这世上,能有终身类荣誉加身的人,凤毛麟角。

中国政法大学终身教授、中国行政法学终身成就奖获得者应松年是其中之一。这位见证过新中国成立、与中国行政法治事业同行三十余载的法学大家,已然成为中国行政法治理论与实践不可绕过的标杆人物。

应松年,著名法学家,浙江宁波人。现为中国政法大学终身教授、行政法学博士生导师,中国行政法学研究会名誉会长；第九届、第十届全国人民代表大会代表,全国人民代表大会内务司法委员会委员,享受国务院政府特殊津贴。2019年5月,被授予全国杰出资深法学家称号。

单从他的多个身份即可看出,这是一个真正以学术专长投身于法律实践,实实在在推动着中国法治建设进程的人:他是中国行政法学研究会名誉会长、中国政法大学行政法学博士生导师；他也曾做过中国法治研究所所长、国家行政学院法学教研部主任；他还是第九届、第十届全国人民代表大会代表,全国人民代表大会内务司法委员会委员,北京市第九、十、十一、十二届人大代表,法制委员会副主任,享受国务院政府特殊津贴。

今年,又一个标签落在他身上。4个多月前,在耕耘多年的中国政法大学,应松年从中国法学会党组成员、副会长张苏军手中接过全国杰出资深法学家证书及奖牌。

荣誉等身用在应松年身上绝不为过。不过,在应松年看来,这些奖项不是给他一个人的,而是给所有致力于行政法治事业发展的人,他既与他们一起发声,也代表他们发出心声:“我和行政法同行们在我国行政法治事业的发展中共同呼号着、奋进着,辛苦着也快乐着。”

应松年更觉得自己只是大时代中的小人物,从事行政法教学,参与行政法教材创编,为行政法学科建设、人才培养乃至行政立法、行政法治建设作出自己的努力,看起来是“一连串的偶然巧合”,但又是伴随着时代发展的某种必然。

“半个多世纪以来,新中国对于现代法学教育事业的开创,对于行政法学和行政法治的重视、开拓,是我偶然进入法学队伍、偶然从事行政法研究的必然根据,因循着这个必然根据的召唤和推动,我在行政法的路上学习着、努力着、行进着,也将竭尽最后力量拼力前行,始终与法同行。”应松年说。

在与法同行的这段岁月里,应松年看到中国行政法学快速繁荣、行政法学队伍迅速壮大、行政法治迅速创建和完善,让他的“行政法治梦想始终闪耀着灿烂的光华”。

初入行政法之门

1936年出生的应松年,即将迎来83岁生日。可他身边的人对此大多无感。作为终身教授,应松年自然是没有退休一说。但随着年龄的增长,他的工作量不降反增,就难免让人们常常忘记他已是年过80岁的老人。

《法制日报》记者几次联系,想要去应松年的办公室探访,均无法实现。因为应松年正处于转战西安、上海等地连续开会的状态。

一个研讨会接着另一个研讨会,一个实地调研跟着另一个实地调研,一个学术成果挨着另一个学术成果……应松年几乎从不缺席行政法学界的各大会议。根据中国法学创新网统计,截至目前,行政法学领域发表文章的数量,应松年依然高居榜首。

80多岁依然在为行政法治事业奔波的应松年,其实并没有一个特别好的身体。3年前,记者到位于蓟门桥畔的中国政法大学老校区应松年的办公室探访时,他就告诉过记者,身体“也不好了”,尤其是“腿不是那么好了”。

支撑他的显然不是好的体力。正如他的弟子、中国行政法学研究会会长、中国政法大学校长马怀德所说:“很多人在80岁时已步入颐养天年、含饴弄孙的时光,但是应老师仍然保持着对行政法学研究和法治政府建设强烈的使命感和责任感,在一线做着各种学术上的努力,倾注着自己全部的心血。”

有一种说法是:有的人二十几岁就死了,只不过是等到八九十岁才埋而已；有的人耄耋之年,内心依旧是个二十几岁的年轻人。这句话用在应松年身上就挺合适,至少他对中国行政法治事业的热爱与追求,绝不亚于甚至远远超过那些年轻的法律人。

说起年轻时何以选择了行政法,应松年觉得还是有很多偶然因素的。

应松年出生于浙江宁波,童年时只有过短暂的安逸,在那个动荡的时代,困顿和流离才是生活的常态。迄今他依然记得,“日本兵在灵桥站岗,路过的人都要向他们鞠躬,很屈辱”。

读中学时,“有一次,语文老师陆竹声拿我的作文在别的班上朗读”,让本来有些重文轻理的应松年更重文了。一心想要读中文的他,考大学却阴差阳错地被分到华东政法学院(华东政法大学的前身)的法律专业。

