张莉，中国政法大学法治政府研究院教授，主要研究方向为政府合同、功能区法治、行政诉讼、法治政府建设与评估、法国公法；姚之远，中国政法大学法学院硕士研究生，主要研究方向为行政法学；李泓毅，中国政法大学法学院硕士研究生，主要研究方向为行政法学。

摘  要：重大行政决策在推进依法行政、建设法治政府进程中扮演着重要角色。从程序角度推进重大行政决策法治化是我国践行民主、科学、依法决策的路径选择。在学理建构层面，学界对重大行政决策的研究主要集中在概念争议、地方立法实证研究与各项程序制度等三个论域，并认为2019年的《重大行政决策程序暂行条例》具有重要意义。在制度建设层面，总体上决策程序规范数量呈递增趋势，并有较强的顶层驱动特征；各地区之间规范数目、质量差距较为明显。决策规范内容尚未充分细化，各项具体程序制度仍未建立或健全。各省级行政区制度建设组织协调力度不大。在制度落实层面，各项具体程序制度未能完全依法运转、充分发挥实效，科学决策、民主决策、依法决策原则仍未完全贯彻决策程序。为实现重大行政决策程序制度落地、落实，可加强组织协调，秉承决策科学化、民主化、法治化理念，健全并落实决策全流程、各环节程序制度。

关键词：重大行政决策；行政程序；地方立法；实践调查

规范重大行政决策程序，是建设法治国家、法治政府的必然要求，是完善中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。近年来，尤其是在《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）施行之后，很多地方政府出台了规范重大行政决策程序的制度文件，重大行政决策制度实践亦在各地推广铺开，科学民主依法决策水平在一定程度上得到提升。但是，实践中仍有一些问题有待进一步规范。2024年9月，《暂行条例》将实施五年，值得在梳理总结学界理论探讨和调查重大行政决策程序制度建设情况与实际运转状态基础上，提出优化重大行政决策程序制度和确保制度落实的法治化路径。

一、重大行政决策程序制度研究述评

近年来，学界对于重大行政决策程序制度开展了较多的讨论，相关研究集中在重大行政决策概念厘清、基于地方立法的实证研究和对于程序制度的深入分析三个领域。2019年，国务院发布《暂行条例》，以行政法规的形式推进重大行政决策程序的规范化进程，具有重要意义，为重大行政决策法治化找准了方向、确立了制度基调。

（一）学理探讨的三重视角

学术界有关重大行政决策的讨论，既有理论层面的探索和争鸣，也有对地方实践的总结与反思，取得了较为丰富的成果。与此同时，学界在与重大行政决策相关的诸多问题上远未达成共识，对地方实践的关注也略显不足，对于程序制度的分析仍存在一些缺漏，故相关研究值得进一步推进。

1、重大行政决策概念的争议

规范重大行政决策程序是推进法治政府建设的重要环节。从2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出建立健全科学民主决策机制，到2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》要求建立健全市县政府重大行政决策听取意见、听证、合法性审查、集体决定等制度，规范重大行政决策程序在推进依法行政、建设法治政府过程中的作用逐渐引起关注。在此背景下，地方规范重大行政决策程序的实践兴起，学界对重大行政决策概念也展开了探讨。

2019年《暂行条例》发布前，学界探讨最核心的争议在于，重大行政决策是否应当作为法学概念加以讨论，重大行政决策与行政行为的关系为何？一种观点否认重大行政决策属于法学概念，认为重大行政决策概念的引入与行政行为体系存在剧烈的冲突与张力。有学者从概念内涵的依附性与外延的开放性等角度阐释，认为决策程序作为过程附带于行政行为中，地方立法列举事项是对既有行政行为的重申，对现有的行政行为体系而言，引入此概念无独立的意义，主张证伪重大行政决策概念。还有学者认为，行政决策是行政学概念而非法学概念，行政决策在行政行为类型体系中不存在独立空间，法秩序建构的实质功能无法实现。与之相对，另一种观点持肯定态度，认为重大行政决策概念可以纳入行政行为体系之中。有学者指出，从微观上看行政决策存在正式、完整的意思表示，行政决策应作为行政行为而非中间性的行为，不能以“跨类性”为由否定其作为独立的行政行为类型。针对实践中存在的违法决策等乱象，有学者主张将重大行政决策纳入行政行为，以接受法院的司法监督。还有一种观点认识到了重大行政决策概念的特殊性，认为行政决策属于一种“政治过程”，或者主张建构兼具法学与管理学属性的行政决策法学作为一门相对独立的学科，相关讨论引入交叉学科视角，以应对传统行政法学理论带来的挑战。

此外，相关争议还涉及重大行政决策的事项范围、认定标准和司法审查等问题。有研究关注重大行政决策在事项范围上存在的诸多认定困境，尤其是关注“重大”作为不确定法律概念如何建构其认定标准，但相关标准仍欠缺应用性，对实践中困境的纾解作用有限。关于重大行政决策能否接受司法审查，一种观点认为行政机关以行政自制为控权逻辑，司法审查强度有限，另一种观点则认为抽象行政决策可参照规范性文件附带审查制度，对于具备法律上处分性的具体行政决策，应借鉴域外“行政计划”可诉性的经验，将其纳入行政诉讼受案范围，由此可见，对重大行政决策如何开展司法审查，远未达成共识。

2、基于地方立法的实证研究

地方实践先行是重大行政决策制度完善的特色。以《湖南省行政程序规定》《广州市重大行政决策程序规定》《苏州市重大行政决策程序规定》等为代表，各地以地方程序规定的章节或者专门地方政府规章等形式，对重大行政决策主体、事项范围与各决策程序环节等内容作出细化规定，一定程度上推动了重大行政决策程序制度的完善。学术界的相关研究以地方立法为素材，展现了地方建立健全重大行政决策制度的程序样态。

在地方规范重大行政决策程序的实践火热开展的背景下，有研究对截至2010年10月的重大行政决策程序立法实践进行了分析，发现9部省级立法对重大行政决策程序作出了规定，部分地方在风险评估等方面的制度建设中作出了有益尝试，但程序缺陷、监督缺失等问题较为突出。有学者在梳理地方立法后，认为地方立法规范了公众参与、行为期限、决策评估以及行政监督等环节，引入风险评估，明确了程序控权原则，但也存在重大行政决策概念法律性质模糊、程序规范不明确、法律风险防范不足等问题。有研究对地方重大行政决策程序立法的形式和规范内容展开了深入分析，统计300余份地方规定的地域分布、立法形式、生效时间等，展现了不同的立法架构、适用范围的规定模式、决策中的不同主体以及各个程序环节过程中的地方实践样态。同时，部分研究从较为宏观的整体性考察延伸至微观层面的分析，以地方立法为素材，对重大行政决策事项范围、重大行政决策终身问责制度等开展研究。

然而，基于地方立法的实证研究仍存在一些不足，相关研究仍需进一步推进。首先，与重大行政决策概念的争议和对于程序制度的深入分析两个视角相比，学界对于地方立法实证研究的关注明显不足，对相关素材的重视程度有所缺失。其次，相关研究多集中在2019年国务院《暂行条例》出台之前，而对中央立法推行后地方立法迅速发展的实践关注较少。最后，相关研究多关注省级行政区或者地方政府规章层次的综合性规范，对于地市级行政区的重大行政决策规范关注较少，对于多以规范性文件形式存在的部分综合性规范和配套规范有所忽视。

3、对于程序制度的深入分析

从地方立法先行的阶段，到《暂行条例》的制定、发布和实施阶段，对于重大行政决策程序制度的深入分析如火如荼地展开。相关研究既有基于理论的制度设计，也有对于各个程序环节和具体制度的细化分析。

