曹鎏，中国政法大学法治政府研究院副院长、教授，主要研究方向为行政法学；李月，中国政法大学法学院博士研究生，主要研究方向为行政法学。
摘要：行政复议体制改革旨在构建集中统一、科学权威的行政复议体制。从改革的实践情况来看，经过近四年的实践探索，各地逐渐形成了多样化的改革样本。新《行政复议法》在充分吸收改革成果的基础上，切实发挥了修法对改革的保障作用，同时对深化改革提出了系统性要求。未来，切实落实新《行政复议法》，在法治轨道上做好改革的“后半篇文章”，是助推行政复议“主渠道”目标实现的必由之路。
关键词：体制改革；新《行政复议法》；行政复议委员会
经历了2008年行政复议委员会试点阶段，2020年地方行政复议体制改革在全国范围内广泛铺开，各地呈现出多样化的改革实践模式。2023年9月1日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“新《行政复议法》”）。新《行政复议法》在为改革成果提供法治保障的同时，也对深化改革提出了更为精细化的要求。贯彻落实新《行政复议法》，需要做实做好行政复议体制改革的“后半篇文章”，进而助推行政复议“主渠道”目标实现，这已成为理论界和实务界关注的重要命题。
一、“主渠道”背景下行政复议体制改革的总体目标及基本要求
2020年2月5日，中央全面依法治国委员会召开第三次会议，习近平总书记明确指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”在“主渠道”背景下，改革具有明确的目标导向。影响“主渠道”目标的核心要素有两个：一是行政复议能够吸收绝大多数的行政争议，理想状态下行政复议案件量应数倍于行政诉讼案件量且超过信访案件量；二是行政争议进入行政复议程序后能够得到实质性化解。因此改革的总体目标在于，通过系统性完善行政复议体制机制，强化其吸纳和化解行政争议的能力，将行政复议打造成为化解行政争议的主渠道。
尽管近年来行政复议案件数量和综合纠错率大幅度提升，但是随着经济社会的发展，行政复议制度也暴露出无法有效支撑“主渠道”目标的问题，主要表现为：一是吸纳行政争议的入口偏窄，二是案件管辖体制过于分散，三是案件审理机制不够健全。为针对性消除制约“主渠道”目标实现的因素，中央全面依法治国委员会于2020年4月18日发布《行政复议体制改革方案》（以下简称《改革方案》），一方面对地方优化行政复议资源配置的相关改革措施进行部署，另一方面明确要求推进相关法律法规修订工作。
《改革方案》的实施标志着我国行政复议体制改革正式进入全面推进期。在本体论上，集中行政复议体制并将其由“条块分散”向“相对集中”转变，是《改革方案》确定的改革主线。集中行政复议体制是改革的原则性规定。此外，国务院部门、实行垂直领导的行政机关、税务、国家安全机关等作为例外情况，保留了行政复议管辖权。除特殊说明外，本文对行政复议体制改革的讨论围绕原则性规定展开。改革之前的行政复议管辖体制呈现“多机关、多窗口”的局面。从实践来看，行政复议资源难以满足多权力主体的复议格局。对此，改革作出针对性回应，核心逻辑在于将地方政府部门的管辖权限统一收归至一级政府。改革之后，除实行垂直领导的行政机关、税务、国家安全机关等以外，地方职能部门不再享有行政复议管辖权，有效解决了当前复议资源过于分散的难题。但与此同时，公安、国土、人力资源与社会保障、食品药品监管等专业性较强的领域仍不同程度地面临复议机构专业性不足、信息获取不及时等体制改革的伴生性困境。
为有效解决上述问题，系统性提升行政复议的质效，本次改革的主要配套措施有以下四点。一是加强行政复议委员会建设。此举旨在通过加强外部力量的参与，提升行政复议的中立性和超脱性，努力消除不够透明和公正的问题。二是推动“三化”改革。旨在规范复议案件的办理系统和流程，强化复议人员的专业能力、职业保障，将现代信息技术与复议工作深度融合，充分发挥复议的专业优势、组织优势、便民优势等诸多优势。三是强化行政复议监督权。旨在加大对违法和不当行政行为的纠错力度，对行政机关依法行政发挥更大的促进作用。四是加强对行政复议工作的保障和监督。旨在确保行政复议机关享有开展复议工作所需的各项资源，确保行政复议权在法治轨道上公正有效行使。这四个维度体现出改革以整体性为特征的深层逻辑。
二、相对集中行政复议体制改革情况
