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林华副教授:内部学位授予程序的法律效力

林华| 时间: 2018-05-10 20:31:56 | 文章来源: 学位与研究生教育

【摘要】在实践中,学位授予单位经常规定一些适用于本单位内部的学位授予程序。法院对学位授予程序进行司法审查的主要依据有两个:一是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的“违反法定程序”;二是作为行政法基本原则的正当程序。根据程序内容的不同,学位授予单位制定的内部学位授予程序可以分为三种:作为法定程序的内部程序,作为正当程序的内部程序,其他内部程序。不同的内部程序具有不同的法律效力。

【关键词】学位;内部程序;正当程序;法定程序

一、问题的提出

党的十八届四中全会决定提出:“完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”将推进行政程序法治作为建设社会主义法治国家的重要内容,这对具有“重实体、轻程序”传统的我国而言,无疑具有重要意义。程序法治是国家法治的应有之义,程序正义是法律正义的内在逻辑。在教育领域,从著名的“田永诉北京科技大学案”到“于艳茹诉北京大学案”,程序也频频成为法院对学位授予行为进行司法审查的重要武器,这也促使学位授予单位重视程序法治,依照法定程序治理教育。

《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》(以下简称《暂行实施办法》)第二十五条规定:“学位授予单位可根据本暂行实施办法,制定本单位授予学位的工作细则。”实践中,学位授予单位依据此条款,制定了许多内部的学位授予程序(以下简称“内部程序”)。在司法实践中,法院对学位授予程序进行合法性审查的主要依据有两个:一是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的“违反法定程序”;二是作为行政法基本原则的正当程序。因此,学位授予单位的内部程序,根据内容及效力的差异可以区分为三种:作为法定程序的内部程序,作为正当程序的内部程序,其他内部程序。不同主体对于内部程序的法律效力存在不同的认识。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条将“违反法定序”作为适用撤销判决的重要情形,是不是所有的程序违反都构成违反法定程序,内部程序是不是都属于法定程序?除了“违反法定程序”,法院还可能以违反正当程序原则为由对学位授予程序进行审查,内部程序与正当程序的关系是什么?如何区分不同内部程序的法律效力?另外,就实质而言,讨论内部程序涉及法律规范与学校规定的关系,已有一些文献以学位授予为例探讨了它们之间的关系,但是这些文献着眼的是两者在学位授予标准等实体要件上的关联,对学位授予程序则鲜有提及①。本文将以学位授予单位制定的内部程序为中心,尝试对上述问题进行回应,并重点分析内部程序的法律性质及其法律效力。

二、作为法定程序的内部程序

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条将“违反法定程序”作为适用撤销判决的重要情形,“法定程序”条款是确定内部程序规定法律效力的重要基准。如果属于法定程序,那么在一般情况下,违反了这些属于法定程序的内部程序就可能产生《中华人民共和国行政诉讼法》规定的撤销后果①,如果不属于法定程序,违反这些内部程序就可能产生其他的效果。因此,区分内部程序的性质和效力,首先要厘清法定程序的范围,进而明确某种内部程序是否属于法定程序。

1.法定程序的范围

法定程序,顾名思义就是法律规定的程序。确定法定程序的范围,关键在于明确“法”的范围。目前,学术界对于法定程序的范围有不同看法,包括“法律、法规规定说”“法律、法规和规章规定说”“法律、法规、规章和宪法规定说”“重要程序说”等四种[1]。前三种学说的差异在于争论规章和宪法是否属于法,“重要程序说”则将属于正当程序内容的重要程序也纳入法定程序的范围。

《中华人民共和国立法法》是我国专门调整立法活动的法律,也是确定法律范围的权威依据。根据《中华人民共和国立法法》规定:我国的法律渊源包括法律、法规(行政法规和地方性法规)、规章(部门规章和地方政府规章)和司法解释。由于司法解释是最高人民法院和最高人民检察院从事的司法活动,不会涉及行政主体作出行政行为的程序,因此不属于本文探讨的法定程序范畴。宪法虽然是国家根本法,但是在我国当前实践中还没有被作为法律适用的直接依据,不能发挥实际的法律效力,因此也不属于本文的法定程序。而“重要程序说”模糊了正当程序和法定程序的界限,在司法实践中,法院则是将“违反法定程序”和正当程序原则视为是两种不同的对学位授予程序进行合法性审查的方法和路径。综上所述,更为逻辑合理并符合我国国情的解释是,法定程序指的是法律、法规、规章所规定的程序,具体到学位授予工作,法定程序指的是法律、法规、规章所规定的学位授予程序。