尽管是个被动选择,应松年仍然学得很投入、很努力,每晚都会到图书馆借阅各种图书,以至于第二年新生入学时,他就受邀给学弟学妹讲大学生应该怎样学习的经验。

安心学习的日子没有持续太久,还没毕业,应松年就被卷入那场特殊的时代洪流,来到新疆伊犁并在此生活长达20年之久。许多难以想象的困苦,也有不少温馨时刻留在他的记忆中。“伊犁对我来说是一个不沉的湖,当我沉陷在困苦中时,无数双好心人的手托举着我、救援着我、提携着我,使我深感人性的可贵、人情的温暖、人世的美好。”对于那段困苦的经历,应松年喜欢用普希金的一句话来形容,“而那过去了的,就会成为亲切的怀恋”。

改革开放成为中国历史的拐点,也让应松年的人生迎来新起点。彼时,停办多年的政法院校开始复办,面临的首要问题就是师资极其匮乏。于是,应松年告别新疆,前往位于陕西省西安市的西北政法学院(今西北政法大学)。

原本,应松年想要做法制史研究,毕竟在离开学校的20年里,他接触最多的是历史。“我把二十四史翻了一遍,国外的历史书也看了不少。”他说。但是,学院领导告诉他:“法制史已经有人了,新开的行政法学缺老师,你来讲怎么样?”应松年回答,“好吧,行政法就行政法”。

投身于立法实践

一系列的偶然,开启应松年的行政法之路。这是一个全新的学科,但应松年说:“我这个人有一个特点,什么任务只要接了,就认真干。既然搞行政法了,就认真搞,这是一个人应该具备的重要品质。”

应松年经常泡在西北政法学院的图书馆里,在古书堆中找到不少新中国成立前和前苏联的行政法学著作,他通过做目录和做笔记等方式博览群书,还把行政管理方面的著作也揉进去。

西北政法学院不仅给了应松年读万卷书的条件,还给了他行万里路的机会。在经费紧张的情况下,仍然让他去外地游历学习。于是,应松年有机会来到向往已久的北京。

这一次北京之行为应松年人生的新起点埋下伏笔。除了去北京图书馆(今国家图书馆)翻阅行政法著作之外,应松年还在拜访相关人士的过程中得知一个重要信息:司法部搞了一个法学教材编辑部,由法规司副司长王珉灿负责,正在编一套法学统编教材,其中可能有一本行政法方面的。

这是一个难得的学习机会。应松年径直前往位于白石桥路44号的法学教材编辑部。到了那里,就乱敲门,终于找到王珉灿。应松年没有过多客套,毛遂自荐要参与编写。王珉灿看了一眼这个没有听说过的西北政法学院的普通讲师,没有拒绝。

《行政法概要》随后问世,这是新中国第一部行政法统编教材,我国的行政法学由此开山。应松年的人生也有了新开端。“参加法学教材编写,是我人生的一个重大机遇。”应松年说,当时司法部正在筹建中国政法大学,他因此与中国政法大学结缘。

此后,应松年在中国政法大学工作十多年,直到1995年调去国家行政学院。2009年应松年再次回到中国政法大学,被聘为终身教授。

在中国政法大学,应松年参与筹备了行政法的学科点,1983年建起行政法硕士点,后来还成立了中国法制研究所,应松年先后担任副所长、所长。“我们还办了一个名叫《行政法学研究》的刊物,我也发起、参与了行政法学研究会的筹建,先后担任副会长兼秘书长、会长。受司法部委托,我们办了行政法师资进修班,还办了几期政府法制培训班。”他说。

有着行政法“黄埔一期”的全国高校首届行政法师资进修班,40多名学员来自全国各地的法律院系。作为主要组织者和参与者,应松年目睹了杨海坤、叶必丰、关保英、沈开举、王周户、付士成、吉雅、金国坤等一批著名学者从这里走出去。

也是在这一时期,应松年开始参与到行政立法实践中。这就需要说到由全国人大常委会成立的行政立法研究组,虽然少有人知,但在中国行政立法史上具有特别重要的作用。

“当今中国行政法学界的知名学者,很多都跟这个研究组有着直接或间接的关系。”全国人大常委会法工委办公室原主任高志新说。的确,翻开这个研究组成立时的成员名单,会看到很多华丽的名字:江平、罗豪才、应松年、朱维究、姜明安、肖峋、高帆、费宗祎、张耀宗、方彦、张焕光、王向明、皮纯协和郭阳。

很多行政立法都与行政立法研究组直接相关,包括行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法等多部行政法,都从此处最先产出。

行政立法研究组到底是什么来头?

