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马怀德:行政法治建设的建言者

代秀辉| 时间: 2018-12-06 08:49:14 | 文章来源: 法制日报—法制网

□ 《法治周末》记者 代秀辉

“短短40年,我国的依法行政和法治政府建设奋力向前、攻坚克难,取得了丰硕的成果。”


西服正装,儒雅俊朗。11月26日,中国政法大学3号楼,初见马怀德,他留给记者的第一印象非常深刻。


谈到改革开放以来行政法治的40年,马怀德颇为感慨。他说,40年来,我国的行政法治随着时代变迁而不断发展。“一部又一部法律的出台和实施,一项又一项制度的建立和运行,将行政法治的理想蓝图逐渐变成了现实。回顾40年行政法治建设的历程,我们可以自信地说,现在比历史上任何时候都要接近法治政府建设的目标。”


点点滴滴,那些年的往事在马怀德波澜不惊的话语中慢慢呈现。


实行改革开放政策后,依法行政逐步成为共识,以行政诉讼法为开端的行政立法大幕拉开。受启蒙于多位行政法大家指点,马怀德踏入行政法学的大门


1965年出生的马怀德,从小生长在贫瘠的西部地区。


“那时生活很艰苦。为了吃饱,常常要用白面换更多的苞米、青稞等杂粮。一块五的学费都掏不起,还要申请减免。”对那个年代的生活,马怀德刻骨铭心。


知识改变命运。1984年,19岁的马怀德以全省第六名的成绩考入北京大学法律系。


“我比多数人要幸运得多。”追忆过往,马怀德说,北大四年的学习生活真正培养了他对法律,尤其是对行政法的浓厚兴趣。


在马怀德的记忆中,改革开放初期,大家求知欲很强,学习热情很高。“我们常常五六点就去图书馆占座学习看书。那个阶段,读了很多法律类、政治类和文学类书籍。”


为什么对行政法产生兴趣?马怀德说,首先得益于北大的龚祥瑞、罗豪才等教授对他的引导,这些教授的授课深深吸引了他。


“龚祥瑞老师开了行政法的课,在一间大教室里,听课的人很多。他上课常常西装革履,颇显绅士风度,一口宁波话,讲课充满激情,对行政法讲得很透彻。”回忆龚祥瑞老师当年的授课场景,马怀德记忆犹新。


马怀德对行政法兴趣正浓时,国家行政立法的大幕也悄然拉开。


1986年10月,在时任全国人大法律委员会顾问陶希晋的提议下,全国人大常委会组建行政立法研究组。


当时,行政立法研究组成员共14人,由时任中国政法大学副校长江平任组长,北京大学的罗豪才与中国政法大学的应松年任副组长。


行政立法研究组的基本任务被定位为:“对我国需要制定的行政法应该包含的大致内容提出一个框架,作为一项建议提供给立法机关参考。行政立法研究组同时还将努力担负起今后对其他重要的行政立法提出咨询意见的任务。”


恰好此时,中国政法大学的应松年教授正在招收行政法专业的研究生。


出于对行政法学的兴趣,1988年从北京大学法律系本科毕业后,马怀德考上中国政法大学硕士研究生,师从应松年,专攻行政法学。应松年教授当时在行政法学研究领域已颇负盛名,在应松年的指引下,马怀德对行政法的兴趣愈加浓厚。


成为应松年老师的学生,也让马怀德有机会参与行政立法研究组的工作。


“实际上,我在其中承担了一些秘书工作。”马怀德笑谈,“参与立法研究过程中,自己的学术兴趣也日益浓厚。”


从1989年起,马怀德开始在法学杂志上发表文章,同时还参加了许多重要科研课题的研究工作。“1989年,我在《法学杂志》上发表了第一篇论文《论行政决定》。对行政决定的定位、分类、效力等问题进行了探讨。”