基于理论的制度设计是程序制度讨论中的重要部分，相关研究在理论基础上对重大行政决策程序制度设计较为宏观的制度建构，或是实现具体程序环节的精细化设计。有学者对规范行政决策程序的范围和立法技术进行深入论述，认为基于行政决策的地位、性质及立法成本等因素考量，范围应仅限于重大行政决策，主张应采取程序调控的立法技术。有学者认为公众参与在决策过程中的作用有限，应通过明确利益衡量规则，基于审议民主理论要求，建立强制性说明理由制度。有研究则认为我国行政决策存在合法性困局、塔西佗困局和邻避困局等诸多困境，需要构建以“多元化合法性模式”为内核的“法律过程”作为理论框架。有学者主张将成本收益分析原则运用到重大行政决策领域，形成了具有特色的重大行政决策法治化逻辑结构。相关理论研究为重大行政决策的法治化提供了较为坚实的法律基础，但总体而言，除成本收益分析原则的运用外，其他交叉学科工具的运用仍有所欠缺，跨学科方法的运用仍有进一步推进的空间。

对于各个程序环节和具体制度的分析，学界研究成果较多，主要集中在公众参与、风险评估与问责等环节，但对部分程序环节的重要性认识不足，相关研究存在一定程度的缺失。关于公众参与程序，相关研究主张建构参与性治理模式，或是建构交涉性参与过程与非正式听证形式的参与机制。对于风险评估，学界聚焦社会稳定风险评估对法治的冲击，提出法治化的制度建构与转型路径。关于重大行政决策问责，学者关注重大行政决策问责整体机制的建构，也聚焦于与社会稳定风险相关的问责机制存在的问题。此外，对于目录制度、后评估和合法性审查，也有学者提出独到的观点。有学者认为现有目录制度存在性质模糊、制定权限分散、制定标准宽泛等问题，主张将目录定位为规范性文件、规范目录制定程序、允许提出附带性审查等方案以应对当前存在的挑战。有学者认识到重大行政决策后评估制度的重要性，主张从评估主体、标准、对象、方法等多维度建构后评估制度，推进后评估的法治化。有研究关注合法性审查制度，认为其属于一种行政自制机制，从审查标准、审查主体与审查程序等角度展开论述。现有研究对于目录制度和合法性审查、后评估等重要程序环节的关注不足，对决策启动、集体讨论等环节的讨论有所缺失，关于重大行政决策程序制度的深入分析仍有进一步精细化的空间。

（二）《暂行条例》的重要意义

2019年，国务院发布《暂行条例》，以行政法规的形式对重大行政决策事项范围、基本原则以及决策草案的形成、合法性审查和集体讨论决定、决策执行和调整、法律责任等环节进行了规范，有力推进了重大行政决策程序的规范化进程。

《暂行条例》发布后，学界对其给予了高度评价，认为其明确了重大行政决策的基本原则，解决了长期困扰地方的决策事项适用范围不明等诸多问题，推动五大程序机制法定化，采纳共识，规避争点，为提高决策质量提供了制度保障，有利于推进科学决策、民主决策、依法决策。相关研究深入论述了立法的理论意义与现实价值，阐明了其对于推进重大行政决策程序规范化的价值。

笔者认为，重大行政决策能够纳入行政行为体系，但与传统的行政行为类型相比具有不同的行为面向与价值基础。从行为的结果导向上看，重大行政决策的形式可以表现为两类，一类为包括一般处分在内的广义具体行政行为，另一类为规范性文件。不同类型的重大行政决策在结果上产生相应的法律效果，对应不同的救济途径。从行为的过程面向看，通过专家论证、公众参与、风险评估、合法性审查和集体讨论等程序环节，对重大行政决策加以规范，体现了重大行政决策不同于传统行政行为类型的独特价值基础——利用决策要素充实行政程序，为决策注入多元主体元素和理性色彩，通过磋商等途径追求利益平衡，在不同方案间作出比较，寻求决策的最佳选择。

推动重大行政决策程序规范化是引入重大行政决策概念的重要意义所在，应走出概念之争的陷阱，关注重大行政决策程序的规范化进程。2019年国务院发布的《暂行条例》并未采用地方立法的概念定义方式，而是采取列举式规定，辅以决策事项目录制度，一定程度上体现了这一趋势。例如，根据《暂行条例》的规定，政府立法决策和突发事件应急处置决策等不适用该条例，并非因其不属于重大行政决策事项，而是因《立法法》与《突发事件应对法》对决策程序作出了特别规定，在决策程序上，政府立法决策和突发事件应急处置决策不适用《暂行条例》的统一式程序规定。在实践中，多数重大的行政规划与行政计划、重大的公共建设项目与文化建设方案并无专门程序性规范加以调整，借助重大行政决策程序对其加以规范具有现实必要性。对于符合重大行政决策标准的规范性文件制定，适用重大行政决策程序体现出对于其制定程序施加更为严格的要求，亦具有正当性。

二、重大行政决策程序制度建设情况

法律是治国之重器，良法是善治之前提。要实现重大行政决策程序的法治化，必须建立健全重大行政决策程序制度，以制度建设带动重大行政决策全面法治化。为此，笔者通过多渠道检索，统计调查全国各地制定的重大行政决策程序制度，从决策程序制度的外部特征、内容特征以及制度建设的组织协调入手，对存在的问题予以剖析。

（一）重大行政决策规范的外部特征

笔者将全国分为东部地区、中部及东北地区、西部地区不含港澳台，其中，东部地区包括北京市、天津市、河北省、山东省、江苏省、浙江省、上海市、福建省、广东省、海南省；中部及东北地区包括山西省、河南省、安徽省、湖北省、湖南省、江西省、黑龙江省、吉林省、辽宁省；西部地区包括内蒙古自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区、云南省、贵州省、四川省、重庆市、广西壮族自治区、西藏自治区。，对31个省级行政区中所有地市级行政区（包括直辖市的区、县）的重大行政决策规范开展了全面检索与梳理。在检索过程中，采用“百度+门户网站+北大法宝”三重检索的方式，以“地名+重大行政决策”作为主要的检索关键词，对全部的地市级行政区逐一进行检索，并根据搜寻所得的规范辅以扩展和溯源检索，以获取现有的地市级行政区重大行政决策规范。根据规范的性质与内容，将检索所得的地市级行政区重大行政决策规范分为综合性规范（A类）、配套规范（B类）和目录性规范（C类）三类。综合性规范是对重大行政决策各个程序环节的总括性规范，配套规范是针对特定的具体程序环节作出细化规定的规范，而目录性规范是关于决策事项目录管理的规范。

在全面检索的基础上，笔者将从地市级行政区规范出台数量变化、地市级行政区规范数量区域差异、《暂行条例》颁布后生效规范占比、地市级行政区综合性规范覆盖率四个维度对规范特征展开分析，相关统计情况截至2023年9月。

1、地市级行政区规范出台数量变化

图1地市级行政区重大行政决策规范出台数量统计（略）

对地市级行政区规范出台数量变化总体特征开展分析后发现，规范出台数量的变化能够反映重大行政决策程序法治化趋势，地方规范出台的活跃程度与中央层面制度文件和法规制定密切关联。

根据规范的生效时间，对地市级行政区重大行政决策规范出台的年份开展统计（包括现行有效和失效规范数量）发现，1999~2023年，不论是综合性规范（A类），还是配套规范（B类）和目录性规范（C类），规范出台数量总体均呈现递增趋势，尤其2009年后规范出台进入活跃期，2021年各类规范出台数量达到了顶峰。2021年，综合性规范（A类）出台数量为63部，配套规范（B类）和目录性规范（C类）出台数量合计为142部。这一趋势体现出随着中央层面逐步推进重大行政决策程序法治化，各地也通过地方政府规章或者出台规范性文件的方式，制定综合性规范、配套规范以及目录性规范，对重大行政决策程序加以规范。

在递增的总体趋势中，重大行政决策规范出台数量呈现三波高峰。第一波高峰出现在2010年，综合性规范（A类）出台数量为24部，配套规范（B类）和目录性规范（C类）出台数量合计为39部。第二波高峰出现于2015~2016年，2015年综合性规范（A类）出台数量为44部，配套规范（B类）和目录性规范（C类）出台数量合计为67部，2016年综合性规范（A类）出台数量为35部，配套规范（B类）和目录性规范（C类）出台数量合计为75部。第三波高峰出现在2019年以来，尤其是2021年以来。2021年各类规范出台数量达到顶峰，2022年和2023年也持续保持高位。2022年综合性规范（A类）出台数量为45部，配套规范（B类）和目录性规范（C类）出台数量合计为68部。2023年1~9月，综合性规范（A类）出台数量为23部，配套规范（B类）和目录性规范（C类）出台数量合计为107部。

