疗卫生服务能力,筑牢网底。

三是坚持“大健康”,从以治病为中心向以人民健康为中心转变,强化健康教育、全民健身、食品安全、健康管理等健康促进措施,完善重点人群健康服务制度。

四是坚持“促改革”,将医药卫生体制改革实践证明行之有效的分级诊疗、家庭医生签约服务、医联体建设等措施,上升为法律,增强制度刚性;加强“三医联动”,形成制度合力。

五是把握“基础性”,着眼医疗卫生与健康领域的基础性、综合性立法定位,突出规定关键性、骨干性和支撑性等重要制度,处理好与传染病防治法、药品管理法等相关法律的关系,既相互衔接,又突出特点。

(三)医疗卫生健康法颁布的重要意义

我国宪法规定,国家发展医疗卫生事业,保护人民健康;公民在疾病等情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利;国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

目前,我国卫生健康领域已制定十余部法律,如传染病防治法、国境卫生检疫法、母婴保健法、执业医师法、中医药法、精神卫生法、献血法、药品管理法、疫苗管理法等,但是一直缺少一部基础性、综合性法律。卫生健康法的颁布,有利于落实宪法规定,加强顶层设计,确立基本医疗卫生与健康工作的基本原则、主要制度和保障促进措施,完善卫生健康法治体系,强化公共卫生法治保障。

卫生健康法是涉及民生领域的一项重要立法,与人民群众的健康密切相关。制定卫生健康,回应社会关切,顺应民情民意,确立制度和要求、责任和义务,切实解决看病难、看病贵等问题,健全预防体系,加强健康管理,体现了以人民为中心的发展思想,有利于保障公民享有基本医疗卫生服务,提升全民健康水平和生活质量,切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。


二、基本医疗卫生服务制度


卫生健康法确立了基本医疗卫生服务制度,规定国家建立基本医疗卫生制度,保护和实现公民获得基本医疗卫生服务的权利,基本公共卫生服务由国家免费提供;国家采取措施,保障公民享有安全有效的基本公共卫生服务;县级以上政府通过举办专业公共卫生机构、基层医疗卫生机构和医院,或者从其他医疗卫生机构购买服务的方式提供基本公共卫生服务。基本医疗服务主要由政府举办的医疗卫生机构提供,费用主要由医疗保险制度解决。

(一)基本医疗卫生服务的范围

基本医疗卫生服务是卫生健康法的核心概念。习近平总书记在全国卫生与健康大会上指出,基本医疗卫生服务是医疗卫生服务中最基础、最核心的部分,应该主要由政府负责保障,全国人民公平获得。卫生健康法明确基本医疗卫生服务是指维护人体健康所必需、与经济社会发展水平相适应、公民可公平获得的,采用适宜药物、适宜技术、适宜设备提供的疾病预防、诊断、治疗、护理和康复等服务。

对这一规定,可以从以下几点来理解:

一是维护健康所必需。基本医疗卫生服务是医疗卫生服务中最基础、最核心的部分,是维护人体健康必不可少的医疗卫生服务。二是经济社会可承受。基本医疗卫生服务要与经济社会发展水平相适应,具有阶段性,必须量力而行,不能超越发展阶段。三是公民可公平获得。基本医疗卫生服务要公平可及,保证全体公民都能享受到基本医疗卫生服务。这体现了机会公平,而不是简单的平均化。四是采用适宜药物、技术、设备。适宜主要体现在安全有效、成本低廉、易于推广。五是涵盖疾病预防、诊断、治疗、护理和康复等服务,包括基本公共卫生服务和基本医疗服务两大类。

关于基本公共卫生服务的具体范围,卫生健康法规定,国家基本公共卫生服务项目由国务院卫生健康部门会同财政、中医药等部门共同确定。省级政府根据本地疾病预防控制需要和财政状况,可以在国家基本公共卫生服务项目基础上,补充确定本行政区域的基本公共卫生服务项目,并报国务院卫生健康部门备案。国务院和省级政府可以将针对重点地区、重点疾病和特定人群的服务内容纳入基本公共卫生服务项目并组织实施。

关于基本医疗服务的范围,草案一审稿曾规定,基本医疗服务范围、内容由国务院卫生部门会同有关部门共同确定;后来根据各方面意见,草案三审稿改为由国务院医保部门会同卫生健康等部门确定。由于基本医疗服务范围的确定是一项新的制度,有关部门对一些重要问题还有不同认识,如基本医疗服务范围是否等同于基本医疗保险基金支付范围,到底是由卫生健康部门还是医疗保障部门为主制定等。

其实,基本医疗服务项目与医保支付范围紧密相关,是一个硬币的两面:基本医疗服务项目决定医保支付的范围,医保支付能力决定、限制基本医疗服务的范围。问题在于医疗服务提供与资金保障为两个部门分别管理,由此产生了由谁来主导确定的问题。卫生健康法规定,基本医疗保险基金支付范围由国务院医疗保障主管部门组织制定,并应当听取国务院卫生健康、中医药、药品监管、财政等部门的意见。

(二)公共卫生服务的内容

与主要关注个体健康的医疗服务不同,公共卫生是为公众健康服务的,关系整个社会、整个民族的健康水平。公共卫生工作在健康中国建设中具有重要地位和作用。公共卫生服务包括面向所有人群和面向特殊人群的两大类,包括:

1.突发事件卫生应急和传染病防控

突发事件卫生应急包括突发自然灾害、事故灾难和社会安全事件应对中的卫生应急和因重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等引发的突发公共卫生事件,前者卫生应急主要是服务协助相关突发事件的处置,后者本身是应对的主体。