1990年,马怀德提前攻读博士学位,师从诉讼法大家陈光中教授和行政法学家应松年教授。1993年,他成为新中国培养的首位诉讼法专业行政诉讼方向的法学博士。博士毕业后,马怀德选择留校任教。他以扎实的学术水平和教学能力很快赢得了学界认可,33岁时他被破格聘为教授,35岁已是博士生导师。


就这样,行政法教学和研究成为马怀德一辈子要做的一件事。


行政诉讼法颁布,开启了“民告官”时代。为深入了解法律实施状况,马怀德先后参与了“深圳贤成大厦行政诉讼第一案”“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”等行政诉讼案件


1989年4月,第七届全国人民代表大会第二次会议通过行政诉讼法,“民告官”制度确立。这项制度的建立,也成为我国依法行政的里程碑。


此前的一年,最高人民法院行政审判庭正式运行,行政审判庭也在全国各地法院相继成立,中国行政审判进入法治化轨道,“民告官”案件开始广泛进入公众视线。


聊到行政诉讼法,被称为“行政诉讼第一案”的深圳贤成大厦案涌上马怀德的心头。


1995年1月,泰国贤成两合公司和深圳贤成大厦有限公司法定代表人吴贤成,以注销贤成大厦有限公司和批准成立鸿昌广场有限公司及成立清算组的行政行为违法为由,对深圳市工商局、招商局提起诉讼。


由于涉及泰国、香港以及深圳市工商局、深圳市招商局等多方当事人,并发生在改革开放的前沿城市,“状告政府这么一件不可思议的事情”迅速引起了公众的关注。


案件一度争执到最高人民法院。


最高人民法院受理此案后,由罗豪才担任审判长,与杨克佃、江必新、岳志强、赵大光等6位资深法官组成合议庭审理此案。


吴贤成一方聘请了应松年、袁曙宏、马怀德等作为原告诉讼代理人,深圳市工商局、招商局则聘请了包括江平、肖峋、高宗泽等作为被告诉讼代理人。这几乎集中了当时中国行政法学界和律师界的精英。


“庭审期间,中央各部委办、在京各大高校以及深圳市委、市政府、市人大等机关人员参加了旁听。媒体也进行了广泛的报道。”回忆当年的庭审场景,马怀德记忆深刻:“合议庭在最高人民法院大法庭对此案进行了长达6天的公开审理。”


在审判长罗豪才主持下,合议庭全体成员合议案件和讨论研究有关法律问题有10次以上。为了确保案件依法判决,提高办案质量,合议庭还先后召开了6次座谈会,最终这起万众瞩目的“民告官”大案以深圳市工商局的败诉而尘埃落定。


“那一年我33岁,也是我人生中第一次代理这么重要的行政诉讼案件,并参与庭审。”回首过往,马怀德感慨,“这个案件在一定程度上为行政诉讼法的实施起到了积极作用,它告诉大家,对政府的违法行政行为不仅能够提起行政诉讼,并且还能胜诉。这也标志着行政审判对政府行政行为确实起到了监督作用,保证了企业的合法权益。”


从深圳贤成大厦案的回忆中走出,马怀德转而又谈起他代理的另一起行政诉讼案件。


1996年,大学生田永在补考过程中,因作弊被北京科技大学作出退学处理决定。不过,学校没有直接向田永宣布、送达退学处理决定和变更学籍的通知,也未给田永办理退学手续。因此,田永继续以北京科技大学大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动。


1998年6月,田永所在院系向北京科技大学报送田永所在班级授予学士学位表时,北京科技大学有关部门以田永已按退学处理、不具备北京科技大学学籍为由,拒绝为其颁发毕业证书,进而未向教育行政部门呈报田永的毕业派遣资格表。


田永的班主任老师为其抱不平,找到了当时已经声名在外的马怀德。


出于对田永的同情,更是为进一步推动行政诉讼法的实施,马怀德无偿代理了这起行政诉讼案件。在案件中,马怀德成功地将大陆法系行政法学中的“公务法人”理论运用到审理中。最终,马怀德帮助田永胜诉。