重大行政决策规范出台数量呈现的三波高峰与中央层面制度文件和法规制定密切关联。2004年，《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）提出建立健全科学民主决策机制，2008年，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，要求建立健全市县政府重大行政决策听取意见、听证、合法性审查、集体决定等制度，在此背景下，2010年重大行政决策规范出台数量出现第一波高峰。2015~2016年第二波高峰的背景为：国务院启动《暂行条例》的立法工作，将其纳入立法工作计划；同时，2015年12月，党中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，提出推进行政决策科学化、民主化、法治化，并明确目标和具体措施。2019年，国务院发布《暂行条例》，以行政法规的形式对重大行政决策事项范围、基本原则以及决策的各个程序环节进行了规范，有力推进了重大行政决策程序的规范化进程。各地积极根据《暂行条例》的要求制定相关综合性规范、配套规范以及目录性规范，规范出台出现第三波高峰。

2、地市级行政区规范数量区域差异

图2东部地区重大行政决策规范数量（略）

图3中部及东北地区重大行政决策规范数量（略）

图4西部地区重大行政决策规范数量（略）

从地域来看，地市级行政区重大行政决策规范数量不仅在东部地区、中部及东北地区、西部地区之间表现出较为明显的差异，各省、自治区、直辖市间的规范数量差异也较大，地市级行政区规范出台体现出显著的地域性特色。现行有效的综合性规范（A类）、配套规范（B类）和目录性规范（C类）数量反映出各地在实践中推进重大行政决策程序规范化的制度依据是否建立健全，而失效规范数量能够体现出各地根据实际更新、调整制度规范的情况，相关规范数量能够从一个侧面反映出各地重大行政决策规范化程度。

在东部地区、中部及东北地区、西部地区之间，东部地区10个省、直辖市现行有效的综合性规范（A类）数量为119部，现行有效的配套规范（B类）和目录性规范（C类）数量合计为262部，失效规范总量为153部。中部及东北地区9个省现行有效的综合性规范（A类）数量为80部，现行有效的配套规范（B类）和目录性规范（C类）数量合计为213部，失效规范总量为102部。西部地区12个省、自治区、直辖市现行有效的综合性规范（A类）数量为72部，现行有效的配套规范（B类）和目录性规范（C类）数量合计为158部，失效规范总量为92部。东部地区、中部及东北地区、西部地区规范出台的数量差异较为明显，东部地区各类现行有效规范与失效规范的数量均多于中部及东北地区，而中部及东北地区各类现行有效规范与失效规范的数量均多于西部地区，这在一定程度上能够反映出不同地域间重大行政决策规范化程度的差异。

在东部地区中，部分省、市的制度建立健全与动态调整的表现较为突出，上海市现行有效的综合性规范（A类）达到了20部，天津市现行有效的配套规范（B类）和目录性规范（C类）达到80部，广东省失效规范数量达到53部。此外，也有个别地区的制度建立健全情况存在明显短板，东南某省现行有效的综合性规范（A类）仅6部，现行有效的配套规范（B类）和目录性规范（C类）仅10部；而南方某省各个地市级行政区并未制定综合性规范（A类），现行有效的配套规范（B类）和目录性规范（C类）仅3部。

在中部及东北地区中，部分省份制度建设较为健全，但各省之间的差异较为明显，普遍存在综合性规范（A类）数量较少的情况。例如，中部某省现行有效的配套规范（B类）和目录性规范（C类）数量达到了81部，大幅度领先于其他省份，然而其现行有效的综合性规范（A类）仅有8部。此外，东北部分省份的重大行政决策规范化程度仍有较大的提升空间。

在西部地区中，各省、自治区、直辖市重大行政决策规范化程度普遍较低，多个地域出现无现行有效的综合性规范（A类）、配套规范（B类）和目录性规范（C类）或者相关规范数量极少的情况。在现行有效配套规范（B类）和目录性规范（C类）的数量方面，重庆市为74部，在全国处于第一梯队，而其仅有10部现行有效的综合性规范（A类），考虑到重庆市下辖38个区、县，其综合性规范（A类）的数量仍有提升空间。此外，西部个别省区存在明显的短板，重大行政决策规范化程度仍需进一步推进。

3、《暂行条例》颁布后生效规范占比

图5东部地区《暂行条例》颁布后生效规范占比（略）

图6中部及东北地区《暂行条例》颁布后生效规范占比（略）

图7西部地区《暂行条例》颁布后生效规范占比（略）

《暂行条例》于2019年4月20日颁布，自2019年9月1日起施行。统计《暂行条例》颁布后生效规范在现行有效规范中的占比，能够反映出各地根据《暂行条例》建立健全重大行政决策程序制度的活跃度，体现出《暂行条例》对于地市级行政区重大行政决策程序制度建立健全产生的影响。

通过分析《暂行条例》颁布后生效规范占比，笔者发现《暂行条例》对于地方制度的完善有着较为突出的影响。共有22个省、自治区、直辖市的《暂行条例》颁布后生效规范占比在50%以上，从比例上直观体现了《暂行条例》对于地方制度建立健全所产生的积极作用。前述规范出台的第三波高峰，不仅体现在规范出台的总体数量上，也体现在近年来生效规范占所有现行有效规范的比重上。

在东部地区中，天津市的《暂行条例》颁布后生效规范占比达到98%，上海市则达到77%，且天津市和上海市均出台了较多的规范，体现出其近年来完善重大行政决策程序制度的持续努力。此外，海南省现行有效的3部规范生效时间均在《暂行条例》颁布之后。而《暂行条例》颁布后生效规范占比最低的是福建省，仅为125%。该省现行有效的各类规范数量明显少于其他省、直辖市，且近年来生效规范占比不足20%，反映出该省根据《暂行条例》建立健全重大行政决策程序制度的活跃度明显不足。

在中部及东北地区中，各省份《暂行条例》颁布后生效规范占比集中于50%~60%，体现出其推动重大行政决策程序规范化的实践稳步推进。黑龙江省规范总量较少，但《暂行条例》颁布后生效规范占比达89%，体现出其近年来逐步推动相关制度建立健全，而中部有两个省份相关比例分别为35%和36%，规范制定的活跃程度略有不足。

在西部地区中，除了西藏自治区并无地市级行政区重大行政决策规范、新疆维吾尔自治区占比为34%外，其余10个省、自治区、直辖市的《暂行条例》颁布后生效规范占比均达到50%以上。其中，内蒙古自治区、甘肃省、青海省、贵州省、重庆市占比超过80%。这一情形反映出虽然西部地区规范总量较少，但其近年来根据《暂行条例》的要求，努力推动重大行政决策程序规范化。

4、地市级行政区综合性规范覆盖率

图8东部地区地市级行政区综合性规范覆盖率（略）

图9中部及东北地区地市级行政区综合性规范覆盖率（略）

图10西部地区地市级行政区综合性规范覆盖率（略）

综合性规范是对重大行政决策各个程序环节的总括性规范，是各地市级行政区规范重大行政决策程序的基础性规范之一。通过观察地市级行政区现行有效综合性规范的覆盖率，能够更加直观地发现不同地区重大行政决策程序规范化程度的差异。

在东部地区、中部及东北地区、西部地区之间，地市级行政区综合性规范覆盖率具有显著差异。在东部地区，除海南省无地市级行政区综合性规范外，其余9个省、直辖市的地市级行政区综合性规范覆盖率均超过60%。而中部及东北地区则有多个省份的地市级行政区综合性规范覆盖率不足60%。在西部地区多个省、自治区、直辖市的地市级行政区综合性规范覆盖率不足50%。

在东部地区中，北京市、河北省、山东省、江苏省、浙江省、上海市地市级行政区综合性规范覆盖率均超过80%，覆盖率较低的是福建省、广东省、海南省，分别为67％、62%和0%，反映出东部地区个别省份地市级行政区层面的重大行政决策程序规范仍存在一定程度的缺失。