原来,1986年,在全国人大常委会、司法部、最高人民法院、中宣部等单位联合召开的民法通则颁布座谈会上,时任全国人大法律委员会顾问的陶希晋提出:“我们废除了国民党的‘六法全书’,但不能没有自己的法律体系。我认为,我们应该建立一个‘新六法’。”

随着民法通则于1986年4月12日通过,中国的“新六法”中已有民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法,所缺的正是行政法和行政诉讼法。陶希晋提议组建一个专门研究行政立法的机构,提议得到全国人大常委会法工委领导的认同,行政立法研究组随后成立,主要任务就是“研究现在的社会实际,为重要的行政法提供毛坯”。应松年担任这个研究组的副组长。

制定一部行政法通则是当时确立的首要任务,但进展并不顺利。应松年在工作小组之外,甚至将自己的硕士生组织起来增加人手,加快进度。但“我们起草了好多份草案,送给陶老审核,都没有得到陶老的认可”。

“立法最重要的是要弄清楚这部法律所要解决的是哪些问题,抓准了问题才有写条文的可能,条文必须在问题的基础上进行考虑。”这是陶希晋给出的否定草案的原因。

应松年在新疆伊梨工作时留影。

力推“民告官”制度

行政法的起草遭遇挫折后,研究组调整方向,转向行政诉讼法的制定。彼时,恰逢《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》修改。其第3条第2款规定,“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定”,这为行政诉讼制度的建立开了一个窗口。“修改时面临一些问题,例如,其中的行政诉讼是单独制定一部法律,还是修改成民事诉讼法的一章,我们把这个问题提出来,专门讨论过。”应松年说。

“你们先搞吧,搞出来以后再看。”时任全国人大常委会法工委领导顾昂然答复。

行政诉讼法的制定出台出乎意料地顺利。研究组从1987年2月开始起草行政诉讼法草案。1988年8月,将草案提交给全国人大常委会法工委。全国人大常委会法工委在此基础上开始正式起草工作,广泛征求意见,包括在《人民日报》上全文公布草案。1989年4月4日,行政诉讼法在七届全国人大二次会议上通过,于1990年10月1日起施行。

而这个时候,民事诉讼法的修改尚未完成。

行政诉讼法为什么能这么快出来?这说明了什么?应松年认为,对中国来说,“民告官”不但是个诉讼制度,更是个民主制度。行政诉讼法诞生正是借了政治体制改革注重民主法制的东风。

“行政诉讼法的制定是中国20世纪80年代政治体制改革的一部分。当时政治体制改革正在热潮中,民主法制呼声很高,中共十三大报告专门提到制定行政诉讼法。”应松年告诉记者。

在行政诉讼法的制定中,一个有意思的细节是,有的领导提出行政诉讼法“不要给行政机关找麻烦”。对此,应松年毫不避讳地说:“行政审判不就是要找麻烦吗?不找麻烦还搞什么行政审判?”

令应松年感到欣喜的是,举证责任在行政诉讼法中确定下来。“由被告对行政行为的合法性承担举证责任,符合依法行政的原理,也有利于保护公民的合法权益。外国人看了说,这个规定相当好。”应松年说。

对于近年来有人提出原告、被告都应负有举证责任,应松年表示了自己的担忧。对于这种试图动摇被告负举证责任原则的观点,应松年直言:“这个要不得!行政诉讼的举证责任由被告承担坚决不能动摇。这是行政诉讼审被告还是审原告的大事。”

新中国第一部“民告官”法律的出台意义巨大。应松年说:“这种意义不仅仅是从具体制度上,还要从中国法治发展的角度来看。行政诉讼法的制定和实施,大大提高了行政机关依法行政的观念和水平,推动了我国依法行政、依法治国的进程,并最终使我国政府走上法制化道路。”

此后一系列重要的法治事件都与此有关。1990年行政诉讼法实施以后,1993年,时任国务院总理李鹏在政府工作报告中就说到要依法行政,后来又提出依法治国。“这是历史的必然,也有行政诉讼制度的功劳。”应松年说。

建言复议赔偿法

在另一部涉及“民告官”的法律,即行政复议法的立法中,也有应松年的建言。

“早在制定行政诉讼法时,我们就开始搞配套的复议制度,打算跟行政诉讼法差不多时间搞出来。”应松年透露。但考虑到制定行政复议法比较慢,于是,国务院先行于1990年通过了《行政复议条例》。