“这是国内第一起大学生起诉大学的行政诉讼案件。”马怀德说。


这起案例在1998年以典型案例的形式,载入了《中华人民共和国最高人民法院公报》,成为当时具有指导意义的典型案例,使得法院司法审查范围扩大到教育行政管理领域,发展了行政法学理论。


后来,围绕这起案件,马怀德专门在《中国法学》发表了《公务法人问题研究》一文。论文从学校的性质及法律地位、学校等事业单位与成员或利用者的法律关系、事业单位内部规则的效力等方面对“田永诉北京科技大学案”进行了专业分析。至今,这篇文章的转引率仍居于法学论文转引频次的前列。


改革开放的深入推进,对依法行政的要求越来越高。在行政诉讼法施行后,国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法等配套法律相继酝酿大大加快了立法进程。马怀德参与其中,建言献策,为行政法治贡献自己的一份力量


行政诉讼法颁布后,法治在中国日益受到重视,举国上下对政府应当依法行政逐步形成共识。于是,国家赔偿、行政复议等权利救济的立法也被提上议事日程。


此时,正值马怀德读博士期间。对于国家赔偿法,马怀德说,他有一种特殊的感情,“国家赔偿法是我实际参与的第一部立法”。


国家赔偿涉及归责原则,当时理论争议比较大,有人认为应适用过错原则,也有人认为应适用过错加违法原则,更有人认为应适用无过错原则。


“我跟应松年老师一起在《中国法学》发表了论文《国家赔偿立法探索》,其中对国家赔偿的归责原则进行了专门论述。最后,我们建议应适用违法原则。”马怀德说。


马怀德解释说,违法原则指国家机关及工作人员违反法律执行职务造成他人权益损害的,国家负责赔偿;合法行为造成损害的,国家不予赔偿。“这个原则简单明了,易于接受,可操作性强,避免了过错原则主观方面的认定困难。”


“最终,我们的这一建议在国家赔偿法的立法中被采纳。”聊到这里,马怀德开心地笑了,“后来,国家赔偿法进行修改,行政赔偿的这一归责原则依然保留了下来。”


参与国家赔偿法立法工作期间,马怀德的博士论文也顺利完成,题目正是《国家赔偿法的理论与实务》,并于次年由中国法制出版社出版。


33岁,马怀德成为了年轻学者中的佼佼者,更是获得了“马国赔”的雅号。


说到这里,马怀德身体往后稍仰,靠在沙发上,停顿了一会儿,继而谈起他与行政许可法的不解之缘。


“读博士期间,我就意识到,政府广泛运用事前许可的方式管理市场运行、经济和社会生活,与行政改革目标存在矛盾。”马怀德说。


为此,马怀德对行政许可制度进行了原创性研究,分析了行政许可设定权限不明、范围失控、程序混乱等现象,并提出制定统一的行政许可法,规范行政许可活动的立法构想。


统一的行政许可立法在国际上并无先例,缺乏普适性的经验以资借鉴,他当时提出这样的理论无疑颇为大胆。


幸运的是,他的思考得到了立法部门的关注。


1992年,《中国法学》第3期转载了他于1991年发表的论文《建议制定行政许可证法》。未曾想,这引起了全国人大常委会法工委的注意,此文又被全国人大法工委研究室报刊摘报全文转载。


在参与行政许可法的立法过程中,马怀德同样根据自己的专业知识提出了很多建议。“正因为研究比较多,行政许可法起草时,起草部门对我的意见还是非常重视的。我印象最深的是,在最后一次定稿时,上会送审之前,法律委、法工委还邀请我与另外两位学者在人大会议中心对送审稿一字一句进行定稿修改。”