我国已经制定了突发事件应对法、传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例等法律、行政法规。在此基础上,卫生健康法进一步明确了相关内容、制度和措施。

去年底至今年初,我国爆发了新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的新冠肺炎疫情。在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下,经过艰苦努力,我国新冠肺炎疫情得到有效控制,疫情防控形势持续向好。疫情防控充分显示了我国的制度优势,公共卫生领域法律对疫情防控发挥了重要的保障和规范作用,但也暴露出一些不足、“短板”和弱项。

例如,对新发突发不明原因传染病的防控制度不够系统协调;医疗应急物资储备和保障不足;疾病预防控制机构力量薄弱、亟待加强等。针对这次疫情暴露出来的短板和不足,有关方面正在认真评估传染病防治法等法律的修改完善,要从完善新发突发不明原因疾病防控,加强疫情信息收集、研判、上报、公布和预警,完善重大疫情防控体制机制等方面进一步健全传染病防控体制。

2020年4月,全国人大常委会委员长会议通过了强化公共卫生法治保障立法修法工作计划,对包括传染病防治法在内的三十余部法律的制定修改作出统筹安排。

2.慢性病和职业病防治

据世界卫生组织统计,心脏病、中风、癌症、慢性呼吸系统疾病和糖尿病等慢性病是迄今世界上最主要的死因,占所有死亡的63%。我国则更高,慢性非传染性疾病导致的死亡占总死亡的86.6%,导致的疾病负担超过总疾病负担的70%。因职业活动接触粉尘、放射性等有毒有害物质导致的各种疾病,是影响劳动者健康水平的重要因素。因此,必须加强对慢性病和职业病的干预。

3.重点人群保健

我国已经制定了母婴保健法、老年人权益保障法、残疾人保障法、残疾预防和残疾人康复条例等法律、行政法规,对相关人群的保健作了规定。在此基础上,卫生健康法进一步明确了相关制度、措施。

4.院前急救

院前急救即在突发疾病的患者被送到医疗机构救治前开展的,以现场抢救、转运途中紧急救治以及监护为主的急救活动。近年来,突发疾病的患者因为没有得到及时的现场抢救而不幸离世的事件时有发生,引发舆论对院前急救的关注,比较突出的问题是公众急救知识和技能的不足以及公共场所急救设备的不足。

卫生健康法对建立健全院前急救体系,为急危重症患者提供及时、规范、有效的急救服务,加强急救知识宣传普及和急救设备配备提出了要求。针对实践中反映出的问题,卫生健康法还规定,急救中心(站)不得以未付费为由拒绝或者拖延为急危重症患者提供急救服务。

5.精神卫生

精神卫生是与经济社会发展密切相关的重大公共卫生问题。随着经济发展和社会转型,焦虑症、抑郁症等常见精神障碍及心理行为问题逐年增多,严重精神障碍患者肇事肇祸案件时有发生,精神卫生工作面临挑战。为了解决这些问题,2012年我国制定了精神卫生法。在此基础上,卫生健康法进一步明确了发展精神卫生事业,建设完善精神卫生服务体系的要求。

(三)基本医疗服务改革

当前我国医疗服务存在的主要问题,已经不再是过去整体上“缺医少药”的问题,也不再是简单的“看病难,看病贵”的问题,而是医疗资源和看病就医过多集中于大医院的问题,导致患者就医不便,负担加重。解决这一问题,要合理配置医疗资源,使优质医疗资源下沉,实行分级诊疗。卫生健康法总结医改经验,规定国家采取以下措施,保障基本医疗服务的提供。

1.推进基层首诊、双向转诊

引导非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊,实行首诊负责制和转诊审核责任制,逐步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的机制,并与基本医疗保险制度相衔接。考虑到基层实际,推进分级诊疗,不能搞“一刀切”,要通过资源下沉、优化服务,提高群众对基层医疗卫生机构和分级诊疗制度的认可度;通过医保等倾斜政策引导群众改变原有的就医习惯,合理选择就诊医疗机构。

2.建立医联体等医疗服务合作机制

县级以上地方政府根据本行政区域医疗卫生需求,整合区域内政府举办的医疗卫生资源,因地制宜建立医联体等协同联动的医疗服务合作机制。医联体是医改的重要制度创新,有利于调整优化医疗资源结构布局,促进医疗卫生工作重心下移和资源下沉,提升基层服务能力,更好实施分级诊疗。

目前,各地形成了多种形式的医联体组织模式:在城市主要组建医疗集团,在县域主要组建医共体,还有跨区域组建的专科联盟,以及在边远贫困地区发展的远程医疗协作网。因此,法律强调要“因地制宜”建立医疗服务合作机制。此外,卫生健康法规定,鼓励社会力量举办的医疗卫生机构提供基本医疗服务,参与医疗服务合作机制。

3.推进家庭医生签约服务

推进基层医疗卫生机构实行家庭医生签约服务,建立家庭医生服务团队,与居民签订协议,根据居民健康状况和医疗需求提供基本医疗卫生服务。家庭医生主要在基层承担预防保健、常见病多发病诊疗和转诊、病人康复和慢性病管理、健康管理等一体化服务,不仅提供基本医疗服务,也提供基本公共卫生服务,是居民健康的“守门人”。实行家庭医生签约服务,是转变基层医疗卫生服务模式,强化基层服务网络功能,更好维护人民群众健康的重要途径。要通过优化家庭医生服务团队配置,丰富签约服务内容,为居民提供有针对性的基本医疗卫生服务。