《行政复议条例》实施后,复议案件数量还是比较少,再加上复议条例的级别也低了一些,行政复议法的出台被提上议事日程。“当时由国务院法制办起草,完稿后再送全国人大法工委征求意见。我记得时任法工委行政法室副主任李援拿着草案找过我,我给他们提了几条意见。”应松年说。

在行政复议法颁行十周年会议上,应松年提出,要使行政复议成为解决行政争议的主渠道。这一观点得到原国务院法制办、全国人大法工委同志的赞成。

“解决纠纷的法制体系应该是什么样子?我认为,它应当是一个层层过滤的体系。第一层,各单位各系统都要有自己解决纠纷的机制。这个机制可以自己设置,只要大家信得过就可以。第二层是政府的复议和裁决。基层解决不了,还有政府的这一套。最后要有个中立的法院,能够作出公正裁决。这是最后一道防线。”应松年说,这意味着应当建立基层——复议——诉讼这样的纠纷解决法治体系。中国人口多,行政争议多,不能光靠法院。如果相当一部分矛盾纠纷都在复议层面解决了,法院就轻松多了。

对于复议制度的未来,应松年抱有很大信心:“复议委员会改革成本比较低,如果把具体制度设计好,应当能够取得相当的成效。只要复议公正有效,加上复议较之诉讼原有的优势,很多人就会来申请复议。慢慢地,行政复议将成为解决行政争议的主渠道。”

在国家赔偿法的制定中,也能看到应松年的身影。1994年5月12日,《中华人民共和国国家赔偿法》颁布。“这是我国人权保护的又一个里程碑,它使我国的国家赔偿走上法制之路。”应松年说。

事实上,在国家赔偿法颁布之前并非没有赔偿,但主要是根据政策处理,随意性比较强。应松年指出,制定国家赔偿法就是为了统一赔偿范围和标准,落实国家赔偿的支付,使受损害者得到补救。对这个宗旨,大家的意见是统一的。

应松年认为,国家赔偿最要紧的就是归责原则问题。“在国家赔偿法立法时,我们为这个事下过一些功夫,把各个国家的赔偿制度了解了一遍。”应松年说,有的国家采取过错原则,也就是公务员主观上有过错才赔偿；有的国家是违法加过错原则,即公务员非法侵害且有主观过错才赔偿。

中国的国家赔偿立法应该怎样选择呢?“大家都希望规定一个最先进的归责原则。”应松年说。

果然,最后确立的原则是:只要客观上有违法行为,给公民、法人和其他组织造成了损害,就应当赔偿。“这样非常好,违法不违法客观上是有标准的,比认定主观上的过错要强得多。这样,我们的赔偿范围就比较准确、比较大了。”应松年解释道。

值得一提的是,在确定归责原则的同时,国家赔偿法还规定了对公务员的追责,即当国家赔偿以后,对于主观上有故意或者重大过失的公务员要追偿全部或者一部分。应松年说:“既要追责,又必须是故意或重大过失。我记得加拿大一个学者曾说,你们这个原则很不错啊。”

完成立法三部曲

在有着行政立法三部曲的行政处罚法、行政许可法、行政强制法的立法中,行政立法研究组依然承担着起草任务,应松年也当然参与其中。

业内专家评价称,行政处罚法不但有力遏制了行政处罚过滥的现象,也开创了一种规范行政权运作的独特模式,即根据行政行为的类型(行政处罚、行政许可、行政强制)分别立法。它所创立的规范行政处罚的方式(种类、设定权和程序),也为此后的行政许可法和行政强制法所沿用。尤其是这部法律破天荒地规定了听证制度,为此后越来越多的立法所采用。

而这个听证制度的设立,就与应松年有着莫大的关系。在立法过程中,对于是否使用听证一词,其实是存在不同认识的。有人担心这个词不易被接受,最初用的是申辩会,有人认为,申辩会带有行政机关居高临下的色彩,也不够准确。这种分歧一直持续到定稿前的讨论会上,经应松年坚持,最终确定使用听证一词。

应松年坚信,把听证引入行政程序是我国民主法制建设迈出的重大一步,也是我国行政程序立法的一个良好开端。

继行政处罚法后,行政许可法作为又一部规范行政活动的重要法律出台。应松年同样积极参与了这部法律的草拟、咨询与论证,先后几次给原国务院法制办和全国人大法工委提交了书面意见。