为针对性解决行政复议权过于分散、复议资源配置不合理的问题，本次改革的核心要求是相对集中行政复议体制。在整合地方行政复议职权层面，《改革方案》的要求主要体现在两个方面。一是有关行政复议机关的管辖权限问题。除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，原则上由地方人民政府统一行使行政复议职权。二是有关行政复议机构的运行模式问题。《改革方案》对这一问题的规定较为原则性，仅明确了由司法行政部门依法办理行政复议事项，未对行政复议机构的组成模式、议事规则等内容作出规定，为地方行政复议机关因地制宜探索实施方案保留了较大的自主空间。
从改革推进情况来看，除个别地区在极小范围内针对特殊机关的管辖规则作出变通规定外，各地严格遵循《改革方案》有关相对集中行政复议体制的规定，呈现出较为一致的实践样态。与之形成鲜明对比的是，各地对行政复议机构运行模式进行了多样化的探索。其中，有两种模式呈现出较大的改革力度，分别是行政复议委员会/行政复议委员会办公室模式、行政复议局模式。
（一）行政复议委员会/行政复议委员会办公室模式
在该模式下，行政复议委员会作为一级政府的审理组织而存在，是地方复议体制改革对行政复议机构组成方式及运行模式进行探索的一种实践形态。
在审议案件范围方面，行政复议委员会的审议范围一般限于重大、疑难、复杂案件。作为案件审理组织的行政复议委员会最早以行政复议体制改革试点阶段的哈尔滨市行政复议委员会为代表。哈尔滨市行政复议委员会的定位是议决复议案件的专门机构，直接对市政府负责，议决所有需要作出行政复议决定的案件。不同于哈尔滨审议全部案件的模式，近年来行政复议委员会大多仅负责审议行政复议办公室提请审理的特别重大、疑难、复杂的行政复议案件。典型如广西壮族自治区，其将行政复议委员会定位为政府内部审理行政复议案件的最高办案组织。除前述案件以外的案件则交由行政复议案件审理办公会、行政复议案件审理评议组等办案组织审理。
在机构设置方面，行政复议委员会通常在人民政府司法行政部门下设行政复议委员会办公室，承担行政复议委员会日常工作。典型的如肃宁县行政复议委员会办公室，具体承担以下职责：确定重大、复杂、疑难复议案件，负责前述案件的立案受理、调查取证、案件审查、文书送达等事务。
在人员组成方面，以是否吸纳外部专家参与为划分标准，可以分为两种组成模式。一种模式是吸纳外部专家参与。典型的如汕头市行政复议委员会，由主任委员一名和副主任委员、委员若干名组成。主任委员、副主任委员由市人民政府根据工作实际从本机关和市司法行政部门的领导中直接任命，委员由市人民政府从行政机关、法律界和社会其他领域的专业人士，以及人大代表、政协委员中遴选。另一种模式是不吸纳外部专家参与。以辽阳市白塔区为例，行政复议委员会由四类委员组成，分别是：第一主任委员，由区长担任；主任委员，由分管相关工作的副区长担任；副主任委员，由区司法局局长担任；委员，由区政府职能部门的负责人担任。可以看出，这类行政复议委员会实际上仅是行政系统内部审理行政复议案件的办案组织。
在主要职责方面，除了对特殊类型案件进行审议外，部分地区行政复议委员会还承担研究决定行政复议工作体制、机制及制度建设等多项职责。典型的如银川市金凤区行政复议委员会，其主要职责包括：制定全区行政复议、行政赔偿及行政应诉工作规划与计划，研究全区行政复议工作中的重大问题，制定行政复议委员会具体工作制度，集体会审和裁定本级政府重大行政复议、行政赔偿案件，监督指导全区行政复议、行政赔偿、行政应诉工作，负责全区行政复议工作的表彰奖励，研究对违反《行政复议法》及相关规定的单位和人员的惩戒事宜等。
在工作方式方面，一般通过召开行政复议委员会会议的方式开展工作。具体到会议召开方式，各地的实践情况有所不同。如辽阳市白塔区行政复议委员会会议由区行政复议委员会办公室报请区行政复议委员会主任委员审定后召开，主任委员认为必要的，报第一主任委员组织召开，相关单位主要负责人列席。与之不同的是，石嘴山市行政复议委员会通过召开行政复议委员会全体会议（分为定期会议和临时会议）、行政复议案件审理会议等方式开展工作。其中，定期会议每年至少召开一次，一般于每年第一季度召开；临时会议由行政复议委员会主任或者副主任决定，或者由三分之一以上行政复议委员会委员提议，且有三分之二以上行政复议委员会委员（其中常任委员超过半数）出席时，才可以召开；召开案审会议，由行政复议案件主办人员提交市政府行政复议办公室副主任决定。
（二）行政复议局模式
行政复议局具有相对独立性，是行政复议机构理想运行模式的有力尝试。在裁决案件方面，其遵守行政首长负责制的基本原则，并以一级政府的名义作出行政复议决定。可以看出，行政复议局一定程度上能够在组织机构设置、复议人员管理等方面具有一定的超脱性，能够有效提升行政复议机构的权威，体现出较大的改革决心和力度。