2003年8月,第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了行政许可法。


除此之外,马怀德还参与了行政强制法、立法法、监察法等多部法律的起草,参与了20多个部委的40多部法律、法规和规章的咨询论证工作。2005年,马怀德为十六届中央政治局第27次集体学习讲授《行政管理体制改革与经济法律制度》。2012年,47岁的马怀德接替应松年当选为中国法学会行政法学研究会会长。2017年5月17日,他参加了习近平总书记主持召开的哲学社会科学座谈会并作为唯一的法学学者发言。马怀德曾三次参加王岐山主持的中纪委专家学者座谈会并就反腐倡廉和国家监察体制改革建言献策。


2017年年底,因在法学研究和参与法治建设方面的突出贡献,马怀德获得了CCTV 2017年度法治人物的荣誉。


改革开放40年,具有中国特色的行政法学理论体系初步形成,一套较为有效的行政法律制度初步实现了对行政权的规范,依法行政的观念和意识逐渐深入人心


谈及改革开放40年,马怀德认为自己是“幸运的”。


“从偏远的西部地区来到首都,踏入法律之门,并最终与行政法结下不解之缘。34年的人生中,我能够有机会实际参与国家的法治建设,为行政法治贡献自己的一点绵薄之力,我感到很幸运。”回首40年,马怀德情深意切。


谈到改革开放以来行政法治的40年,言语之间,马怀德更感欣慰。


他说,改革开放40年来,我国的行政法治建设随着时代发展不断进步,取得了丰硕的成果。“时至今日,具有中国特色的行政法学理论体系初步形成,一套较为有效的行政法律制度初步实现了对行政权的规范,依法行政的观念和意识也逐渐深入人心。”


回顾改革开放40年历程,谈及行政法治取得的成果,马怀德娓娓道来:


“理论上,在博采众长的基础上,我国行政法学充分融贯本土特点,初步形成了具有一定自主性的行政法学理论体系。在推进依法行政、建设法治政府的大背景下,学者们用这一理论体系结合中国行政的现实运作过程,为构建行政法学的‘中国话语’作出了贡献。同时,教育、食品药品等部门行政法的研究逐渐兴起,增强了中国行政法学对现实问题的回应。”


“制度上,我们建立起具有中国特色的行政法律体系和制度体系,初步实现了对行政权的有效规范。行政组织法方面,以国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、公务员法等法律为基础,初步构建起了行政组织法体系;行政行为法方面,以被称为‘行政三法’的行政许可法、行政处罚法、行政强制法为基础,初步形成了具有浓厚中国特色的行政行为法体系;行政监督与救济方面,以行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法为基础,初步构建起了较为通畅的行政监督(救济)法体系。”


“观念上,公务人员初步形成依法行政意识,社会公众的法治观念不断增强。从《中国法律年鉴》公布的数据来看,在行政诉讼法公布施行前的1989年,行政诉讼一审受案量只有9934件;到了2016年,全国法院行政诉讼一审收案量已经达到了225485万件,是1989年的20多倍。这从侧面反映出,社会公众在一定程度上能够运用行政诉讼等司法机制来解决纠纷,维护自身合法权益。”


展望未来,马怀德话语之间更是信心满满:“党的十八大以来,全面推进依法治国开启了法治建设的新篇章,依法行政和法治政府建设将进一步提速增效。”


转而,他郑重地说:“进入新时代,党和国家事业发生的历史性变革对传统的国家治理结构和治理方式提出了新的要求,行政法治建设领域和行政法学研究也面临愈加复杂的任务和挑战,我们既要着眼长远、打好基础、建好制度,又要立足当前、突出重点、扎实工作,不断完善行政法学学科体系、学术体系和话语体系,破解国家治理领域出现的各种难题,不断推进法治政府建设向纵深发展。”

记者手记

与马怀德交谈,会不由自主地感受到一种“法治天下”的士子情怀。34年法律人生,马怀德用自己的方式思考着依法治国的实际路径,并试图以法治学术思想助推中国的法治进程。诚然,正是马怀德这样孜孜不倦的法律人,推动了改革开放以来法治建设的大发展;也正是马怀德这样无悔付出的法律人,将为改革开放再出发提供强有力的法治保障。



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