2018年5月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号，以下简称《通知》）。《通知》明确指出，制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。然而，在9月20日由中国政法大学法治政府研究院发布的《中国法治政府评估报告2018》，通过对100个城市观测评估发现，地方政府行政规范性文件法治化建设水平仍然处于低位，构成了当前法治政府建设的明显短板，与法治政府基本建成目标的要求尚有一定差距，存在较大的提升空间。

从数据表现上看，行政规范性文件基础性程序制度体系基本建立，清理制度得到有力执行。过去五年“行政规范性文件基础性程序的制度化”得分率呈明显上升态势并趋于稳定，得分率分别为39.75%（2014）、44.5%（2015）、84.4%（2016）、86.2%（2017）、83.5%（2018）。截止到2017年底，评估组观测的八项制度建立情况如下：100个城市均建立了合法性审查制度、备案制度和异议审查制度，98个城市建立了集体讨论决定制度，97个城市建立了公开听取意见和专家咨询论证制度，95个城市建立了定期或动态清理制度，77个城市建立了“三统一”制度。这反映出地方政府较为重视行政规范性文件基础性程序制度建设的建章立制工作，这对于地方层面切实推进行政规范性文件制定和监督管理工作的法治化夯实了基础。在制度实施层面，过去五年“行政规范性文件清理制度的落实情况”得分率基本上一直处于及格线之上，并于今年达到88%，这说明地方政府能够有效开展定期或动态清理活动。相比之下，“行政规范性文件的公开度”、“三统一制度的落实情况”和“行政规范性文件的报备情况”三项指标的得分率虽然呈现出缓慢上升趋势，但仍然处于较低水平，五年来均未超过45%。

《通知》系国务院层面首次对行政规范性文件的概念所作的明确界定。鉴于通知刚刚发布，在过去一年中，被评估政府对于规范性文件的概念把握不准、界定不清晰等问题依旧比较突出。例如，有的城市将制定的所有文件都视为行政规范性文件，包括党委文件、政府规章等。另外，个别地方政府对行政规范性文件公开征求意见制度还存在认识误区，行政规范性文件监督制度也没有得到严格落实。例如，对行政规范性文件公开征求意见的内容、对象、形式和结果还存在一些认识上的错误，“三统一”制度没有得到实质性落实，行政规范性文件备案审查制度还得不到持续有效的落实，行政规范性文件定期或动态清理制度落实方式还有待进一步改进等。

本次有关行政规范性文件实体合法情况的评估，首次以网约车新规实体情况情况作为观测点，并重点考察是否存在涉嫌违反《行政许可法》、《行政处罚法》等情形。评估结果显示，截止到2018年6月底，有85个城市依据交通运输部等七部委《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》及时制定了实施细则，占到被评估城市的85%。在得10分的27个城市中，有3个城市因为“要求在本地设立企业法人或分支机构”失分，有24个城市因为“要求具有本市户籍或居住证”失分。在得5分的40个城市中，全部因“要求具有本市户籍或居住证”扣分，另外的失分点在于，35个城市因为“要求在本地设立企业法人或分支机构”失分，5个城市因为“增设行政处罚”失分。在得0分的29个城市中，15个城市因未及时制定实施细则而失分，14个城市因出现以上三种违法增设许可条件和增设行政处罚情形而失分。当然，网约车作为共享经济的突出表现形式，网约车新规一方面应该捍卫法治红线，与此同时，如何在制定网约车监管规则中确保政府监管的科学性，厘清政府监管的边界，防止越位和错位，以实现鼓励新经济样态良性发展的基本目标，以及有效处理好政府、社会和市场的边界问题，这亦应当成为衡量网约车新规是否能够回应现实所需的重要标准。

依法行政制度体系特别是行政规范性文件，作为各级行政机关实施行政管理的重要抓手，其法治化程度显然是衡量法治政府是否基本建成的重要观测点之一。目前，距离实现2020年基本建成法治政府的目标仅剩不到三年时间，地方政府应当充分认识加快推进依法行政制度体系建设的重要性，严格落实党中央和国务院关于依法行政制度体系建设的各项硬性要求，特别是《通知》中的具体任务。推动依法行政制度体系建设不仅仅是建章立制，而且要确保各项制度得到真正的有效实施。实现依法行政制度体系建设的“法治化”，而非“法制化”。地方政府应当通过严控发文数量，确保行政规范性文件制定的必要性；通过严格落实合法性审查机制，确保行政规范性文件的合法性；通过逐步提升规范化水平，切实提高行政规范性文件的文本质量；通过积极推进信息化建设，实现行政规范性文件的标准化、精细化、动态化管理。

必须说明的是，如果要从源头上彻底解决行政规范性文件制定和监督管理的法治化问题，由国家层面统一立法[d1]以实现对行政规范性文件的顶层设计，无疑是能够尽快结束当前地方政府“分而治之”的最优路径。建议参考《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的基本思路，由国务院制定一部能够对行政规范性文件进行全方位规制的行政法规，具体内容应当涵盖行政规范性文件的内涵界定、制定条件、制定主体、制定程序以及监督与问责等方面。