三、医疗卫生服务体系建设


经过长期发展,我国已经建立了由医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构等组成的覆盖城乡的医疗卫生服务体系。根据2019年卫生健康统计年鉴,2018年年末,全国医疗卫生机构总数达99.7万个,床位840.4万张,卫生人员总数达1230.0万人。但是,医疗卫生资源总量不足、质量不高、结构与布局不合理、服务体系碎片化等问题依然突出。卫生健康法就进一步完善医疗卫生服务体系,加强医疗卫生队伍建设,提升医疗卫生服务质量,强化了相关制度性规定。

(一)坚持公益性原则

医疗卫生事业应当坚持公益性原则,这是我国医药卫生事业长期发展得出的最重要经验。卫生健康法明确规定,医疗卫生事业应当坚持公益性原则,并作为一项基本原则贯彻始终。

一是明确医疗卫生服务体系坚持以非营利性医疗卫生机构为主体、营利性医疗卫生机构为补充,政府举办非营利性医疗卫生机构,在基本医疗卫生事业中发挥主导作用,保障基本医疗卫生服务公平可及。根据2019年卫生健康统计年鉴,2018年末非营利性医疗卫生机构766,388家,床位7,474,704张,从业卫生人员10,547,013名,分别占全国总数的76.84%、88.94%、85.75%(非营利性和营利性分类,只针对医院和基层医疗卫生机构)。总体而言,目前我国的医疗卫生机构中,无论在服务能力还是服务总量上,非营利性医疗机构占据主体地位。

二是明确办医导向,以政府资金、捐赠资产举办或者参与举办的医疗卫生机构不得设立为营利性医疗卫生机构,医疗卫生机构不得对外出租、承包医疗科室,非营利性医疗卫生机构不得向出资人、举办者分配或者变相分配收益。

三是严格规范政府举办的医疗卫生机构行为,所有收支均纳入预算管理,按照规划合理设置并控制规模;不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构,不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。划定制度红线,堵塞漏洞,避免逐利行为,防止以非营利之名行营利之实。

关于是否允许政府办医疗卫生机构与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构,在立法过程中曾有不同意见分歧。一种意见认为应当禁止,另一种意见认为,考虑目前公立医院政府投入不足和社会办医需要扶持以及就医需求的多样化的实际情况,不宜一律禁止。

经过反复研究认为,禁止政府办医疗卫生机构与社会资本合作举办营利性机构是必要的,主要有以下几点考虑:

一是政府办医疗卫生机构的公益性,与社会资本的逐利性,有着内在的冲突和矛盾,特别是医疗行业具有诱导需求的能力,两者合作举办营利性医疗卫生机构,容易导致政府推卸责任,背离医疗卫生事业的公益性,助长逐利倾向;容易导致人才流失,国有资产流失,冲击医疗卫生服务体系;容易引发利益输送、道德风险、腐败风险等,不利于解决“看病难、看病贵”问题,实践中两者的合作暴露了不少问题。

二是政府办医疗卫生机构与社会力量可通过合作举办非营利性机构的方式实现合作,支持社会办医发展;政府办机构与社会办机构还可开展多种类型的医疗业务、学科建设、人才培养等合作,实现双赢,满足公众多样化医疗需求;政府办医疗卫生机构也可通过设立特需门诊、国际部等部门,满足人民群众多样化的就医需求。

三是从国际经验看,营利性与非营利性医疗卫生机构管理方式截然不同,二者严格分开。政府只举办非营利性医疗卫生机构,不允许政府办机构再举办营利性机构。

基于以上考虑,卫生健康法一方面明确,政府办医疗卫生机构不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构,另一方面也明确,鼓励政府办医疗卫生机构与社会力量合作举办非营利性医疗卫生机构。

另外,考虑到卫生健康法通过前,国家原有政策法规没有明确禁止政府办医疗卫生机构与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构,一些地方已经存在此类机构,根据《立法法》的规定,法律不溯及既往,因此,卫生健康法通过前已经依法批准设立的此类机构可以继续存在;但新申请举办此类机构,应当不予批准,只允许政府办医疗卫生机构与社会力量合作举办非营利性医疗卫生机构。

有的同志提出疑问,既然医疗卫生事业应当坚持公益性原则,那么允许举办营利性医疗卫生机构是否与此存在矛盾?要辩证地看这一问题。一方面,营利性医疗卫生机构在医疗卫生事业中主要起补充作用,其规模、能力有限,国家通过税收、用地等政策,引导社会力量举办非营利性医疗卫生机构。另一方面,营利性医疗卫生机构也要体现医疗卫生事业的宗旨目的,实现公益性和营利性的统一,不能过度追求营利,要坚持救死扶伤,把患者利益放在首位。

目前,一些营利性医院,在公立医疗资源不足的地方,以比较低的收费为当地居民提供医疗卫生服务,或者是为特定人群众提供个性化的医疗卫生服务,帮助改善提高公民的健康水平,也体现了医疗卫生事业的宗旨目的。因此,医疗卫生事业坚持公益性原则与允许举办营利性医疗卫生机构并不矛盾,要通过科学的制度和严格的监管,建设好防火墙和引导机制避免非营利性医疗卫生机构的逐利倾向,防止营利性医疗卫生机构过度追求利润,保证医疗卫生事业的公益性,更好服务人民健康。