行政复议局模式以浙江省为代表。2015年，义乌市成立全国首个行政复议局，挂牌在市政府原法制办下，在机构形式上与市政府办公室分离，相对集中行使市政府的行政复议职权。经历了多阶段试点之后，2019年7月浙江省、市、县三级都设立了行政复议局并完成挂牌。除浙江省外，上海市、湖北省等多地也对行政复议局模式进行了实践探索。典型的如上海市，2021年6月，上海市委、市政府发布《上海市行政复议体制改革实施方案》，明确各区司法局加挂区行政复议局牌子。各区行政复议局作为区政府行政复议机构，统一办理以区政府派出机关、区级职能部门及其派出机构、镇政府以及有关法律法规授权的组织为被申请人的行政复议案件，并以区政府名义作出行政复议决定。
以上海市嘉定区为例，从领导配置来看，区行政复议局局长由区司法局局长兼任，行政复议工作的组织领导切实有力。从机构设置来看，区行政复议局新设受理科、行政复议科、行政应诉科三个科室，具体负责行政复议案件受理、审查、决定、应诉、行政争议化解、综合指导等工作。从基础设施来看，区行政复议局有独立的办公场所，设接待室、案件审理室、调解室、档案室、智慧听证室等业务用房。从人才队伍建设来看，一方面，通过增设编制进而补充复议办案人员的方式确保人事编的匹配度；另一方面，通过开展全区行政复议与行政应诉专题培训班、组织内部业务学习等形式，不断提升行政复议队伍的能力和水平。
在嘉定区，行政复议局和行政复议委员会两种模式融合式发展。具体来说，行政复议委员会在行政复议局模式下也承担一定的案件审议职能。嘉定区行政复议委员会由主任委员、常务副主任委员、副主任委员和委员组成。其中，主任委员、常务副主任委员和副主任委员由区政府及区政府办公室、区司法局相关负责人担任。常任委员由区司法局有关科室人员担任。非常任委员分为两种：一种是区政府兼职法律顾问在顾问聘期内为当然非常任委员；另一种是从法学专家、律师、人大代表、政协委员以及行政机关、人民团体、社会团体内熟悉法律工作的人员中遴选，由政府任命。行政复议委员会的职责有二：一是通过全体会议的方式研究行政复议工作中的重大问题；二是通过案件审议会议的方式对重大、复杂、疑难的行政复议案件进行审议。可见，嘉定区行政复议委员会的组织构成及其职责严格遵循“政府主导，相关政府部门、专家学者参与”的要求，并赋予行政复议委员会对特殊案件的审议权限。
总体来看，行政复议局模式在相对集中行政复议体制的基础上，能够有效防止职权交叉、中立性不足、权威性较弱等行政复议机构作为内设机构时审理案件的弊端。同时，行政复议局集职权集中、编制独立、外部专家支持等改革措施于一体，能够有效加强行政复议人员队伍的专业化建设。
除行政复议委员会/行政复议委员会办公室模式、行政复议局模式外，实践中还存在对行政复议机构运行规则的其他探索。典型的如北京市，不单独设置专门的行政复议机构承办案件，由司法局下设专门的科室负责具体的行政复议工作。在机构配置方面，北京市司法局实行“3处1室”的模式。其中“3处”包括2个办案处室和1个综合处室，“1室”体现出鲜明的“北京特色”，指的是行政复议接待室。目前，北京市、市辖16个区、经开区管委会均建立了行政复议接待室。同时，北京市司法局在16个区公共法律服务中心（或行政复议接待室）设立了“市政府行政复议接待咨询点”，方便群众咨询申请行政复议相关问题。在机构职能方面，行政复议接待室承担接待咨询，接收材料，立案审查，案件分流，案前调解，办理阅卷、谈话、送达法律文书业务等职能。在人员配置方面，接待室实行“专项+辅助”的模式。以北京市通州区为例，其建立了“10+4”（即10个复议专项编、4个复议辅助人员）的人才队伍体系，同时将公职律师纳入队伍储备体系。在基础设置方面，北京市区两级统一推进行政复议接待室规范化建设，设置完备的接待、审理、听证、阅卷、调解、档案整理与保管等工作场所，配备详解版复议范围、申请流程等材料，营造规范化的接待环境和办案环境。
三、行政复议委员会的改革情况
行政复议委员会是行政复议体制改革的重要组成部分。整体来看，改革主要围绕组织形式、工作职责等内容展开。
（一）行政复议委员会的改革历程