2.法定程序条款的检视

在我国学位法律体系中,涉及学位授予程序的法律仅有《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》),涉及学位授予程序的行政法规仅有《暂行实施办法》,涉及学位授予程序的部门规章有《国务院学位委员会关于在职人员申请硕士、博士学位的试行办法》《国务院学位委员会关于授予成人高等教育本科毕业生学士学位暂行规定》等②。《学位条例》第十条、第十一条确立了针对硕士、博士学位的论文答辩委员会审查论文、组织答辩,并作出是否授予相应学位的决议,学位评定委员会批准论文答辩委员会报请的决议,学位授予单位发给学位获得者学位证书的学位授予程序;针对学士学位,则规定直接由学位评定委员会审查名单,学位授予单位发给学位获得者学位证书。《暂行实施办法》也针对学士学位和硕士、博士学位规定了不同的学位授予程序,对于学士学位,《暂行实施办法》第四条、第五条、第十八条确立的学位授予程序是:院系审核本科毕业生的成绩和毕业鉴定等材料、学位评定委员会审查通过学士学位获得者的名单、学位授予单位发给学位获得者学位证书;而对于硕士、博士学位,《暂行实施办法》第六条、第八条、第十条、第十三条、第十四条、第十八条规定了申请者向学位授予单位提交申请材料,学位授予单位审查是否同意申请,专家评阅论文,论文答辩委员会根据答辩情况作出授予相应学位的决议,学位评定委员会作出授予相应学位的决定,学位授予单位发给学位获得者学位证书。目前的部门规章仅针对在职人员申请硕士(博士)学位、成人高等教育本科毕业生学士学位等情形的学位授予程序做了规定,但这些学位授予程序与《暂行实施办法》的规定是一致的。而在学位授予程序方面,《暂行实施办法》是对《学位条例》的细化和具体化,涵盖了《学位条例》的所有程序内容。因此,对于学士学位,院系审核本科毕业生的成绩和毕业鉴定等材料,学位评定委员会审查通过学士学位获得者的名单,学位授予单位发给学位获得者学位证书构成了学士学位授予的法定程序;对于硕士、博士学位,申请者向学位授予单位提交申请材料,学位授予单位审查是否同意申请,专家评阅论文,论文答辩委员会根据答辩情况作出授予相应学位的决议,学位评定委员会作出授予相应学位的决定,学位授予单位发给学位获得者学位证书构成了硕士、博士学位授予的法定程序。

在学位授予实践中,如果学位授予单位制定的内部程序涉及了上述这些程序事项,就属于法定程序在内部程序规定中的具体体现,违反了这些内部程序,实质上就是违反了法定程序,法院可直接适用《学位条例》《暂行实施办法》等法律规范,依法予以撤销,如果授予程序轻微违法且对原告权利不产生实际影响的,法院可以判决确认违法①。

三、作为正当程序的内部程序

在司法实践中,法院对学位授予程序进行合法性审查的另一个重要武器,就是作为行政法基本原

则的正当程序。无论是“田永诉北京科技大学案”还是“于艳茹诉北京大学案”,虽然法律规范都没有规定听取陈述和申辩的程序,但法院最终都根据学位授予单位没有听取陈述和申辩的事实,以违反正当程序为由,判决学位授予单位败诉。

1.正当程序与法定程序的关系

正当程序与法定程序的法制关联在于:如果正当程序已经由相关法律规范所规定,那么它就成了法定程序,法院直接适用法定程序进行审查即可,法定程序优先于正当程序而适用;如果正当程序没有被相关法律规范所规定,由于其是最低限度的程序正义,是行政法的基本原则,法院仍然会运用正当程序原则对相关程序是否合法进行审查。“在法律、法规没有明确规定的情况下,人民法院可以把正当程序原则作为判断行政行为合法性的依据。”[2]因此,正当程序原则具有法律性,是法院对学位授予单位的授予程序进行合法性审查的重要依据,而不论法律是否对此做了规定。