(二)加强医疗卫生服务体系建设

1.医疗卫生服务体系建设的总体要求和落实责任

卫生健康法规定,国家建立健全由基层医疗卫生机构、医院、专业公共卫生机构等组成的城乡全覆盖、功能互补、连续协同的医疗卫生服务体系;县级以上政府应当制定并落实医疗卫生服务体系规划,科学配置医疗卫生资源。

针对基层医疗卫生服务资源和能力不足的问题,卫生健康法规定,国家合理规划和配置医疗卫生资源,以基层为重点,采取多种措施优先支持县级以下医疗卫生机构发展,建立健全农村医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务网络。优先支持县级以下医疗卫生机构发展,就是为了强基层、筑牢网底,提升基层医疗卫生服务能力。

保障公民享有基本医疗卫生服务,是政府的职责,在这一领域,政府要有所为,发挥主导作用。县级以上政府通过举办医疗卫生机构,为公民获得基本医疗卫生服务提供保障。政府举办医疗卫生机构,应当考虑本行政区域人口、经济社会发展状况、医疗卫生资源、健康危险因素、发病率、患病率以及紧急救治需求等情况,合理布局,科学设置。

2.各类医疗卫生机构的功能

基层医疗卫生机构主要提供预防、保健、健康教育、疾病管理,为居民建立健康档案,常见病、多发病的诊疗以及部分疾病的康复、护理,接收医院转诊患者,向医院转诊超出自身服务能力的患者等基本医疗卫生服务。基层医疗卫生机构为居民提供综合性服务,既要提供基本公共卫生服务,也要承担基本医疗服务,两者都很重要,不可偏废。

医院主要提供疾病诊治,特别是急危重症和疑难病症的诊疗,突发事件医疗处置和救援以及健康教育等医疗卫生服务,并开展医学教育、医疗卫生人员培训、医学科学研究和对基层医疗卫生机构的业务指导等工作。

专业公共卫生机构主要提供传染病、慢性非传染性疾病、职业病、地方病等疾病预防控制和健康教育、妇幼保健、精神卫生、院前急救、采供血、食品安全风险监测评估、出生缺陷防治等公共卫生服务。专业公共卫生机构担负着维护公众健康的重要职责,在疾病防控、突发公共卫生事件应对工作中发挥着关键作用,但是目前疾控中心等专业公共卫生机构基础设施落后、检测设备缺乏、队伍不稳定等问题比较突出。新冠肺炎疫情防控也暴露出公共卫生机构与医疗机构的沟通联系还存在一定的梗阻。

习近平总书记2月14日在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出:要改革完善疾病预防控制体系,坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针;健全公共卫生服务体系,优化医疗卫生资源投入结构,加强基层防控能力建设,织密织牢第一道防线;加强公共卫生队伍建设,健全执业人员培养、准入、使用、待遇保障、考核评价和激励机制。这为进一步加强专业公共卫生机构建设,健全公共卫生服务体系指明了方向。

国家医学中心和国家、省级区域性医疗中心的主要功能是诊治疑难重症,研究攻克重大医学难题,培养高层次医疗卫生人才。由于不同区域医疗服务水平存在较大差异,我国患者跨区域就诊现象较为突出。设置国家医学中心和区域性医疗中心有利于促进优质医疗资源纵向和横向流动,有利于缓解肿瘤、心血管和神经等重大疾病优质医疗资源分布不均以及儿科、妇产和精神等专业医疗资源短缺问题,让患者就近看好病、少受奔波之苦。

卫生健康法规定,国家以建成的医疗卫生机构为基础,合理规划与设置国家医学中心和国家、省级区域性医疗中心。为避免重复建设,现有医疗卫生机构符合规划和设置标准的,可直接设置为相应类别的国家医学中心或区域性医疗中心;符合规划但尚不达标的,可比照标准建设,达标后再予以认可。

各级各类医疗卫生机构应当分工协作,特别是要推动公共卫生与医疗服务高效协同、无缝衔接。各级政府还应当采取措施支持医疗卫生机构与养老机构、儿童福利机构、社区组织建立协作机制,为老年人、孤残儿童提供安全、便捷的医疗和健康服务。

3.医疗卫生机构的设立和管理

除设立中医诊所采取备案制外,设立各级各类医疗机构,都应当经过审批,取得执业许可证。禁止伪造、变造、买卖、出租、出借医疗机构执业许可证。医疗卫生机构实行分类管理,分为非营利性和营利性两类,并对两类医疗卫生机构的界定及相应的管理制度、享受的法律待遇作了明确。

卫生健康法草案曾规定,公立医院不得举债建设。草案作这一规定,主要是考虑到一些公立医院为快速扩张举债建设,增加了财务风险,导致医疗费用不合理增长,挤压了基层医疗机构和非公立医院发展空间,不利于分级诊疗制度的建立,不利于更好满足群众就医需求。

在草案审议和征求意见过程中,有的意见提出,实践中公立医院举债建设情况很复杂,有的是为了进一步扩大规模,有的是因为政府投入不足,为了医院正常发展,不得不举债建设,法律不宜一律禁止。经研究,删去了草案这一规定。

对此,要正确把握:一是法律没有规定禁止,并不意味着允许公立医院举债建设。法无禁止即自由,针对的是公民个人;对政府机构而言,法无授权即禁止。公立医院能否举债建设,要依照有关法规、政策的规定执行。二是卫生健康法已经明确规定,政府办医疗卫生机构应当按照规划合理设置并控制规模。通过举债建设,超出规划不合理扩大规模,不符合法律的精神。