在中部及东北地区中，各个省份之间的地市级行政区综合性规范覆盖率差异较大。湖北省地市级行政区综合性规范覆盖率达100%，实现全覆盖，山西省则达到91%，表现也相对突出。然而，多个省份的地市级行政区综合性规范覆盖率仅有50%左右，黑龙江省则仅有31%，相关省份的地市级行政区重大行政决策规范化程度仍有较大的提升空间。

在西部地区中，地市级行政区综合性规范覆盖率则不容乐观。覆盖率相对较高的是四川省和甘肃省，分别为81%和79%，大部分省、自治区的地市级行政区综合性规范覆盖率集中在30%~50%，而新疆维吾尔自治区、重庆市和西藏自治区的覆盖率则低于30%，分别仅为21%、26％和0%。这一情况反映出西部地区在推动重大行政决策程序规范化、提升地市级行政区综合性规范覆盖率的工作中仍有努力的空间。

（二）重大行政决策规范的内容特征

重大行政决策程序制度已经在《暂行条例》中得到相对全面的规定，但是，立法者考虑到各地均需要根据地方情况自行细化制度，有意未对各个具体决策制度的内容作详尽规定，以此为地方保留创制空间。因此，各地方政府均有必要在《暂行条例》基础上，对各个重大行政决策程序具体制度内容予以细化。尽管在全国范围内，此项工作已经取得很大进展，但是，在部分地区，各项具体制度建设工作仍存在诸多瑕疵。

1、对决策事项确认规则的细化陷入停滞

对何为重大行政决策事项的判断，是决策程序的起点，定义重大行政决策概念的条款，直接决定某一事项是否应履行相应法定程序。若对事项范围不能加以科学规定，可能导致重大行政决策事项逸出法定程序。部分地方未在《暂行条例》基础上对重大行政决策事项范围加以细化。一方面，部分地方政府模仿《暂行条例》对重大行政决策事项范围的“列举+排除”式规定，即列举五类重大行政决策事项，再将宏观调控决策、政府立法决策以及突发事件应急处置决策排除出事项范围，并规定法律、行政法规有关事项决策程序另有规定的，依照其规定。个别地方甚至直接援用《暂行条例》规定。另一方面，个别地方将一些事项不当地排除出重大行政决策事项范围。例如，一些地方认为行政规范性文件制定不适用重大行政决策程序。实际上，行政规范性文件制定作为一种与行政执法相对立的创制性活动，其中一部分亦属于行政决策，其中具有重大性质的，当然为重大行政决策。另有地方将执行上级决定、命令排除出事项范围。此种做法的合理性亦存疑。

正因各地对重大行政决策事项范围的实体规定仍不完善，通过制发重大行政决策事项年度目录，在程序上锁定事项范围就显得极为必要。但是，目录制度在众多地方仍未建立或不健全，对目录应包含的内容、公布时间与公众参与目录制定等作出全面规定的地方较少。一方面，部分地方未能建立目录制度，具体表现为有关制度文件未提及目录制度，或如《暂行条例》般仅以一个条文予以规定。另一方面，部分地方的目录制度仍难言健全：一是部分地方未对目录应包含的内容作出规定，或虽作出规定，却常常遗漏时间安排与程序安排；二是未规定目录应在第一季度向社会公开；三是未规定公民对目录制定的参与权。总之，目录制度不健全的情况相当普遍。尽管如此，为了确保目录制发工作能够得到实质性开展，安庆等地全面规定了目录的内容、公布时间以及公众对目录制定的参与权，此种做法值得肯定。

2、民主决策程序制度有待厘清

重大行政决策公众参与制度具有在决策过程中发扬民主、保障民权的重要价值，亦有证成决策、提高公众对决策的接受度的功能。但遗憾的是，大部分地方选用公众参与方式的规则并不明确，导致行政机关的程序裁量空间过大。座谈会、实地走访、问卷调查与民意调查等公众参与方式在程序规则方面未能建立健全的现象仍较为突出，其中又以向公众反馈采纳意见情况的义务未能履行的情况出现频率较高。另外，有个别地方不当限缩公众参与程序的适用范围。

《暂行条例》第十四条规定了各种公众参与方式的选用，但受限于《暂行条例》的高位阶，这一规定仍较为模糊。这可能导致决策过程中出现公众参与方式选择不当的情况。各地本应在《暂行条例》基础上完成细化工作，然而，公众参与方式选用规则不明确的现象仍相当突出。一方面，选用公众参与方式的一般规则不明确，未能根据重大行政决策影响的范围与程度，明确各类决策应适用的不同参与方式。另一方面，各种具体参与方式的适用条件不明。例如，民意调查可适用于重大民生决策，但仅有深圳等部分地区能够明确对此加以规定。

《暂行条例》第十五、十六和十七条已初步规定向社会公开征求意见与听证会的程序规则，但座谈会、实地走访、问卷调查与民意调查等公众参与方式的制度并不完善，《暂行条例》对其的规定，仅仅停留在第十四条列举其名称的层次上，并未就其程序作出规定。周密的程序规则，由于其具备过程控制之作用，是保障公众参与方式发挥实效的先决条件。程序规则的缺位，可能带来公众参与在实践中被形式主义腐蚀的风险——表面上决策过程按照公众参与的法定程序进行，可实际上公众参与吸纳民意、发扬民主的制度功能完全未能发挥。故而，部分地方一方面未能进一步明确社会公开征求意见与听证会的程序规则，另一方面未对其他各种公众参与方式的程序规则作出具体规定的做法，并不可取。

行政机关理应向公众反馈其采纳意见的情况，尤其是必须说明其不采纳意见的理由，否则，公众意见可能无法在决策中得到充分吸纳，亦不利于行政机关化解群众对决策的抵触情绪。然而，众多地方仅规定决策承办单位吸纳合理意见的义务，未对结果反馈义务作出规定。另外，一些地方尽管有结果反馈义务之规定，但缺乏刚性，未明确豁免理由说明之义务。与上述做法相对，鹤壁市、天津市宝坻区等地则明确规定，行政机关应通过适当方式向社会反馈公众意见采纳情况，并进行豁免理由说明，使公众参与权的实现得到有效保障。

《暂行条例》第十四条明确规定，决策承办单位应当采取便于社会公众参与的方式充分听取意见，依法不予公开的决策事项除外。其意为，除依照《政府信息公开条例》及其他有关规定不应公开的，重大行政决策原则上均应当履行公众参与程序。然而，个别地区却不当限缩这一规定。一方面，规定只有涉及社会公众切身利益或者对其权利义务有重大影响的决策事项才需要履行公众参与程序。这种做法，与《暂行条例》确立的重大行政决策以履行公众参与程序为原则的规定相抵触。另一方面，将“为执行上级机关政策文件需要即时制定”的事项排除出公众参与范围。下级政府在执行上级政策文件的过程中，亦需考虑本地群众的特殊意见诉求。需要说明的是，如果上级已经将有关事项列入决策事项范围，下级无须重复列入，否则构成重复决策。另外，《暂行条例》第三条已经将突发事件应急处置决策排除出《暂行条例》的适用范围，如果认为“属于应急性事项需要即时制定并实施”与突发事件应急处置等同，则无必要将其排除出公众参与适用范围。

上海市青浦区邀请相关方代表列席政府会议的做法值得借鉴。《青浦区重大行政决策公众参与工作实施细则》规定，利益相关方、社会公众、专家学者、法律顾问与公职律师列席常务会议、全体会议，就重大行政决策发表意见。此种规定可以使公众意见充分渗入政府决策过程，以保证决策的民主性、科学性、合法性。

3、科学决策程序规则体系尚不完备

重大行政决策常涉及各专业领域，且易引发各类风险。因此，决策的科学性极其重要，必须以完善的科学决策程序规则体系予以保障。但是，目前仍有较多地方未能健全专家论证与风险评估程序制度。专家论证启动条件模糊的现象普遍存在，且专家的权利义务、专家论证的流程、论证意见的效力亦不明确。许多地方亦未明确风险评估的程序规则。