在学位授予领域,由于《学位条例》《暂行实施办法》制定较早,其中的相关程序条款严重不足,对属于正当程序要求的相关程序也没有规定。学位授予实践中,立法供给不足也导致很多学位授予单位忽视正当程序要求、侵害学位申请人的程序权利,引发了诸多学位争议。

2.正当程序原则在学位授予中的适用

正当程序原则起源于英国的自然正义原则,自然正义原则包含两个最基本的程序规则:一是任何人在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见,每一个人都有为自己辩护和防卫的权利;二是任何人不能做自己案件的法官[3]。第一个规则是听取陈述和申辩制度,第二个规则则是回避制度。后来,美国宪法明文规定了正当程序条款,正当程序的内涵在实践中得到丰富和扩展。在我国司法实践中,正当程序原则的内容一般包括三项:其一,自己不做自己案件的法官,即回避;其二,说明理由,在作出可能影响其他人利益的行政行为时,需说明行政行为作出的事实根据和法律依据;其三,听取陈述和申辩②。即使相关法律规范没有规定这些正当程序内容,但行政主体在实施行政行为时没有遵守它们,法院也会以违反正当程序为由撤销相关行政行为。

在学位授予实践中,目前的《学位条例》《暂行实施办法》等法律规范中没有规定回避、说明理由、听取陈述和申辩等程序,如果学位授予单位制定的内部程序规定涉及了这些程序,就属于正当程序在内部程序规定中的具体体现,对这些内部程序要予以充分尊重;如果内部程序规定没有涉及这些程序,或者说虽然内部程序规定涵盖了这些程序,但学位授予单位在实践中没有遵守它们,那么对于违反了作为正当程序的内部程序的行为,法院可以违反正当程序为由,依法予以撤销。

四、其他内部程序

学位授予单位制定的内部程序,可能涉及法定程序,可能涉及正当程序,也可能涉及除法定程序、正当程序以外的其他程序,比如一些学位授予单位规定的院系在申请人第一次论文答辩不通过时需告知其论文修改意见①、论文答辩委员会的决议、论文答辩通过后颁发学位证书前的公示等程序。这些程序在相关的法律规范中没有涉及,也不属于回避、说明理由、听取陈述和申辩等正当程序范围,因此,它们都属于除法定程序、正当程序以外的其他内部程序。根据我国当前司法实践,法院对于作为法定程序的内部程序、作为正当程序的内部程序,都已形成相应的裁判规则,而对于违反其他内部程序的行为还未形成普遍的裁判共识。

1.其他内部程序的效力争辩

对于其他内部程序的法律效力,一种观点认为:“对法律、法规和具有法律效力的规章未作规范的任意性程序,行政机关则具有一定的自由裁量权,行政机关可以根据实际情形和需要选择其认为最适当的程序手续,只要这种选择不违反行政程序的本原则,即不影响该行为的法律效力。行政相对人如对行政机关这种自由选择的程序有异议,以此要求法院撤销相应的具体行政行为,法院一般不能满足相对人的要求。”[4]换言之,该种观点认为,如果内部程序不属于法定程序,又不违反行政程序的基本原则,那么行政主体就具有一定的自由裁量权,即使相对人提出异议,法院一般也不予支持。对此也存在相反的观点,比如在“张翌诉上海理工大学案”中,法院认为,《上海理工大学学生违纪处分条例》规定给予开除学籍处分的学生有申请召开听证会的权利,虽然在相关法律规范中没有规定,但它属于被告自我设定的比上位法更为严格的内部程序,有利于充分保障受教育者的合法权益,与上位法也不相悖,对其效力可予确认。最终,法院以被告在被诉处分决定作出前未告知原告有申请听证的权利,属违反法定程序,撤销了对原告开除学籍处分的决定②。在此案中,法院虽然针对的是开除学籍的处分行为,不涉及学位授予行为,但它对“法定程序”作了扩展解释,肯定了其他内部程序的法律拘束效力,其对于学位授予的内部程序解释也可类推。但值得注意的是:在缺乏上位法规定,对高校不遵守自己规定的内部程序,直接以违反法定程序为由予以撤销,该案仍然是属于极端个案的情形,对其他法院没有拘束力,也并非全国法院的普遍认识。“司法实践暗示,法律界对内部程序制度的重要性还未形成共识,法官们对内部行政程序的审查也还没有建立足够的信心。”[5]

2.其他内部程序的效力判断

对其他内部程序不能只是简单的判定,需要结合不同的情形与规则进行综合考量。单纯的肯定与单一的否定都不是理性的态度。在对其他内部程序的法律效力进行判断时,需要考量以下几个因素.