整体来看，行政复议委员会改革主要经历了试点期和全面推进期两个阶段。2008~2019年是行政复议委员会改革的试点期。2008年国务院原法制办公室印发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（以下简称《试点通知》），改革正式进入实践探索阶段。试点时期，主要形成了三种行政复议委员会的组织模式：一种是全部集中模式，将原来分散于政府相关部门的行政复议权全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；一种是部分集中模式，将部分政府职能部门的行政复议权集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；还有一种是不集中模式，行政复议委员会的职能是为行政复议机关裁决案件提供参考意见。前两种模式下，行政复议委员会作为案件的实质审理和决定组织而存在，具备议决功能。后一种模式下，行政复议委员会发挥咨询功能，咨询意见作为行政复议机关作出复议决定的重要参考。
2020年以来是行政复议委员会改革的全面推进期。2020年，随着《改革方案》的印发，行政复议委员会改革在全国范围内广泛推开。相较于试点期，全面推进期行政复议委员会改革的变化主要有两点。一是行政复议委员会职能定位的变化。依据《试点通知》的规定，行政复议委员会具有一定的议决功能，改革目标可以总结为：探索行政复议委员会在讨论决定行政复议案件、解决重大问题中的作用，使行政复议委员会切实承担起其所属行政复议机关的职责。不同的是，《改革方案》将行政复议委员会的功能明确界定为向重大、疑难、复杂案件提供咨询意见。二是行政复议委员会组织结构的变化。《试点通知》在组织结构上侧重于政府主导、社会专家学者参与，《改革方案》在此基础上进一步强调相关政府部门在行政复议委员会中的作用。可以看出，在行政复议委员会的职能定位和组织结构层面，《改革方案》作出了较大调整。
（二）行政复议委员会的实践运行情况
实践中，行政复议委员会大致分为三类。第一类是承担咨询职能的行政复议委员会。这类行政复议委员会对具体案件不享有议决权，委员会形成的咨询意见并不必然与最终的行政复议决定相一致。第二类是对行政复议案件具有议决功能的行政复议委员会。如前文所述广西壮族自治区、汕头市等地区的行政复议委员会，作为行政复议机关的一级审理组织而存在。该类行政复议委员会对旧有行政复议体制的调整幅度较大，涉及对影响行政复议制度运行的重大基础性问题的调整，如行政复议机构的组织结构及运行模式、行政复议案件的审议规则等。第三类是承担综合性职能的行政复议委员会，既涉及个案的咨询功能，又对行政复议工作中的重大事项和共性问题具有议决权，北京市行政复议委员会是代表。
在组织形式方面，北京市形成了“政府主导、专业保障、社会参与”的模式。以第五届北京市人民政府行政复议委员会组成情况为例，主任委员由市政府分管相关工作的副市长担任，常务副主任委员由市司法局局长担任，副主任委员由市司法局分管相关工作的副局长担任，高位配置领导力量，确保行政复议委员会工作由政府主导。常任委员由市委依法治市办、市司法局等相关单位负责人担任，涵盖法治调研、法治督察、行政复议等各相关处室，为行政复议委员会工作提供充分的专业保障。非常任委员由两类人员组成，一类是其他行政机关中从事行政复议工作的有关人员，还有一类是高校、科研机构、律所等单位中从事行政复议理论研究和实务工作的专家学者，体现出重视社会力量参与的机构组成特点。
在工作职责方面，除向重大、疑难、复杂等案件提供咨询意见外，行政复议委员会还承担广泛的咨询、研究、指导等工作。北京市行政复议委员会承担以下职能：统一案件审理标准，为正确理解和适用法律提供指导；分析论证案件事实问题，为重大疑难复杂案件的处理提供意见；点评行政复议典型案例和优秀行政复议文书，参与案卷评查工作，发挥典型案例的指导规范作用；围绕行政复议举办讲座，提升复议应诉和执法人员能力水平；以课题研究、专项指导等方式对行政复议工作中的重点难点问题进行研究；参与行政复议工作制度建设；等等。
四、行政复议“三化”改革的推进情况
行政复议“三化”改革，是指行政复议的规范化、专业化、信息化改革。《法治中国建设规划（2020—2025年）》指出，要健全行政复议案件审理机制，加强行政复议规范化、专业化、信息化建设。按照《改革方案》的部署要求，这三项改革应当各有侧重，一体推进。规范化应当侧重于强调行政复议审理流程的动态化、系统化，复议文书的格式化，复议人员的专业化以及硬件设施的标准化；信息化应突出实现互联网时代中的透明复议以及复议大数据对法治政府建设的反哺作用；职业化则要突出未来行政复议人员的行业化以及打造高素质专业队伍的目标。实践中，行政复议“三化”建设在各地持续推进，贯穿于行政复议受理、审理、决定、执行等各工作环节，对行政复议的办案质量和效率起到了有效的促进作用。
（一）行政复议规范化改革情况