《暂行条例》第十九条规定，“专业性、技术性较强的决策事项”，应当履行专家论证程序。“专业性、技术性较强”，属于典型的不确定法律概念，边界并不清晰，故对其有细化之必要。否则，极易引发有关决策事项逸出专家论证程序控制范围的后果。然而，大部分地方仅仅重复《暂行条例》规定，并未对其作出有效的细化。有人可能质疑对“专业性、技术性较强”进行细化的可行性，但广州市、北京市东城区等地已开始探索解决这一问题。

在重大行政决策程序制度中对专家的权利义务予以明确，有利于行政机关与专家间关系的明晰化，使专家明了行为的应然模式与范围。但是，大部分地方并未对此予以系统规定，专家的权利义务往往散见于专家论证程序规则及有关法律责任的规定中。只有少数地方专门规定专家的权利义务，将专家获得必要信息资料和报酬的权利，以及依法客观公正开展论证和保密的义务予以明确。

对包括专家选任、论证开展、出具论证意见等环节在内的专家论证流程，以及专家论证意见的法律效力予以规定，有助于防止专家论证形式化。尽管如此，对专家论证流程与论证意见的法律效力作出规定的地方仍然较少。部分地方的规定与《暂行条例》并无实质差别。不过，深圳、广州等少数地方对专家论证意见的效力明确加以规定，保障专业意见能够为行政机关充分吸收，值得肯定。

对风险评估的对象、流程、评估报告的内容、风险分级等程序制度予以规定，有助于保证风险评估程序发挥实效。但是，很多地方却并未对上述内容予以全面规定，部分地方仍停留在重复《暂行条例》的水平。首先，一些地方未对风险评估的对象予以明确，未能做到在体系上明晰风险评估的适用条件，并确保各种类型的风险得到全面评估。其次，规定评估的流程与评估报告的内容，可以保证风险评估能够高质量完成，尤其是应将制定评估方案以及调查走访、听取意见纳入评估流程，但一些地方未能在重大行政决策程序制度中规定相关内容。最后，风险分级制度有助于地方根据具体情况更为精细地确定决策能否实施、是否需要调整，然而，部分地方未能确立这一制度。

4、合法性审查制度细节有待优化

依法决策是重大行政决策程序最基本的要求之一，而合法性审查正是依法决策的主要制度依托。合法性审查制度已经在各地基本建立，但仍有一些制度细节可优化。首先，由决策承办单位的合法性审查机构实施合法性审查，再由决策机关审查，一方面能够更好地保障决策依法进行，另一方面能通过提前发现违法风险点等方式分散司法行政部门的工作压力。但是，大部分地方未能建立这一合法性初审制度。其次，以清单形式明确规定合法性审查需要的材料，可以倒逼决策承办单位对标看齐，促进各程序环节开展及其留痕的规范化。而规定承办单位补充材料、完善程序、重新论证的时间不计入合法性审查时间，则能够避免合法性审查时间因决策承办单位的工作瑕疵遭到挤压。一些地方未明确合法性审查材料清单，亦未规定承办单位补正程序时间不计入合法性审查时间。最后，按照承办单位的违法情形（权限、内容、程序）的不同，对其予以类型化处理的做法，在一些地方也未能执行。

5、决策效果控制规则的约束力不足

跟踪反馈与后评估程序制度，是决策得到全面、正确、及时执行，并根据实际情况迅速调整的关键。但是，各地的跟踪反馈与后评估程序制度往往可操作性不强，体制机制不健全、不明晰；刚性不足，行政机关的程序裁量空间过大。其一，部分地方的跟踪反馈体制不明确。与之相反，天津市和平区等地则明确将跟踪反馈机制嵌入政府督查制度，明确由政府督查机构与决策执行单位负责有关工作。其二，部分地方的跟踪反馈程序制度刚性不强，导致跟踪反馈程序制度有成为“僵尸条款”的风险。一些地方未明确政府督查机构确定决策承办单位的实施任务、目标节点、落实时限与实施责任的义务。或者，未规定政府督查机构应定期督查、考核。其三，主动定期开展后评估的原则普遍未能确立。大部分地方只在重大行政决策实施明显未达到预期效果，公民、法人或其他组织提出较多意见或决策机关认为有必要的情况下才启动后评估程序。此种规定，给予行政机关较大的程序裁量空间，导致各地开展后评估数目偏少。实际上，定期开展后评估具备可行性，襄阳市等地已经采取此种做法，使后评估开展更为充分。其四，后评估程序不健全的现象较为突出。很多地方未能规定后评估的对象、流程、后评估报告应具备的内容，忽视对后评估程序的控制，有使后评估在实践中虚化的危险。

重大行政决策过程记录和材料归档制度具有倒逼重大行政决策程序制度落实、为重大行政决策责任追究提供客观基础的制度功能。但是，诸多地方未能建立健全过程记录和材料归档制度。部分地方未能建立过程记录和材料归档制度，在重大行政决策程序规定中往往采取类似“决策机关建立过程记录和材料归档制度”的表述。此种规定实际是仿照了《暂行条例》第三十三条的规定，由于未规定应归档的材料范围，可操作性不强。一些地方尽管已经规定职责分工、案卷材料范围，但尚未明确档案管理工作要求。

（三）重大行政决策制度建设的组织协调情况

在建立重大行政决策程序制度的过程中，各省、自治区、直辖市人民政府应积极组织协调有关工作，推动其下辖各设区的市、自治州决策程序制度规范化、科学化。实践中部分省级政府及其下级政府的表现说明，一些省份的省级人民政府未能充分履行其顶层设计、整体部署职责，决策程序制度建设的组织协调尚待加强。

1、未及时组织决策程序制度更新

目前，个别省级人民政府仍未建立重大行政决策程序制度，或在2019年《暂行条例》出台后未对有关制度予以修订。部分省、自治区人民政府未能有效组织下辖设区的市、自治州及时制定、修订、废止决策程序制度。

个别省级人民政府就重大行政决策程序建章立制的力度不足。《暂行条例》第四十三条规定“省、自治区、直辖市人民政府根据本暂行条例制定本行政区域重大行政决策程序的具体制度”，将制定决策程序制度的义务课以所有省、自治区、直辖市人民政府。省、自治区、直辖市人民政府就重大行政决策建章立制，能有效带动本行政区域内决策程序制度的完善。然而，一些省市一直未能建立决策程序制度。个别省份仍未依照《暂行条例》修订有关制度。修订工作滞后，导致有关制度中的部分内容直接违反《暂行条例》，如公开征求意见期限的相关规定。一些省份虽然在行政程序规定中对重大行政决策程序予以规定，但受限于篇幅，其规定并不完备。

部分省级人民政府未能有效组织下级人民政府及时制定、修订、废止有关制度。一方面，各地的社会经济发展水平不同，同一决策事项的组织实施难度、成本在各地也有差异，因此，各省级人民政府有必要组织其下辖人民政府制定适应当地情况的决策程序制度。然而，东北、西部、中部地区部分省份未有效组织相关工作，导致其下辖的一些地市至今未能建立任何决策程序制度。例如，个别自治区的设区的市、自治州均未建立决策程序制度。另一方面，随着《暂行条例》于2019年开始施行，各地先前制定的决策程序制度均有依据新的上位法予以废止或修订的必要。部分省级人民政府未能充分组织开展有关清理工作，导致其下级人民政府未能及时对相关制度予以废止、修订，2019年之前制定的大量制度仍处于生效状态，一些设区的市、直辖市的区县甚至未在此种老旧制度基础上作任何更新，当地有效的有关制度仍为2019年前施行的老旧制度。此种老旧制度极有可能与《暂行条例》相抵触，存在使决策程序执行走样变形的风险。

2、下级政府突破上级设定的规范边界

一些省级人民政府虽然在《暂行条例》出台后及时制定了省级重大行政决策程序制度，但未能充分规范各下级人民政府后续制定的有关制度。例如，在本省决策程序制度施行后，个别地市制定的综合性规定结构体例却未与《暂行条例》及省级规定保持一致。再如，一些省级的决策程序制度未将行政规范性文件制定事项排除出决策事项的范围，但其下级人民政府的有关制度却错误地将其排除。这说明省级人民政府未能做好对下级的业务指导工作，以致下级在制定有关制度时采取有争议的甚至错误的做法。

