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第六次全国行政审判工作会议大家谈——余凌云:制定有关行政诉讼合理性审查的司法解释

信息来源:“行政执法与行政审判”微信公众号 2023年2月17日 发布日期:2023-02-25

行政诉讼法第70条规定的“滥用职权”“明显不当”属于合理性审查标准,是针对行政自由裁量的实质合法性审查标准。无论是实务界还是理论界对此已有相当程度的共识。但是,“滥用职权”“明显不当”究竟何意,似乎又是谁也说不清、道不明。

法律终止的地方,就是裁量的开始。有法律明确规定时,法院依据有关法律规定,实行合法性审查,相对比较容易就能作出判断。这是形式意义上的合法性审查,是司法审查的常见形态。但是,法律终止了,意味着没有明示规定。行政自由裁量如何公正行使,依赖法律原则指引,包括比例原则、合理性原则,以及行政机关制定的裁量基准。法院审查就是合理性审查,难度较大,必须谨小慎微,不能轻易出手,一旦出手,就一定要找到相对客观的审查依据。唯有如此,法院裁判才能获得行政机关、相对人认可,避免主观对主观,以法官的裁量取代行政机关的裁量。

无论在理论界还是实务界,对于什么是合理性审查具有有一定共识,一般是指行政机关在权限范围内,是否不正当行使行政权力,有无违反法定目的。如果存在,那么,就构成实质违法,实质越权。法院就有理由出手干预。因此,对行政行为进行合法性审查,有着从外到内、由浅到深的两个渐进层次:第一层次是最外层的形式合法性审查,法官发现主要证据不足、法律适用错误、违反法定程序或者超越职权,足以据此判决撤销的,就无需再进一步做实质审查。因为,假如对一个案件根本无权管辖,连事实都没有查清,法律适用完全张冠李戴,也就遑论结果正当了。而重新查清事实、选对法律之后,会在完全不同的路径轨迹上形成新的处理结果。所以,指出结果不当,对行政机关重做没有实质指导意义。第二层次是处于内层的实质合法性审查。只有顺利跳过形式合法性审查,才可能进入实质性审查,才有“滥用职权”“明显不当”标准的适用可能。

行政诉讼法实施迄今,最高人民法院已对行政诉讼法做过几次全面性解释,但尚未对“滥用职权”“明显不当”进行明确。为了统一审判尺度与标准,澄清认识,可以考虑制定有关司法解释。建议明确规定:第一,“滥用职权”就是滥用裁量权,“明显不当”是指裁量结果明显不合理。“滥用职权”“明显不当”都是行政机关在职权范围内不正当行使行政权力,形式上虽不违法,但实质上却构成违法。第二,“滥用职权”就是不正当行使裁量权,包括:(一)目的不适当;(二)不相关考虑;(三)违反政府诚信;(四)其他明显不合理的处理决定,且根本不具有判决变更的可能性。第三,“明显不当”主要指结果畸轻畸重,包括:(一)处理结果违反比例,没有做到过罚相当;(二)处理结果违反形式公正,没有平等对待,未遵守先例或惯例;(三)结果明显不公正,不符合常理,甚至达到荒谬的程度,且可以直接判决变更的。