规范化是对法治化的标准化、精细化建设，构成有效落实行政复议体制改革的重要支撑，是行政复议公信力得以提升的关键依托。《改革方案》提出，要加强行政复议工作规范化建设，建立科学通畅、公开透明、便民利民、监督有力、指导精准、宣传高效的工作流程。由此可见，规范化侧重于强调行政复议审理流程的动态性、系统性，全部复议文书的格式化，以及办公场所和硬件设施（涉及登记受理以及办案场所、工作经费、办案设备等）的标准化。行政复议规范化建设的价值追求，体现在提高办案质量和效率、实现公正复议、不断提升复议公信力和权威性等方面。
1、案件申请阶段
在案件申请阶段，各地积极探索畅通行政复议申请渠道的多种举措。大多数地区设置了专门的接待场所，并且粘贴明显指示标志，配备专人负责接待工作，向社会公开行政复议范围、条件和程序，提供行政复议申请书格式文本。主要举措集中在以下三个方面。
一是广泛设置申请窗口。典型如内蒙古自治区、广东省等地区，行政复议机关依托公共法律服务平台、政务大厅、群众来访中心、行政服务中心等多种平台设立行政复议申请窗口，多渠道接收行政复议申请。
二是探索推行行政复议网上申请。典型如北京市、天津市、安徽省、贵州省、陕西省、青海省等地区利用全省（市）统一的行政复议与应诉工作平台，实现行政复议在线申请、在线办理、在线听证、在线审批和实时数据统计分析，方便公民、法人和其他组织参加行政复议，增强行政复议的规范性和时效性。
三是建立行政复议代办点。部分省份在人口密集或者对行政复议需求量大的地方，设置乡镇、街道行政复议受理中心，配备行政复议联络员，代为接收行政复议申请，并负责宣传行政复议法律知识、提供行政复议咨询。典型如广西壮族自治区、江西省、湖北省、广东省、宁夏回族自治区、新疆生产建设兵团等地，部署和推动基层行政复议机构依托乡镇（街道）司法所或者公共法律服务中心设立行政复议代办点，为群众就近申请行政复议提供便利，形成了覆盖全区乡镇（街道）的行政复议服务网络。百色市田阳区还把司法服务触角向村屯延伸，打通复议为民“最后一公里”。桂林市实施代办点巡回审理制度，就近开展听证、审理活动。
2、案件受理阶段
在案件受理阶段，各地普遍通过以下两种方式深化改革。一是实行立案登记制和诉访分流。典型如深圳市在市委、市政府信访大厅设立行政复议收案室并坚持“来访必接”，收案室已经成为信访大厅最大的服务窗口。二是扩大行政复议的受案范围。典型如沈阳市建立了行政复议受理负面清单制度，进一步贯彻落实“应收尽收”原则。
3、案件审理阶段
在案件审理阶段，各地主要通过以下三种方式来提高行政复议审理质效。
一是提升办案透明度。典型如潮州市印发《潮州市行政复议案件庭审规则》，对重大、复杂或者事实争议较大的行政复议案件采用庭审方式审理，进一步保障行政复议各方当事人的知情权、参与权和监督权。
二是规范案件审理标准。典型如广西壮族自治区针对征地拆迁等重点案件制定答复要点，建立统一的行政复议案件审查标准。再如，上海市、安徽省、福建省、湖北省等地探索建立类案研究及案例指导制度，出台各类案件审理标准和审查要点，明确行政复议裁决尺度。
三是强调纠纷的实质性化解。本轮行政复议体制改革过程中，各地注重将审理方式从裁判式向裁判与实质性处理融合统一转变，坚持以解决实际问题为导向，切实有效化解行政争议。多地建立了行政复议调解和解委员会，注重运用调解、和解方式化解矛盾。典型如江西省要求复议机关在查明事实、分清是非、不损害社会公共利益和他人合法权益的前提下，在自愿、合法的基础上，对于案情简单、法律关系清楚、争议不大的复议案件，在经双方当事人同意后，可以在受理环节以和解、调解方式结案。具体到对调解和解制度的推动程度层面，各地的举措稍有区别。浙江省、河南省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区等地明确将协调、调解的理念贯穿于行政复议办案全过程。北京市、山东省、广东省等多个地区在体制改革实施方案中明确了“调解优先”原则，要求在尊重当事人意愿的前提下及时开展调解、和解工作，从源头上解决行政争议。
4、案件审结阶段
在案件审结阶段，各地主要通过以下三种方式来提高行政复议文书的公正性。
一是强调文书制作规范化。典型如云南省在形式上要求有统一的文书格式和字号，在程序上要求行政复议法律文书经过有权签发的负责人签字方可印制发出。再如，浙江省在体制改革实施方案中明确规定要增强行政复议决定书的说理性。
二是强调文书送达规范化。实践中，各地普遍以直接送达为主，兼采留置送达、邮寄送达、委托送达、公告送达等方式，将行政复议法律文书有效送达当事人。典型如深圳市司法局与中国邮政深圳公司推出“深圳行政复议专递”，有效解决了行政复议文书邮寄送达过程中存在的不规范问题。行政复议决定书采取专用邮寄方式的地区还有浙江省、湖北省、海南省等。