3、同一省份决策程序制度形式、内容各异

同一省级行政区内，主要采用配套制度形式与仅仅以综合性规定对决策加以规范的做法并存。各下级政府制定的配套制度数目差异较大。在设区的市、自治州层级，决策程序制度的形式应相对统一，并无必要在《暂行条例》或省级综合性规定的基础上再制定综合性规定，可以主要采取配套制度形式对上位法进行细化。故省级人民政府需指导下级人民政府采取统一形式完善决策程序制度。然而，全国诸多省级行政区均未完成制度形式的规范统一，各设区的市的配套制度数目差异亦较大。

同省份各设区的市、自治州决策程序制度各环节健全情况差异较大。首先，在目录制度方面，在某一省级行政区内，部分设区的市明确决策事项目录必须在每年3月前公布，但其他设区的市则未能对此予以规定；一些设区的市规定目录包括决策事项名称、标准、决策承办单位等内容，而其他地方却未明确有关要求。其次，在公众参与上，有的地方确立以向社会公开征求意见为原则的规定，或明确民意调查的适用范围，但同省份其他设区的市未能采取一致的做法；对于公众意见的反馈义务制度在部分地方已经确立，但仍有一些地方未确立。再次，对于合法性审查制度，在同一省级行政区内，仅有部分地方明确合法性审查材料清单；按照承办单位的违法情形分类提出处理意见的做法，在同省份内仅有部分地区得到执行。最后，一些地方正确地将跟踪反馈机制嵌入政府督查制度，抑或对后评估的对象等制度内容予以明确，但同省份仍有地方未能作如此规定。

4、下级政府重复制定综合性规定

《暂行条例》第二、四十三条规定，县级以上地方人民政府重大行政决策的作出和调整程序，适用本暂行条例，省、自治区、直辖市人民政府根据本条例制定本行政区域重大行政决策程序的具体制度。之所以作如此规定，主要目的在于防止各地制定决策程序制度过多过滥，重复发文。《暂行条例》已经明确重大行政决策包含“五大制度”以及决策执行调整制度，但是，受限于篇幅，此种综合性规定对于某一项制度往往仅能以数个条文规定，其内容不全面、不细致。因此，在设区的市、自治州层面，已经无必要对《暂行条例》等综合性规定予以重复。相比之下，配套制度却能以十数个乃至二十余个条文对各项程序制度作详细规定，基于此，各地有必要根据自身具体情况，对各项程序制度以配套制度形式予以细化。总之，省、自治区、直辖市人民政府应当注意指导下级人民政府尽量不再制定综合性规定，而是制定各项具体配套制度。然而，在全国范围内，设区的市、自治州制定综合性规定的不在少数，更有部分地区未能制定任何配套制度，仅以一部综合性规定规范决策程序。此种情况说明，部分省级人民政府未能对下级政府重复制定综合性规定予以有效控制。

三、重大行政决策程序实施中的突出问题

在实践中，建立健全重大行政决策程序制度的探索，至少已有二十年的历史在“北大法宝”平台以“重大行政决策”为关键词进行全文检索可知，当下意义上的“重大行政决策”一词最早见诸2004年3月26日公布的《成都市重大行政决策公示和听证暂行办法》。，且早在2015年就被写入《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，而对其作较为完备规定的《暂行条例》也于2019年问世。此后，在《法治中国建设规划(2020—2025年)》、《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》以及《市县法治政府建设示范指标体系》（2021年版）中，重大行政决策程序制度也被反复强调。然而时至今日，在一些地方政府落实重大行政决策程序制度的过程中，各个程序环节难以做到依法运转，其作用发挥仍然处于较低水平，科学决策、民主决策、依法决策原则仍未得到充分体现。落实重大行政决策程序制度，关涉法治政府建设进程，关系改革发展稳定大局，理应给予重视。为此，笔者根据各地调研和法治政府评估的经验，检视重大行政决策程序制度落实中存在的问题，以期为日后各个程序环节实现实质化运转提供参考。

（一）各类事项逸出或涌入决策程序

《暂行条例》第三条已经以“列举+排除”的模式对重大行政决策的外延予以明确，要求凡在其规定范围以内的事项都适用重大行政决策程序。但在实践中，重大行政决策和其他事项逸出、涌入决策程序的现象仍然较为突出。这一问题有三种表现形式，首先，各级地方政府经常将重大行政决策程序制度与重大执法决定法制审核、政府常务会议规则等内容相混淆。其次，作出的重大行政决策数目过少或过多，可能一年仅仅作出一个或两个重大行政决策，甚至不作重大行政决策，大量的重大行政决策事项逸出法定程序控制；或者一年作出上百个“重大行政决策”，所有常务会议讨论事项都被纳入重大行政决策事项范围。就行政实践而言，即使是《暂行条例》第三条第一款第四项规定的重大项目类重大行政决策，一年内的数量也绝不止一项。最后，一些明显应履行重大行政决策程序的事项逸出程序控制，如重大项目中签署的招商引资协议、项目投资协议。

（二）决策程序未能充分体现全过程人民民主

决策程序未能充分体现全过程人民民主要求，在决策事前、事中与事后，公众参与程度均未达到理想水平，人民对决策的知情权、参与权未能得到充分实现。

1、事前：事项目录规范化程度较低

当下的决策事项目录制定发布仍不规范。首先，各级地方政府未按要求每年制定并公布年度重大行政决策事项目录的不在少数，一些地方政府自2019年以来从未制定决策事项目录，或者出于迎检等需要，仅在部分年度制定公布了决策事项目录，并未真正落实目录制度，使目录制度彻底沦为纸面上的制度。这些地方政府无法按要求制发目录，其原因就在于它们对重大行政决策概念认识不到位，无法确定重大行政决策事项范围。

其次，目录信息记载不全面的现象较为普遍。目录中往往仅列明决策事项的名称，未明确决策的承办单位、时间安排，也未在公开时注明将会根据实际情况调整。目录信息不全面导致行政机关与公民间针对决策事项存在的信息不对称进一步深化，加大了公民利用公众参与制度有效参与决策的难度。

最后，目录未能在第一季度制定并向社会公开。一方面，目录最重要的制度功能在于在重大行政决策事项范围不明的情况下，对应履行重大行政决策程序的事项进行锁定。如果不在第一季度制定目录，将导致目录沦为对决策事项的事后确认，目录制度将无法发挥在事前确定决策事项范围的功能。另一方面，目录公开是公民行使对重大行政决策的参与权的重要前提。若不公开重大行政决策事项目录，则公民无从了解本年度政府拟作出的重大行政决策，自然无法提前准备参与相关决策，更无法监督政府不将决策事项纳入法定程序的行为。

2、事中：公众对决策的参与程度有待深化

尽管公众参与重大行政决策是实现民主、保障民权的重要手段，但其落实情况却不甚乐观。首先，未在门户网站或以其他形式听取公众意见的情况普遍存在，一些地方用征求部门意见或有关企事业单位意见的形式代替公众参与。此种做法，在根本上侵犯了公民发表意见的法定权利，掏空了公众参与权的核心权能。

其次，不乏社会公开征求意见期限一般不少于30日这一刚性规则被突破的现象。常见的违反“征求意见期限一般不少于30日”的有两种情况：一是征求意见期限显著少于30日，如将规范性文件征求意见期限的要求适用于重大行政决策，导致其征求意见期限仅仅只有7日；二是从公告发布之日起算征求意见期限，即实际征求意见期限为29日。另外，有部分评估对象将上级要求解释为“情况紧急”，以此为由缩短征求意见期限。

再次，一些地方政府未能向社会及时反馈意见收集、采纳情况和理由。尽管公民的获得反馈权与行政机关的结果反馈义务在《暂行条例》、《法治政府建设纲要(2021—2025年)》、《法治政府建设指标体系》（2021年版）中并无文义上的依据，但是，如否认这一权利—义务关系的存在，将导致公众发表意见、合理意见获采纳的权利难以充分实现。因此，从法律内部价值的角度出发，公民的获得反馈权能够得到证立，地方政府应向社会及时反馈意见收集、采纳情况和理由。