4.鼓励社会办医的措施

社会办医作为医疗服务体系的重要组成部分,为满足人民群众多层次、多样化健康服务需求发挥了重要作用。在非基本医疗卫生服务领域,市场要有活力。党中央、国务院高度重视发展社会办医,近年来出台了一系列政策措施,取得了积极成效。根据2019年卫生健康统计年鉴,2018年年底,社会和个人举办的医疗机构数量达到84.7万多个,占比84.93%;其中医院数量2.3万多个,占比70.8%;社会办医的床位、人员、诊疗量占比均持续增长。

但是,社会办医的总体服务能力水平和社会整体信任度有待进一步提高,医疗技术、学科水平、服务质量、品牌声誉等方面仍然存在“短板”,政策落实不到位、监管不完善等问题依然存在。2019年6月卫生健康委员会等十部委出台了《关于促进社会办医持续健康规范发展的意见》。为进一步促进和规范社会办医,卫生健康法作了以下规定:

一是明确对社会办医总的支持政策。国家采取多种措施,鼓励和引导社会力量依法举办医疗卫生机构。社会办医疗卫生机构在基本医疗保险定点、重点专科建设、科研教学、等级评审、特定医疗技术准入、医疗卫生人员职称评定等方面享有与政府办医疗卫生机构同等的权利。

二是明确对非营利性医疗卫生机构的导向性支持政策。社会力量可以选择设立非营利性或者营利性医疗卫生机构。社会办非营利性医疗卫生机构按照规定享受与政府办医疗卫生机构同等的税收、财政补助、用地、用水、用电、用气、用热等政策,并依法接受监督管理。

可以说,目前国家对社会办医的政策措施和管理制度都已经非常明确,关键是要抓好落实,使各项政策措施真正落地,使出资人、举办者切实感受到政策红利。同时,也要加强监管,对打着非营利性的旗号营利、分配或者变相分配收益等违法行为要依法处理。只有两方面双管齐下,才能促进社会办医持续健康规范发展。

(三)加强医疗卫生队伍建设

医疗卫生人才是医疗卫生服务体系最重要的构成要素,是建设健康中国的重要支撑。近年来,我国医疗卫生人才工作取得显著成效,人才队伍规模不断扩大,但是也存在人才结构和分布不合理与基层、公共卫生人才短缺等问题,有必要进一步加强医疗卫生队伍建设,大力培养和合理配置医疗卫生人才。

1.加强人才培养培训

国家大力培养医疗卫生人才,建立规模适宜、结构合理、分布均衡的医疗卫生队伍。

一是国家制定医疗卫生人员培养规划,建立适应行业特点和社会需求的医疗卫生人员培养机制和供需平衡机制。为此,要加强医教协同,适应社会需要。例如,随着老龄化和人口政策的调整,康复、老年护理、妇幼保健、儿科等方面人才需求将大幅增加,要及时调整培养规划,加大培养力度。又如,随着分级诊疗制度的推进,对全科医生等基层急需的人才要加强培养和使用。二是国家发展医学教育,完善医学院校教育、毕业后教育和继续教育体系。

关于规范化培训制度,在草案审议和征求意见过程中,有的意见提出,住院医师规范化培训制度正在推进,专科医师规范化培训制度正在试点,需要实践检验,特别是延迟了医学毕业生就业,增加学习费用负担,不利于医学教育,目前不宜写入法律。同时,也有很多意见提出,住院医师和专科医师规范化培训制度是培养合格临床医师的重要制度性安排,方向是正确的,建议在法律中作出明确规定。

最终,根据常委会组成人员的审议意见,卫生健康法对建立健全住院医师、专科医师规范化培训制度作了规定。在法律实施中,要把握稳妥推进、逐步完善的原则,注意总结经验,不断完善住院医师、专科医师规范化培训制度。

2.完善执业注册和人事、薪酬、奖励制度

卫生健康法在医疗卫生人员管理和保障方面作了以下规定:

一是医疗卫生人员应当依法取得相应的职业资格,并依法实行执业注册制度。

二是建立健全符合医疗卫生行业特点的人事、薪酬、奖励制度,体现医疗卫生人员职业特点和技术劳动价值。医疗卫生行业人才培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重,建立符合医疗卫生行业特点的人事、薪酬、奖励制度,是深化医药卫生体制改革的重要内容,有利于体现医疗卫生人员知识价值,调动其积极性、主动性、创造性。

在草案审议过程中,有的意见建议将习近平总书记提出的“两个允许”,即“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平,允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”写入法律。“建立健全符合医疗卫生行业特点的人事、薪酬、奖励制度”,就是根据这些意见修改的,体现了“两个允许”的精神。

三是对从事传染病防治、放射医学和精神卫生工作以及其他在特殊岗位工作的医疗卫生人员,按照国家规定给予适当的津贴,并且津贴标准应当定期调整。对参与突发事件卫生应急处置、医疗救治的致病、致残、死亡人员,按照规定给予工伤或者抚恤、烈士褒扬等相关待遇。在新冠肺炎疫情防控过程中,广大医务人员奋不顾身、连续作战,有的不幸感染病毒,有的献出了生命,有关方面按照国家规定及时为他们落实了临时性工作补助和工伤、烈士等待遇,体现了对一线医务人员的关心、爱护和保障。

3.加强基层和艰苦边远地区医疗卫生队伍建设

一是建立医疗卫生人员定期到基层和艰苦边远地区从事医疗卫生工作制度,明确执业医师晋升为副高级技术职称的,应当有累计一年以上在县级以下或者对口支援的医疗卫生机构提供医疗卫生服务的经历。这是在现有政策基础上,为加强基层和艰苦边远地区医疗卫生队伍建设,有针对性地作出的规定。