三是强调档案管理规范化。典型如深圳市司法局制定了《深圳市行政复议服务保障规范》，通过标准化建设构建统一、科学的行政复议运作机制，在案件管理上实现“五统一”：统一办案程序、统一文书格式、统一服务保障标准、统一案件管理、统一行政复议咨询专家库。再如，福建省建立了专门的行政复议案件档案管理制度，配备档案室和专门的档案管理人员，建立完善的档案归档、借阅、当事人阅卷等工作流程。再如，河南省建立了行政复议案件数据库和电子档案，能够实现实时更新、及时上报、数据共享。
（二）行政复议专业化改革情况
“切实提高行政复议人员素质”是《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》对行政复议提出的基本要求。《改革方案》从三个方面对专业化改革作出规定：一是合理调配编制资源以达到事编匹配的目标，二是对初任行政复议人员作出资格限制，三是要求各级行政复议机关加强行政复议人员执业规范。综合来看，各地主要从以下六个方面提升行政复议队伍的专业化水平。
一是加强人、岗、事的匹配程度。各省份一般通过内部调剂、从原具有行政复议职责的部门划转等方式增加相应编制，由组织人事部门按规定以调任、转任（遴选）、招录等方式配足行政复议人员。除此之外，部分省份探索出具有鲜明地域特色的行政复议人员配置制度。典型如山西省建立了单独招录与统一招录相结合的行政复议专业人员招录制度，以解决事编匹配难题。
二是建立行政复议人员资格管理制度。北京市、天津市、河北省、江苏省、广东省、广西壮族自治区、江西省、辽宁省等地明确要求行政复议机关应当建立完善全省行政复议人员资格管理制度，制定行政复议人员行为规范和执业规范，在促进人员管理规范化的同时，注重提升行政复议人员的荣誉感、使命感、责任感。
三是探索建立行政复议官（员）制度。福建省、广东省、广西壮族自治区、浙江省、甘肃省等地建立了行政复议官（员）制度，行政复议官（员）由各级司法行政机关提名，报本级人民政府批准后由政府任命。这些地方对行政复议官（员）的探索取得了初步成效，为国家进一步推进职业化建设积累了地方经验。
四是加强专职人员配备，重点关注行政复议人员的初任选拔与培训。第一种是关注对专职复议人员的选拔与初任培训。大部分省份普遍建立了行政复议人员的入职培训制度，通常表现为：对初次从事行政复议工作的人员提出专业水平要求，对培养、选拔行政复议工作领导人员提出政治、业务、责任、纪律、作风等方面的要求，加强行政复议人员能力培训、考核和管理。例如，辽宁省将“有较高行政复议能力水平的人员充实到行政复议机构”明确写入改革方案。再如，北京市、广东省要求行政复议机构要落实“先培训再上岗”要求，初次从事行政复议的人员应当参加政治理论学习和有关业务培训。第二种是关注对专职复议人员的定期培训。典型如北京市定期组织全市行政复议应诉工作培训，通过组织岗位技能比武、办案能手评比、先进典型交流等方式，强化行政复议人员政治淬炼、知识更新、能力培养和实践锻炼。再如，重庆市对常态化培训作出了更加细致的要求，将时限设置为每年开展至少一次行政复议、行政应诉业务培训，推动行政复议培训朝制度化、精细化方向发展。第三种是关注对专职复议人员的专题培训。典型如山西省要求各级复议机关定期开展行政复议专题业务培训，丰富培训内容，重点强化法律素养和办案能力的提升。
五是加强行政复议辅助人员配备，旨在解决专业力量不足的困境。黑龙江省、辽宁省、福建省、北京市、山西省、上海市、安徽省、重庆市等地大力推行行政复议辅助人员制度，办案辅助人员与行政复议员实行分类管理。行政复议辅助人员的职责主要包括案件登记、材料审查、听证准备、核对文书、统计分析、案卷整理等内容，最大限度地使行政复议人员专注案件办理，促进改革后行政复议办案质量不断提高。此外，辽宁省、黑龙江省、安徽省、福建省、河南省、湖北省、湖南省等地进一步确定了辅助人员办案禁止规则，以此保障案件必须由专职人员办理。具体规则包括：不得安排事业编制人员或政府购买服务人员单独办理行政复议案件，不得委托或变相委托事业单位、其他社会机构办理行政复议案件，不得任命事业编制人员和政府购买法律服务人员为行政复议员等。
六是促进行政复议人员动态交流和协助办案。典型如内蒙古自治区、四川省、安徽省、新疆维吾尔自治区、上海市、福建省、山西省等地建立了行政复议机构与业务主管部门的沟通对接制度，建立行政复议案件办理协商与反馈、行政执法重难点问题研讨与指导、行政争议化解、信息共享等制度，确保复议体制集中后业务主管部门仍然能够发挥业务指导和专业知识优势。举例来说，山西省规定行政复议机构可以根据案件办理工作需要，报请本级政府同意后，集中抽调公安、财政、人力资源和社会保障、规划和自然资源、生态环境、住房和城乡建设、交通运输、市场监督管理等案件量多、专业性强的部门的办案人员到本级政府行政复议机构协助办案。