最后，相当数量的地方政府在决策过程中未收集到社会公众意见，导致公众参与没有了“公众”。地方政府往往仅在政府门户网站上发布征求意见公告，未能充分利用具备更强传播能力的政务新媒体，征求意见公告自然难以为社会公众普遍知悉。部分地方政府甚至在不具备检索功能且未能与门户网站实现互通的部门网站上公开征求意见，导致这一程序的实效大打折扣。公众参与制度的目的之一就在于吸纳民意、发扬民主，如果无法有效收集民意，即便公众参与程序得到严格履行，恐怕也难以避免程序空转的指责。

3、事后：决策公开力度偏弱

较多地方不能做到将依法应予公开的决策全部公开，遑论满足决策事项、依据和结果全部公开的要求，重大行政决策公开工作完成水平较低。在公开形式方面，一些地方政府门户网站尽管设立了“决策公开”专栏，但主要内容是政府常务会议或其他会议的纪要、新闻通稿，导致群众能检索到的信息非常有限，且决策专栏更新严重迟滞。这两个问题导致专栏公开重大行政决策的意义变得有限。

（三）科学决策原则需进一步深化实化

地方政府开展专家论证的力度仍然不足。一方面，大部分地方政府趋向于将“专业性、技术性较强”作限缩解释，压低重大行政决策开展专家论证的比例。重大行政决策往往牵涉广泛、事关重大，对其程序规范的解释应该从严。在绝大部分地方政府一年仅开展个位数重大行政决策的情况下，不当地通过限缩解释“专业性、技术性较强”减轻程序负担是难以容忍的。另一方面，部分地方政府虽然开展了“专家论证”，但实际上参与论证的“专家”是否具备中立性与代表性却是值得怀疑的。“专家论证”所称的专家（专业机构），根据《暂行条例》第二十条的规定，应当是具备专业性、中立性和代表性的人员（机构），且“不得选择与决策事项有直接利害关系的专家、专业机构”。也就是说，领导干部或由其组成的咨询委员会等机构不在此列。尽管领导干部也可能具备专业知识与能力，但是，由于其特殊身份，他们的中立性可能存在疑问，由他们代替专家参与重大行政决策，无法发挥专家论证程序的证成功能，反而可能适得其反。总之，地方政府开展专家论证的积极性偏低，架空专家论证程序的冲动较强。这反映出地方政府对专家论证确保决策科学性、避免决策引起群众抵触制度功能的认识仍不到位。

在实践中，风险评估开展情况虽然略好于专家论证，但亦存在不足之处。首先，一小部分地方政府重大行政决策风险评估开展比例过低，甚至自2021年以来从未开展。重大行政决策由于其重大性，也常易于触发社会不稳定等风险，故风险评估开展比例不宜过低。其次，部分地方政府存在应开展风险评估而未开展的情况，体现出其对风险评估范围的理解过于狭窄。最后，部分地方政府仅仅在形式上开展风险评估，形成的风险评估对象比较简单，评估报告中无任何实质性论证过程，如“合法性评估：具有合法性”，“资金缺乏风险：无资金缺乏风险”。总之，对风险评估重视不足的现象仍然存在，地方政府运用行政程序等法治手段规避风险的意识与能力仍需提升。

（四）决策合法性控制的严密程度不足

决策合法性控制的严密程度不足，合法性审查程序落实情况欠佳。首先，合法性审查率未达100%的情况仍然存在，合法性审查这一“防火墙”被越过的现象时有发生。合法性审查与集体讨论决定是重大行政决策的两个必经程序，未经合法性审查而作出决策属于程序违法。

其次，在开展合法性审查的过程中，存在应审查的要素未审查、合法性审查形式化的现象。一方面，《暂行条例》第二十七条规定：“合法性审查的内容包括：（一）决策事项是否符合法定权限；（二）决策草案的形成是否履行相关法定程序；（三）决策草案内容是否符合有关法律、法规、规章和国家政策的规定。”也就是说，应当在权限、程序和内容三个方面审查决策的合法性。但是，部分地方政府有时仅仅审查内容，而未能对权限、程序进行审查。另一方面，一些地方政府在合法性审查意见中仅仅简单得出决策合法的结论，并未展开论述，如“经审查，未发现《……》违反法律法规等有关规定”。除此以外，无其他有意义的内容。

再次，合法性审查的时间不少于7个工作日要求的落实情况较差。一方面，很多地方政府未能注意此项要求，收文单等能够证明合法性审查时间的材料未能随卷保存，相关要求疑似未能落实。另一方面，合法性审查期限不得小于7个工作日的要求，本就是为保障合法性审查机构有充足的时间进行合法性审查，避免审查形式化。然而，部分地方存在合法性审查时间过短的现象，甚至出现了收到材料当日即提出意见的情况，合法性审查形式化的现象较为严重。

最后，法律顾问、公职律师作用有效发挥工作要求的落实水平亟待提升。一般而言，一级政府所作的重大行政决策，由其司法行政部门负责合法性审查。尽管这一模式相较由决策承办单位的法制审核机构审查更具中立性，但是，这毕竟是政府内部的自我审查，在中立性上仍然存在疑问。并且，司法行政部门负责合法性审查的科室往往人力严重不足、工作负担巨大。在此背景下，合法性审查流于形式也是可以想象的。因此，要注意发挥法律顾问、公职律师增强合法性审查客观性、分担审查工作压力的作用。然而，当下法律顾问、公职律师作用发挥严重不足。一方面，重大行政决策卷宗中未附有法律顾问、公职律师或者有关专家意见的现象普遍存在。另一方面，法律顾问、公职律师参与所有重大行政决策要求未得到充分落实。需要强调的是，《暂行条例》第二十八条规定：“在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见。”可见，法律顾问、公职律师对重大行政决策提出法律意见是必经程序，任何重大行政决策都需要法律顾问、公职律师参与。

（五）效果控制与责任追究缺乏保障

重大行政决策后评估工作未能适时、有效开展。一方面，开展重大行政决策后评估工作的频率低，一些地方政府从未开展后评估工作。另一方面，即使开展了该项工作，部分地方政府也未能充分发挥根据后评估结论调整决策这一后评估根本制度功能，甚至未在实质上评估决策的实际效果，而是仅仅重述决策前期工作，并用过于简单的方式论证决策的合法性、合理性与可操作性，把后评估作为论证决策正确性的工具。

重大行政决策过程记录和材料归档有待规范。由于重大行政决策程序烦琐，涉及承办部门、法制审核部门、政府办公室等多个部门，卷宗材料往往散落各处，缺乏集中有效管理，最终导致案卷资料不齐全的现象相当普遍。政府常务会议的会议纪要与会议记录、法律顾问意见等材料往往未能随卷保存。此外，重大行政决策案卷制作亦不规范，常有地方政府在案卷评查前临时拼凑案卷，而这种案卷普遍未制作目录、页码，不便于查阅。

四、重大行政决策程序的法治化路径

综上所述，重大行政决策各个环节程序制度的建设与落实，仍不同程度地存在问题。为实现重大行政决策程序全流程法治化，有必要针对各程序环节分别就制度建设与落实提出完善建议，系统全面落实科学决策、民主决策、依法决策原则。

（一）细化、深化民主决策原则

为保障公民有效参与决策，防止决策事项逸出法定程序控制范围，各地应建立健全重大行政决策事项目录制度并严格落实。目录制度需要明确目录制定的程序、内容、时限及有关责任，以此促进重大行政决策事项目录制定的规范化。首先，可以考虑将公众参与前置至重大行政决策事项目录的制定阶段，规定年度决策目录非经公开征求意见不具有实施效力，在此基础上，要求决策机关对于公众意见是否采纳应当具体说明情况与理由。其次，目录制度应明确目录必须在每年第一季度制定完成，并向社会公布，发挥目录锁定年度决策事项、确保公众有效参与决策的功能。再次，目录应包含决策事项名称、承办单位、时间安排、程序安排，以便于公众参与后续决策程序。最后，可以建立倒查机制，定期对各单位制定、签订、批准的政策措施、规划、项目投资或企业落户协议、建设项目、国有企业变动、国有资产处置等事项进行倒查，若发现应履行重大行政决策程序而未履行的，应依法追究相关人员责任，尤其是该事项承办单位人员的责任。