第一,与上位法的协调。上位法是学校制定内部程序的依据和准则,学校内部程序不得违背上位法的内容。最高人民法院案例指导工作办公室指出:“高等学校在对受教育者实施管理过程中,虽然根据法律、法规、规章的规定,拥有相应的教育自主权,可以自主制定相关校纪、校规,但其职权行使不得违背国家法律、法规、规章的规定。”[6]同样,《暂行实施办法》第二十五条也规定:学位授予单位可根据本暂行实施办法,制定本单位授予学位的工作细则。换言之,《暂行实施办法》是学位授予单位内部工作细则(也包括内部学位授予程序规定)的根据,内部工作细则不能违背上位法的要求。如果内部程序规定违背了《学位条例》《暂行实施办法》等法律规范的法定程序就属违法,是无效的。比如,《暂行实施办法》明确规定了硕士学位论文的专家评阅程序,如果某个学位授予单位的内部程序缺少了该环节,那么它就违背了上位法的规定。

第二,行政自制的约束。行政主体不仅受到外在法律规范的约束,也可能受到内在行政惯例的限制。对于行政主体在处理某一事务长期实施、普遍适用且不违背法律法规强制性规定的行政惯例,司法实践中法院在一定程度上肯定了其法律效力。“行政机关对特定管理事项的习惯做法,不违反法律、法规的强制性规定且长期适用形成行政惯例的,公民、法人或者其他组织基于该行政惯例的合理信赖利益应予适当保护。”[7]学位授予单位制定的除了法定程序、正当程序以外的内部程序,如果在学位授予工作中长期实施、普遍适用且不违背《学位条例》《暂行实施办法》的强制性规定,那么这些内部程序就可成为行政惯例。如果学位授予单位在长期适用该行政惯例后,在后来的某次学位授予实践中又违反了该已作为行政惯例的内部程序,那么它就应该承受不利的法律后果。比如,某个学位授予单位在其内部程序规定中规定院系在申请人第一次论文答辩不通过时应告知其修改意见,且该规定已长期实施、全面适用并得到学生的普遍信赖,如果其所在的院系在后来的某次学位实践中违反了该程序,那么学生的合法权益就应受到相应法律保护。

第三,学术自治的尊重。学术自治是大学的灵魂和首要原则,《高等教育法》第四十二条也规定了大学的学术自治权①。程序并非万能,非理性的程序本位主义也可能演变为程序形式主义[8],进而损及行政效率,威胁大学的学术自治权。如果某些不属于法定程序、正当程序的其他内部程序可能会危害大学的学术自治权,那么这些内部程序的效力就需要进行严格的判断。比如,某些学位授予单位制定的内部程序规定对论文答辩委员的完整表决权利予以一定的限制,这就损害了相应的学术自治权,就不能构成法律约束效力。在实践中,行政自制的约束和学术自治的尊重之间也可能存在一定的张力,此时学术自治的尊重应当优先予以适用。

第四,学生实体权益的影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第(二)款:对行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为。这的“行政行为程序”并没有限定是“法定程序”,从逻辑上而言,也包括其他内部程序。对于不属于法定程序、正当程序的其他内部学位授予程序,如果程序轻微违法且对学生实体权益不产生实际影响,法院判决可确认违法,但不撤销学位授予决定。比如某学位授予单位的内部程序规定应在审查通过后15 天内送交专家审阅,实践中若在第20 日才送交审阅,就属于程序轻微违法但不影响实体权益的情形。

程序内容的不同,学位授予单位制定的内部程序的法律效力也存在差异。对于作为法定程序的内部程序和作为正当程序的内部程序,学位授予单位必须要遵循,对于其他内部程序,学位授予单位也要综合考虑与上位法的协调、行政自制的约束、学术自治的尊重、学生实体权益的影响等因素。


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