在他的意见中,强烈呼吁限制行政许可的设定权,大力精简行政许可,简化许可申请和审批程序,限制行政机关利用许可滥收费的行为。行政许可法应规定诚实信用、信赖保护原则。这些主张,在推进行政许可立法中都发挥了积极作用。

作为三部曲中的最后一部,行政强制法的出台是一个极其漫长的过程。1996年,行政立法研究组就启动了行政强制法的立法研究,但直到15年之后的2011年这部法律才出台。其间,全国人大常委会先后进行了多达5次的审议,这在我国立法史上是比较少见的。

为什么会出现反复审查?应松年解释道:“主要在于行政强制设定权的分配达不成共识。”应松年主张,规范行政强制的设定权,其中行政强制执行的设定权必须全部赋予法律,行政强制措施的设定权可以有限地授予行政法规和地方性法规。

行政强制法的名称曾引发争议。在计划立项时,其名称为“强制措施法”,后来有人主张叫“强制执行法”。在法律名称存在重大分歧的情况下,应松年的观点再一次起到至关重要的作用。应松年提出,这部法律的强制措施和强制执行都涉及强制问题,干脆就叫“行政强制法”。这个意见被最终采纳。现在的行政强制法就分为行政强制措施和行政强制执行两部分。

应松年还提出,行政强制属于最后手段,应当节制:凡是不用强制手段能够达到目的的,不得采取强制手段。这一观点同样被立法所采纳。

参与了中国绝大部分重要行政立法的应松年,如今把重心放在行政程序法立法的推进上。正如他的很多学生所熟知的那样,应松年参与了大量行政立法,但毫无疑问,他最关心、最希望推动的还是行政程序法。

在应松年的设想中,行政程序法作为行政领域的基本法或支架性法律,应当涵盖所有行政管理领域,明确规定所有行政行为应当遵循的普遍性原则和构建各类行政行为应当适用的统一的、最低限度公正的行政程序制度。

早在上个世纪90年代中期,行政立法研究组就积极准备行政程序法的立法研究,应松年多次以全国人大代表的身份向全国人大提交议案。在中央层面的立法暂时难以实现实质性进展时,他又投身于地方立法实践。湖南省在全国率先试水行政程序地方立法,就源于应松年的推动。2007年全国两会期间,应松年与时任湖南省省长周强偶然相遇,谈及制定行政程序法的想法,法学科班出身的周强予以认同。紧接着,应松年在北京组织了一个专家小组,湖南方面也成立了立法小组。由专家提供初稿,湖南再按照地方实际修改完善。不到一年,作为国内首个行政程序单行法的《湖南省行政程序规定》就完成了。

从应松年推动协助湖南省行政程序规定于2008年出台起,至今已有多部地方规章和地方规范文件是专门的行政程序规定。

应松年告诉记者,目前他在研究一项重大课题,即制定行政法总则,这是受到民法总则的启发。“学习民法总则的制定,采用提取公因式的方法,将那些法治统一要求的原则和规范形成一部在行政法领域普遍适用的统率性、引领性的,为政府部门和地方行政立法和执法活动都能适用的行政法总则。建立起良好的行政法治内部的法秩序,使我国法治政府建设走上坚实的发展之路,也为世界行政法的发展提供样板。”他说。

§ 法制日报记者手记　

应松年是中国行政法学界的传奇。

中国行政法众多“第一”都与他有关,从第一部行政法学教材到培养第一代行政法学研究生,从参与新中国第一部行政诉讼法的起草到此后众多行政法的出台,都深深地留下他的印记。与新中国行政法学和行政法治同行,做中国行政法学领头雁之一,这样的人物不能不让你对他高山仰止。

2013年11月,应松年率团考察英国司法审查制度时,在威斯敏斯特大教堂外留影。

翻开应松年的人生之书,可以发现,无处不饱含着他对于人生、对于人民、对于国家的热爱。在戈壁胡杨、逆风怒吼的地方,他更在意那里也有葡萄、苹果和朴实热情的人,坚信着“挫折对于人来说,未见得全是坏事”；在回归正常工作生活状态后,著书立说、培养新人、参与立法,积极推进中国法治建设进程,他只觉得自己力量微薄,“但只要是有利于人民的,我会尽我所能”；他一直都庆幸着自己的职业选择,将“建设法治中国、法治政府”作为自己坚持不懈追求的梦想。

应松年与中国法治同行,是个人之幸；他所见证到的中国法治建设成就,也是国家之福。期待这样的幸福可以长长久久!

（转载自：法治号；原文标题：应松年与中国行政法治事业同行）