二是采取定向免费培养、对口支援、退休返聘等措施,加强基层和艰苦边远地区医疗卫生队伍建设。对在基层和艰苦边远地区工作的医疗卫生人员,在薪酬津贴、职称评定、职业发展、教育培训和表彰奖励等方面实行优惠待遇。

三是加强乡村医疗卫生队伍建设,建立县乡村上下贯通的职业发展机制,完善对乡村医疗卫生人员的服务收入多渠道补助机制和养老政策。乡村医疗卫生队伍是最贴近亿万农村居民的健康守护者。为加强乡村医疗卫生队伍建设,国务院出台了相关文件,各地也有很多好的做法,包括县聘乡用、乡聘村用等县乡村上下贯通的职业发展机制,政府购买服务、医保基金支付、基本药物补助等多渠道补助机制,参加职工或者城乡居民基本养老保险等养老政策,等等。

(四)提升医疗卫生服务质量,构建和谐医患关系

在卫生健康法通过前夕,北京民航总医院发生了一起性质极其恶劣的刑事案件,凶手孙某斌因不满主治医生对其母的治疗,怀恨在心,残忍将主治医生杀害,引起了社会的强烈谴责。目前凶手已得到了法律的严惩。这起案件再一次证明,构建和谐医患关系是全社会共同的责任。为此,卫生健康法明确规定,全社会应当关心、尊重医疗卫生人员,维护良好安全的医疗卫生服务秩序,共同构建和谐医患关系。完善服务体系、加强队伍建设是基础,最终的目的是提升医疗卫生服务质量,构建和谐医患关系。

1.规范医疗卫生服务行为,弘扬医德

一是医疗卫生机构应当建立健全内部质量管理和控制制度,加强医疗卫生安全风险防范,优化服务流程。二是医疗卫生人员应当遵守有关临床诊疗技术规范、操作规范、伦理规范,合理诊疗,因病施治。三是对医疗卫生技术的临床应用进行分类管理,对技术难度大、医疗风险高,服务能力、人员专业技术水平要求较高的医疗卫生技术实行严格管理。医疗卫生机构开展医疗卫生技术临床应用,应当与其功能任务相适应,遵循科学、安全、规范、有效、经济的原则,并符合伦理。

医疗卫生人员应当弘扬敬佑生命、救死扶伤、甘于奉献、大爱无疆的崇高职业精神,遵守行业规范,恪守医德,关心爱护、平等对待患者,不得实施过度医疗,不得利用职务之便索要、非法收受财物或者牟取其他不正当利益。医疗卫生行业组织、医疗卫生机构、医学院校应当加强对医疗卫生人员的医德医风教育。

2.公民应当遵守医疗卫生服务秩序,尊重医疗卫生人员

医疗卫生机构执业场所是提供医疗卫生服务的公共场所,任何组织或者个人不得扰乱其秩序。医疗卫生人员的人身安全、人格尊严不受侵犯,其合法权益受法律保护。禁止任何组织或者个人威胁、危害医疗卫生人员的人身安全,侵犯其人格尊严。违反上述规定,构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任;造成人身、财产损害的,依法承担民事责任。

3.保障患者权利

医疗卫生机构、人员应当尊重患者人格尊严,保护患者隐私,保障知情同意的权利。一是需要实施手术、特殊检查、特殊治疗的,医疗卫生人员应当及时向患者说明医疗风险、替代医疗方案等情况,并取得其同意;不能或者不宜向患者说明的,应当向患者的近亲属说明,并取得其同意。因抢救生命垂危的患者等紧急情况,不能取得患者或者其近亲属意见的,经医疗机构负责人或者授权的负责人批准,可以立即实施相应的医疗措施。二是开展药物、医疗器械临床试验和其他医学研究应当遵守医学伦理规范,依法通过伦理审查,取得知情同意。

针对“基因编辑婴儿”等事件,卫生健康法对日常诊疗活动、医疗卫生技术临床应用、医学研究等强化了伦理要求。医疗卫生、教育科研等机构应当依法完善伦理规范,严格伦理审查,加强对本单位人员及活动的管理,防止违反伦理规范的行为发生。违反医学伦理规范的,依法承担法律责任。

针对公民健康信息泄露问题,卫生健康法规定,国家保护公民个人健康信息,确保公民个人健康信息安全。任何组织或者个人不得非法收集、使用、加工、传输公民个人健康信息,不得非法买卖、提供或者公开公民个人健康信息。

4.发展医疗卫生技术

一是加强医学基础科学研究,鼓励医学科学技术创新,支持临床医学发展,促进医学科技成果的转化和应用,推进医疗卫生与信息技术融合发展,推广医疗卫生适宜技术。

二是鼓励医疗卫生机构不断改进医疗卫生相关技术、设备与服务,支持开发适合基层和边远地区应用的医疗卫生技术。

三是推进全民健康信息化,推动健康医疗大数据、人工智能等的应用发展,促进优质医疗卫生资源的普及与共享。四是推进医疗卫生机构应用信息技术开展远程医疗服务,构建线上线下一体化医疗服务模式。

5.建立医疗纠纷预防和处理机制,完善风险分担机制

卫生健康法明确规定,国家建立医疗纠纷预防和处理机制,妥善处理医疗纠纷,维护医疗秩序。国务院已经专门制定了医疗纠纷预防和处理条例,对此作了具体规定。卫生健康法还规定,国家完善医疗风险分担机制,鼓励医疗机构参加医疗责任保险或者建立医疗风险基金,鼓励患者参加医疗意外保险。通过建立和完善医疗纠纷预防处理、风险分担机制,尽可能地预防和化解医疗纠纷,减少医患矛盾。