要健全公众参与方式选用规则，一方面鼓励提倡重大行政决策以向社会公开征求意见为原则，不公开征求为例外。另一方面，可以在决策类型化的基础上，分别为其选用不同的公众参与方式。首先，涉及界别、群体数目相对较少，但对这些群体权益影响较大的重大行政决策，应适用座谈会、实地走访、书面征求意见等参与范围有限、意见交换程度较深的参与方式。其次，影响面较大的重大行政决策，则应适用问卷调查的参与方式。再次，对于重大民生决策事项，则应开展民意调查。最后，决策事项直接涉及公民、法人、其他组织切身利益或者存在较大分歧的，可以召开听证会。

在健全公众参与方式选用规则的基础上，应明确各种公众参与方式的程序规则，并严格履行。一方面，应当探索制定座谈会、实地走访、问卷调查与民意调查等公众参与方式的完善程序规则。另一方面，由于向社会公开征求意见是当下使用最为频繁的公众参与方式，有必要对其程序要求加以强调。其一，在征求意见的过程中，要特别注意发挥政务新媒体便于决策机关广泛了解民意并作出反馈的作用。在当下仍难以收集到社会公众意见的情况下，这点显得更为重要。其二，在征求意见的过程中，除公布决策草案以外，还应公开起草说明。起草说明应尽可能详细，必要时可一并公开国内外有关情况、调研报告、相关数据等供人民群众参考。其三，征求意见的时间为30个自然日，对于情况紧急的解释认定，应当尽可能谨慎。其四，对于决策过程中收集的社会公众意见，其中合理的意见必须充分采纳。其五，在征求意见结束后，应当就征求意见的结果进行反馈。原则上，决策承办单位应当将采纳吸收的合理意见、未采纳吸收的意见以及不采纳的理由形成报告，与原始材料一并向社会公开。否则，“充分采纳合理意见”恐怕难以得到落实。

（二）通过程序制度切实保障科学决策

健全专家论证制度，可从启动条件、专家权利义务、论证流程、建立专家库管理制度等方面入手。首先，明确专家论证的启动条件。发达地区可以将专家论证规定为必经程序，其他地区则可以在将专业性、技术性较强的行政领域类型化的基础上，列举常见的需要进行专家论证的决策事项。其次，明确专家的权利义务。一方面，应规定专家获得必要信息资料和报酬的权利，另一方面，依法客观开展论证和保密的义务应明确。再次，规定包括专家选任、论证开展、出具论证意见等环节在内的专家论证流程，以及专家论证意见的法律效力。应明确行政机关采纳合理的专家论证意见，并向专家、公众说明采纳情况及不采纳理由的义务。最后，建立专家库管理制度。专家库管理制度应当包含准入机制、专家的权利义务、诚信考核机制、退出机制等内容。

在专家论证开展过程中，尤其要注意把握专家“中立性”的要求。“中立性”要求不能选择与决策事项具有直接利害关系的专家。直接利害关系是指决策直接对参与论证的专家、专业机构的利益产生实质影响。绝不允许政府内部人士充当专家。另外，不能让参与方案起草过程的专家再次参加专家论证。否则，专家论证的制度功能可能会大打折扣。这是因为，由于专家参与了先前程序，其对有关问题已经形成判断，可能先入为主。

要健全风险评估制度，可完善风险评估的对象、流程、评估报告的内容、风险分级等程序制度。首先，将重大行政决策可能面临的各类风险予以类型化，并将其作为风险评估的对象予以明确规定。其次，制定形成评估方案，确定调查走访、听取意见的评估流程，并明确风险等级的划分标准。最后，要求评估报告必须体现实质性的研究论证过程，防止评估形式化。

（三）全面提升依法决策工作水平

为全面提升依法决策工作水平，在合法性审查工作中，应注意合法性审查主体、审查时间、审查内容等制度要求，加大合法性审查力度。一是要发挥法律顾问、公职律师增强合法性审查客观性、分担审查工作压力的作用。二是要注意合法性审查的时间一般不少于7个工作日，避免合法性审查形式化。情况紧急需要缩短时间的，应当在合法性审查意见中说明。三是要对重大行政决策的权限、程序、内容进行审查。需要强调的是，合法性审查的内容必须在合法性审查意见中得到体现。重大行政决策事关重大，其合法性审查意见应当根据上述要求，援引有关法律规定并将其适用于具体事实，分别论证权限、程序、内容的合法性。四是决策承办部门应当对合法性审查意见予以回复，明确意见落实情况。

要健全全过程记录和档案管理制度，首先可明确全过程记录和档案管理工作由决策承办单位牵头负责，由其统一保管案卷材料，政府办公室、司法行政部门、档案管理部门则根据分工负责相应的工作。其次，对于案卷应包含的材料范围，可以对决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、决策公布、决策执行和调整各个程序阶段所应归档的材料作出明确规定。需要强调的是，合法性审查阶段的材料必须能够证明合法性审查的时间在7个工作日以上，为此，可以将注明日期的收文单予以归档；集体讨论决定阶段的材料则应做到参加人员、意见建议、分歧问题、会议讨论情况和决定如实记录，不同意见应当如实载明，为此，应将会议记录而非会议纪要予以归档。最后，在档案管理制度方面，除规定负责单位与一般性、原则性的工作要求外，还可以制定档案整理指引，对案卷的组卷、排列、编目、装订予以标准化。

（四）加强对重大行政决策的效果评估

健全跟踪反馈制度，明确其体制机制。完善后评估程序，确立定期主动开展后评估的原则，并落实后评估结果运用要求。明确重大行政决策档案资料最终归集保存主体，划定案卷材料范围，健全档案管理制度，提升重大行政决策立卷归档工作质量。

要健全跟踪反馈制度，可将其纳入政府督查制度。在体制上，明确由政府督查机构对决策执行情况进行督促检查。在机制上，应当明确政府督查机构负责确定决策承办单位的实施任务、目标节点、落实时限与实施责任。同时，政府督查机构可将决策执行情况纳入政府目标管理系统，每月进行跟踪督办，年底时，对决策执行落实情况进行考核。

明确地方政府应定期主动开展后评估，细化评估标准，完善评估程序并落实结果运用相关要求。其一，对于特别重要的重大行政决策，应做到一年一次后评估；对于长期执行的规划、政策，应进行中期与终期评估。其二，可以明确后评估的标准，围绕以下方面评估决策：重大行政决策是否得到执行，各项内容或者管理措施是否必要、适当，是否有针对性地解决相关的社会问题；重大行政决策与经济社会发展方向的符合程度，在公众中的认知度、满意度；重大行政决策实施带来的近期效益和长远影响；重大行政决策的实施结果与决策目的是否符合；等等。其三，可将后评估的流程分为准备阶段、实施阶段、结论形成阶段三个阶段。其四，后评估的结论是修改、中止或者停止执行重大行政决策以及追究相关人员责任的依据。因此，后评估报告中必须对此予以体现。同时，应将后评估结论向社会公开。

（五）着力做好制度建设的组织协调

各省、自治区、直辖市人民政府应充分履行顶层设计、整体部署职能，着力做好重大行政决策程序制度建立健全工作的组织协调。首先，各省份应及时统一组织决策程序制度的立改废工作，填补制度空白，清理老旧的制度文件。其次，各省份应择机组织对决策程序制度内容的摸排调查，依法处理下级政府作出的不适当规定，并着力推广一些具备可行性的先进做法，防止各地制度建设水平参差不齐。最后，各省份可以鼓励下级政府控制发文数量，做到尽量不制定综合性规定，按需制定各项配套制度，提高制度细化效率。

结语

重大行政决策科学化、民主化、法治化，有助于加快推进法治政府建设进程，更好地维护改革发展稳定大局，强化行政权力制约和监督。针对当前决策程序制度建设尚不平衡、不充分，各个程序环节的运转仍未充分实现民主、科学、依法原则的现状，应当加强组织协调，健全并落实决策全流程、各环节程序制度，为重大行政决策程序真正落到实处、服务大局提供支撑。