（三）行政复议信息化改革情况
行政复议信息化建设是大数据背景下推进行政复议透明化发展的内在要求，也是复议案件数量增加之后提升行政争议化解能力的必然走向。为充分利用信息化方式为社会治理赋能，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确要求：着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，大力提升法治政府建设数字化水平。《改革方案》对行政复议信息化改革作出了直接规定，要求各级机关加强行政复议工作平台等信息化建设，一方面提升当事人参加行政复议的便捷化程度，另一方面提升工作的透明度，提升办案质量和效率。从各地的改革经验来看，数字化建设蕴含平台化、在线化、智能化的内容。其中，平台化强调行政复议资源的一体化整合与应用，旨在接通不同业务、不同领域和不同层级之间存在的数字化“断点”。在线化的核心，在于转变行政复议系统内部的办案方式，加强受理、立案、审理、决定、送达等环节的全流程线上复议。智能化是信息化建设的高阶环节，主要表现为行政复议与人工智能的融合发展。目前，实践中平台化、在线化建设已经普遍获得长足发展，智能化建设在部分地区也取得了不同程度的积极成效。
一是推动行政复议决定书公开。很多地区明确提出要加大行政复议决定书公开力度，提升行政复议透明度，如天津市、河北省、辽宁省、江苏省、湖南省、陕西省、青海省等。典型如北京市通州区在政府官方网站依托“政务公开”模块，单独设置“行政复议公开专栏”，定期向社会公开行政复议决定。2019年3月12日至2023年7月17日，北京市通州区人民政府已经向社会公布253件复议案件，公布频率、公布案件数量、公布案件内容的详细程度均处于全国领先水平。
二是建立复议系统与外部系统之间的互联互通模式。典型如深圳市打通了“行政执法机关—行政复议机关—人民法院”之间的信息壁垒，推动全过程的信息互联互通。
三是搭建区域性智能化复议办案平台。各地加强区域行政复议工作平台的开发建设，逐步探索推动全省行政复议实现网上申请、受理、审理、决定、公开和数据统计等功能，不断提升行政复议透明度。典型如广西壮族自治区依托广西电子政务外网、壮美广西·政务云、广西数字政务一体化平台、自治区数据共享交换平台、司法厅官网，建立了功能丰富的全区行政复议工作平台，能够实现网上宣传法律知识、咨询复议业务、申请行政复议、自动分流案件、办理复议案件、送达复议文书、公开复议文书、统计分析数据、查询办案流程等诸多功能。再如桂林市探索推动智能复议审理庭建设，突破地域限制，实现庭审直播同步录音录像、多媒体证据展示、听证笔录自动生成、互联网线上听证、远程询问取证、远程调解等功能；此外，桂林市还开发了移动办案OA系统，从立案、分案、审案、签批至结案全过程实现了掌上移动终端“随时随地”办案，办案效率得到切实提高。
五、新行政复议法实施背景下行政复议体制改革的未来发展
在法治与改革并行的情况下，改革离不开法治的支持。新《行政复议法》对改革内容进行了回应，将地方改革的有益经验上升为法律规定，提供了改革的法治保障。未来，在落实好新《行政复议法》的基础上，实现更深层次、更精细化、更有效能的体制改革，是助推行政复议“主渠道”目标实现的必由之路。
（一）新《行政复议法》对行政复议体制改革的法治保障
新《行政复议法》在保障各地行政复议体制改革实践成效的基础上，对进一步推动改革的深入发展提出了系统性要求。
1、确立了相对集中行政复议体制
结合行政复议体制改革实践，新《行政复议法》以相对集中行政复议体制为原则，对原来较为分散的行政复议管辖权作出较大幅度调整。原则上，取消地方人民政府工作部门的行政复议职责，县级以上地方人民政府统一行使行政复议权。与此同时，考虑到部分行政机关的特殊性，新《行政复议法》规定了以下六种例外情形。
一是保留省级人民政府和国务院部门的自我管辖权。
二是新增派出机构的灵活管辖规则。针对派出机构作出行政行为的案件，管辖规则包括作为原则性规定的集中管辖，以及作为特殊规定的共同管辖、自我管辖三类。原则上由人民政府管辖本级政府工作部门的派出机构作出行政行为的案件。同时，考虑到当事人申请行政复议和行政复议机关审理案件的便捷性，当行政行为是由直辖市、设区的市人民政府工作部门按照行政区划设立的派出机构作出时，新《行政复议法》设置了当事人申请行政复议的选择权：既可以向直辖市、设区的市人民政府申请，也可以向该派出机构所在地的人民政府申请。除此之外，与国务院部门的自我管辖权相对应，新《行政复议法》同样保留了国务院部门对本部门依法设立的派出机构的管辖权。