四、健康促进的主要措施


世界卫生组织研究发现,影响健康的因素中,医疗占8%,遗传占15%,环境占17%,个人行为与生活方式占60%,但是一直以来大量的资源被投向了医疗,其他健康影响因素没有得到应有的重视。

必须清醒地意识到,预防是最经济、最有效的健康策略,要把预防摆在更加突出的位置,从以治病为中心转变为以人民健康为中心,强化政府、社会、个人责任,建立健全健康教育体系,普及健康知识,引导群众建立正确健康观,形成有利于健康的生活方式、生态环境和社会环境,全方位全周期保障人民健康。卫生健康法贯彻预防为主的要求,在强化疾病预防等公共卫生服务的基础上,进一步完善了健康促进措施。

(一)明确政府、社会、个人责任

各级政府应当将健康理念融入各项政策,完善健康促进工作体系,组织实施健康促进的规划和行动。

卫生健康法明确了医疗卫生、教育、体育、宣传等机构、基层群众性自治组织、社会组织、公共场所经营单位、用人单位等在健康促进中的责任。其中,用人单位应当为职工创造有益于健康的环境和条件,严格执行劳动安全卫生等相关规定,积极组织职工开展健身活动,保护职工健康。

习近平总书记在全国卫生与健康大会上提出,要倡导“每个人是自己健康第一责任人”的理念。最好的医生是自己,健康既是一种权利,也是一种责任。需要说明的是,强调公民是自己健康的第一责任人,并不免除或者减轻政府、用人单位等主体对公民、职工健康负有的责任,更不免除或者减轻其他主体违法造成公民健康损害时的侵权责任。

(二)建立健康相关监测、评估制度

为了使与健康有关的决策建立在充足调查和科学分析的基础上,卫生健康法规定了三种与健康有关的监测、评估制度。

1.健康影响评估

各级政府应当将健康理念融入各项政策,建立健康影响评估制度。按照《“健康中国2030”规划纲要》,健康影响评估是为了系统评估各项经济社会发展规划和政策、重大工程项目对健康的影响。只有在科学评估的基础上才能作出正确的决策,才能把健康理念、健康考虑融入各项政策,扩大各项政策对健康的积极影响,减少不利影响。

2.居民健康状况调查、体质监测和健康绩效评估

国家组织居民健康状况调查和统计,开展体质监测,对健康绩效进行评估,并根据评估结果制定、完善与健康相关的法律、法规、政策和规划,把健康绩效和有关制度完善紧密联系起来,发挥健康绩效的导向作用。

3.疾病和健康危险因素监测、调查和风险评估

国家建立疾病和健康危险因素监测、调查和风险评估制度。这是一项涉及面很广的制度,涵盖了多部法律法规中的相关制度,如卫生健康法规定的慢性非传染性疾病及其致病危险因素监测调查、传染病防治法规定的传染病监测、职业病防治法规定的职业病监测和职业健康风险评估、食品安全法规定的食品安全风险监测和评估、环境保护法规定的环境与健康监测调查和风险评估等。

(三)全方位干预健康影响因素

为全方位干预健康影响因素,维护全生命周期健康,卫生健康法规定了以下健康促进措施:

1.建立健康教育制度,普及健康知识和技能

国家建立健康教育制度,保障公民获得健康教育的权利,提高公民的健康素养。一是明确各级政府应当加强健康教育工作及其专业人才培养,建立健康知识和技能核心信息发布制度,普及健康科学知识,向公众提供科学、准确的健康信息。二是明确医疗卫生、教育、体育、宣传等机构、基层群众性自治组织和社会组织应当开展健康知识的宣传和普及。特别是医疗卫生人员在提供医疗卫生服务时,应当对患者开展健康教育;新闻媒体应当开展健康知识的公益宣传。

2.建立营养状况监测制度,倡导健康饮食习惯

国家建立营养状况监测制度,实施经济欠发达地区、重点人群营养干预计划,开展未成年人和老年人营养改善行动,倡导健康饮食习惯,减少不健康饮食引起的疾病风险。国家建立科学、严格的食品、饮用水安全监督管理制度,提高安全水平。

3.推进全民健身,加强健身指导

生命在于运动,运动需要科学。卫生健康法一方面规定,国家发展全民健身事业,完善覆盖城乡的全民健身公共服务体系,加强公共体育设施建设,鼓励单位的体育场地设施向公众开放,组织开展和支持全民健身活动;另一方面也规定,加强全民健身指导服务,普及科学健身知识和方法。

4.实施控烟措施,减少吸烟危害

吸烟严重危害人体健康。根据《“健康中国2030”规划纲要》的精神,卫生健康法对控烟作了原则规定:一是国家采取措施,减少吸烟对公民健康的危害。二是公共场所控制吸烟,强化监督执法。三是烟草制品包装应当印制带有说明吸烟危害的警示。四是禁止向未成年人出售烟酒。

5.建设健康环境,预防与环境问题有关的疾病

良好的环境是健康的保障。为建设健康环境,针对环境污染和城乡环境卫生、酒店等公共场所卫生存在的问题,卫生健康法规定:

一是加强影响健康的环境问题预防和治理,采取措施预防和控制与环境问题有关的疾病。二是大力开展爱国卫生运动,鼓励和支持开展爱国卫生月等群众性卫生与健康活动,建设健康城市、健康村镇、健康社区。三是完善公共场所卫生管理制度。卫生健康部门应当加强对公共场所的卫生监督。公共场所卫生监督信息应当依法向社会公开。

6.促进学生身体健康

学生特别是中小学生处于成长发育的关键阶段,形成良好生活方式,对促进学生身体健康至关重要。卫生健康法规定:

一是国家将健康教育纳入国民教育体系。学校应当利用多种形式实施健康教育,普及健康知识,培养学生良好的卫生习惯和健康的行为习惯,减少、改善学生近视、肥胖等不良健康状况。二是学校应当按照规定开设体育与健康课程,组织学生开展广播体操、眼保健操、体能锻炼等活动。三是学校按照规定配备校医,建立和完善卫生室、保健室。四是教育部门应当按照规定将学生体质健康水平纳入学校考核体系。


五、保障与监督的主要制度


落实医疗卫生服务和健康促进举措,提高公民健康水平,是一项关联性很强的系统工程,必须完善药品、资金等保障体系,加强监督管理。

(一)完善药品供应保障

药品供应保障体系是医药卫生四大体系之一,是“三医联动”的重点领域。卫生健康法在药品管理法、疫苗管理法、医疗器械监督管理条例等基础上,进一步完善药品供应保障制度,建立工作协调机制,保障药品安全、有效、可及。

药品供应保障的基础性制度是基本药物制度。基本药物,是指满足疾病防治基本用药需求,适应现阶段基本国情和保障能力,剂型适宜,价格合理,能够保障供应,可公平获得的药品。实际运行中,基本药物的生产、流通、使用、支付等环节还存在一些问题,有关方面提出了进一步完善的建议。

2018年国办印发《关于完善国家基本药物制度的意见》。根据实践情况和各方面意见,卫生健康法规定:国家实施基本药物制度,遴选适当数量的基本药物品种,满足疾病防治基本用药需求;国家公布基本药物目录并动态调整,按照规定优先纳入基本医保药品目录;国家提高基本药物的供给能力,强化基本药物质量监管。基本药物制度对基本医疗服务、医保支付和药物生产研发都具有十分重要的导向功能。

(二)完善资金保障

医疗卫生与健康事业需要从财政、医保、社会捐赠等多渠道筹集资金,提供保障,其中政府投入是医疗卫生资金最重要的来源。卫生健康法对财政保障作了两方面规定:

一是各级政府应当切实履行发展卫生健康事业的职责,建立与经济社会发展、财政状况和健康指标相适应的投入机制,将卫生健康经费纳入本级政府预算,按照规定主要用于保障基本医疗服务、公共卫生服务、基本医疗保障和政府举办的医疗卫生机构建设和运行发展。

二是国家加大对卫生健康事业的财政投入,通过增加转移支付等方式重点扶持革命老区、民族地区、边疆地区和经济欠发达地区发展卫生健康事业。根据2019年卫生健康统计年鉴,2016年、2017年、2018年,我国卫生总费用占GDP的比重,分别为6.23%、6.36%和6.57%,政府卫生支出占卫生总费用的比重,分别是30.01%、28.91%和27.74%,和日本、加拿大和德国等国相比,还有较大差距,需要进一步加大投入。

(三)加强监督管理

卫生健康法规定,国家建立健全机构自治、行业自律、政府监管、社会监督相结合的医疗卫生综合监督管理体系。机构自治就是医疗机构作为独立的法人主体,在医疗服务活动中是内生因素,要主动提高服务质量,通过制定章程,建立和完善法人治理结构,提高医疗卫生服务能力和运行效率。医疗卫生行业专业性很强,要培育发展行业组织,参与行业管理规范、技术标准制定和医疗卫生评价、评估、评审等工作,加强行业自律。

社会监督就是将医疗卫生机构、人员、行业组织和主管部门置于社会公众监督之下,让公民、法人和其他组织,特别是医疗活动利益相关人,通过法定渠道和手段,包括投诉举报等,维护自身权利,促进医疗卫生服务活动依法依规,不断提高质量。

政府监管是最具刚性的,卫生健康法明确各部门工作职责,确立协作机制,推进“三医联动”:卫生健康部门负责统筹协调医疗卫生与健康促进工作,对医疗卫生行业实行属地化、全行业监督管理;其他有关部门在各自职责范围内负责有关的医疗卫生与健康促进工作。

其中,医保部门应当对纳入基本医保基金支付范围的医疗服务行为和医疗费用加强监督管理,确保基金合理使用、安全可控。县级以上政府应当组织卫健、医保、药监、发改、财政等部门建立沟通协商机制,加强制度衔接和工作配合,提高医疗卫生资源使用效率和保障水平。

关于监督执法,卫生健康法规定,地方卫生健康部门及其委托的卫生健康监督机构,依法开展本行政区域医疗卫生等行政执法工作。这里明确了卫生健康部门与监督机构在执法时的委托关系。根据行政处罚法的规定,监督机构应当在委托范围内以卫生健康部门的名义实施行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。卫生健康部门应当加强对监督机构执法行为的监督,并对其行为后果承担法律责任。

卫生健康法的制定,填补了卫生健康领域立法的空白,掀开了我国卫生健康法治建设的新篇章,具有标志性的意义。2020年6月1日我国首部卫生健康法正式施行。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,落实新形势下卫生与健康工作方针,依法履职尽责,积极担当作为,以对人民高度负责的精神,切实抓好这部法律的宣传贯彻,确保法律全面有效实施,加快推进健康中国建设,不断增强广大人民群众的获得感、幸福感、安全感。




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