三是针对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关，排除适用相对集中行政复议管辖规则，沿用修法前由上一级主管部门管辖的规则。
四是新增对地方人民政府司法行政部门的共同管辖规则。在改革实践中，部分地区司法行政部门因履行行政复议机构职责，不同程度地面临“自己审自己”的困境。为针对性解决这一问题，新《行政复议法》除明确本级人民政府对该类案件的管辖权以外，还新增上一级司法行政部门对该类案件享有管辖权，以提升复议机关审理该类案件的中立性。
五是针对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定，在除维持决定外的其他情形中，新《行政复议法》赋予作出行政处罚决定的行政机关基于自我纠错的实质意义上的管辖权。
六是新增行政复议管辖权转移规则。新《行政复议法》新增上级行政复议机关的提级管辖权；同时，新法赋予下级行政复议机关在确有必要时，享有报请上级行政复议机关管辖的权限。
2、确立了行政复议委员会的职责范围
新《行政复议法》以国家法律的形式赋予行政复议委员会法定职责。《改革方案》对行政复议委员会的要求是“为重大、疑难、复杂的案件提供专家咨询意见”。新《行政复议法》在此基础上对行政复议委员会的职责有所扩容，对相关内容的规定更为细致。
一是未局限于个案审查的范围，除规定行政复议委员会负有为个案提供咨询意见的职责外，新增行政复议委员会在研究行政复议重大事项和共性问题方面的职责。
二是采用列举和授权行政复议机构裁量方式，对应提请行政复议委员会提出咨询意见的范围作出规定，以消除实践中可能出现的对行政复议委员会委员“聘而不用”的隐患。根据新《行政复议法》第52条，具体案件包括：①案情重大、疑难、复杂；②专业性、技术性较强；③申请人对省、自治区、直辖市人民政府作出的行政行为不服；④行政复议机构认为有必要。
三是明确行政复议委员会咨询意见的法律效力。新《行政复议法》一方面对咨询意见设置了强制性的记录制度，另一方面明确了咨询意见是行政复议决定作出时的重要参考依据，以尽可能增强行政复议委员会咨询意见的刚性约束力。
3、确立了人财物等保障措施
有效的保障措施是行政复议工作得以高质量开展的前提，新《行政复议法》在制度层面为行政复议机关提供了履职保障。
一是加强对行政复议案件办理的指导。一方面，新增有关国务院行政复议机构发布指导性案例的制度，提升典型案例对行政复议工作的指导规范作用。另一方面，明确了上级行政复议机构对下级行政复议机构的指导和监督职责，为加强部门间的专业指导提供直接的法律依据。
二是系统性提升行政复议的专业化水平。一方面，对内加强行政复议人员的职业化建设，对任职、业务考核和培训等环节作出具体要求。另一方面，赋予行政复议委员会法定职责，发挥外部专家在行政复议工作中的专家作用。
三是明确办案场所、装备、财政预算等确保行政复议工作正常开展的基础性支撑。
（二）行政复议体制改革“再出发”
当前，各地在落实《改革方案》的过程中，已经基本解决了职权配置分散等制约行政复议发展的深层次体制问题，有效回应了改革的问题导向。新《行政复议法》针对相对集中复议体制、行政复议委员会、复议队伍的专业化建设等改革中的有益探索，已经有了明确的法治保障和具体的发展目标。新《行政复议法》的实施亦意味着我国行政复议体制改革进入新的发展阶段。一方面，要切实贯彻落实新《行政复议法》，确保改革方向的适法性。新法实施后，地方基于《改革方案》进行的因地制宜探索完成了阶段性使命，各地要按照新法的统一部署和要求做好改革的后半篇文章。特别是针对《改革方案》与新法不一致的，要及时作出调整。另一方面，新《行政复议法》确立了新行政复议体制机制建设的整体布局，实现了行政复议制度的迭代升级，但行政复议制度体系的打造绝不是仅靠新《行政复议法》就能实现的。要以新《行政复议法》为依据，加快针对新体制新机制新要求完成配套制度体系的全面打造。以行政复议委员会为例，新法内容主要集中在职责权限、组织构成、咨询意见的法律效力等核心要素方面，有关行政复议委员会委员产生、议事规则、工作流程等内容，考虑到不同地域的改革方案呈现出较大差异性，修法未形成明确的法律规定。国家层面有必要尽快出台有关行政复议委员会的统一规则，以确保新法确立的行政复议委员会制度在实践中得以有效实施。
