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时建中:新形势下平台经济发展及监管的新要求与新举措

| 时间: 2022-01-20 13:22:09 | 文章来源: 国家发改委网站

近年来,国家层面先后出台了指导、规范平台经济发展的多份文件,既有整体角度的鼓励性文件,如国务院办公厅《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》,也有各部门旨在解决特定问题的约束性文件,如中央网信办等九部门联合发布的《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》、人社部等八部门联合发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》。此外,还有一些指南性质的指导性文件已经发布或正在制定之中,如国务院反垄断委员会《关于平台经济领域的反垄断指南》、市场监管总局《互联网平台分类分级指南》《互联网平台落实主体责任指南》等。这些文件基本构建了我国平台经济监管的政策体系,确立了平台经济发展与规范并重的政策导向。

在此基础上,国家发展改革委、市场监管总局、中央网信办、工业和信息化部、人力资源社会保障部、农业农村部、商务部、人民银行、税务总局等九部门新发布的《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》(以下简称《意见》),则具有“集大成者”的属性,并从新的经济形势与战略高度,提出了平台经济发展及监管的新要求与新举措。


一、《意见》立足当前国内外新的经济形势对平台经济提出了新的发展目标和政策主张


近年来我国平台经济发展迅速,在经济社会发展全局中的地位和作用日益突显,但发展中亦出现一些亟需解决的新问题。《意见》着眼我国当前平台经济发展所处的关键时期,从立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的高度,在坚持“发展和规范并重”的基础上,对平台经济提出了“规范健康持续发展”的新目标。未来平台经济发展及其监管,应紧紧围绕这一新要求。发展是最终意义上的目标,但“规范”是前提,“健康”是保障,只有规范、健康地发展,才能确保发展的可持续性。

平台经济的“规范健康持续发展”,一方面需要通过加强监管来扫清发展中的无序、失序状态,另一方面更需要平台企业自身“增强创新发展能力”。为此,《意见》对强化和改进监管执法、提升监管能力和水平作出了新部署,但同时更注重对平台企业创新发展能力的培育和支持。《意见》在“技术创新”和“模式创新”等方面,对平台企业发展能力提出了诸多要求。例如,《意见》提出,要引导我国平台企业对标国际领先企业,进一步发挥平台的市场和数据优势,积极开展科技创新,加快关键核心技术创新,提升核心竞争力;同时,鼓励平台企业充分利用技术、人才、资金、渠道、数据等方面优势,发挥创新引领的关键作用,推动“互联网+”向更大范围、更深层次、更高效率方向发展。

《意见》还从“构筑国家竞争新优势”的战略高度,对平台企业参与全球竞争、“提升全球化发展水平”提出了新期待。我国平台企业的总体发展水平较高,在国际上也具有一定的影响力,但与全球顶尖平台企业相比还有一定差距。为此,《意见》指出,支持平台企业推动数字化产品与服务“走出去”,增强国际化发展能力,提升国际竞争力。国家未来将在数据跨境流动、数字货币、数字经济税收等领域积极参与国际规则制定,并在反垄断、反不正当竞争等方面积极参与国际协调,为我国平台企业国际化发展营造良好的外部环境。


二、《意见》系统构建了平台经济领域的全方位监管制度体系


在监管导向上,《意见》仍坚持鼓励与规范并举的基本主张。不能因为平台经济发展中出现一些局面或临时的失序问题,就对平台经济进行限制、打压。坚持“两个毫不动摇”,是中央的一贯方针,在平台经济领域,必须毫不动摇地鼓励、支持、引导各类经济主体依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争,并保护其合法权益。《意见》将“优化发展环境”确立为促进平台经济规范健康持续发展的重要工作之一,其中,“降低平台经济参与者的经营成本”又是重中之重。为此,《意见》一方面对平台经济领域的准入和登记制度提出要求,如“进一步清理和规范各地于法无据、擅自扩权的平台经济准入等规章制度”,“完善互联网市场准入禁止许可目录”,“持续推进平台经济相关市场主体登记注册便利化、规范化,稳妥推进‘一照多址’改革”;同时还对平台经济领域的小微企业提出了鼓励措施,如“引导平台企业合理确定支付结算、平台佣金等服务费用,给予优质小微商户一定的流量扶持”。《意见》对平台企业“技术创新”和“模式创新”的支持与鼓励,也是保护平台经济发展的重要体现。

在监管制度上,与之前政策文件主要侧重某一领域问题不同,《意见》对平台经济发展中需要解决的各类问题做了通盘考虑,构建了内容全面、体系完整、重点突出的全方位监管制度体系。平台经济发展中出现的垄断与不正当竞争、数据安全与隐私损害、消费者与劳动者权益保护等问题,都与平台经济固有的资本、技术、数据、算法等生产要素或技术手段密切相关。这些问题具有高度的综合性、技术性,且彼此关联、相互交错。在当前平台经济发展的关键时期,需要从经济发展的整体角度,系统性解决这些问题。《意见》既从总体上提出了新形势下平台经济监管的一般要求,又从“强化竞争监管执法”“加强金融领域监管”“强化数据和算法安全监管”“加强新就业形态劳动者权益保护”等具体层面,就平台经济发展中的主要问题、突出问题、重点问题提出了针对性的监管对策。


三、《意见》直面平台经济领域的新问题并确立了新形势下的监管重点


平台经济发展中的不规范问题,在竞争失序、数据和信息安全等方面表现得较为普遍,这也是以往法律与政策文件及监管机构关注的重心。《意见》对这些问题同样予以了回应,但突出了其中的监管重点。例如,在竞争监管方面,《意见》提出要“强化平台广告导向监管”“重点规制以减配降质产品误导消费者等问题”;在数据监管方面,《意见》提出要“从严管控非必要采集数据、黑市数据交易、大数据杀熟等数据滥用行为”。

在金融监管方面,《意见》特别提及要“依法治理支付过程中的排他或‘二选一’行为,对滥用非银行支付服务相关市场支配地位的行为加强监管”。支付领域的排他行为,在我国数字市场中表现得较为普遍,这既表现为在线支付工具对传统支付手段的排斥,也表现为不同在线支付工具之间的相互排斥。这种排他行为不仅对消费者造成不便,有时还存在安全隐患,并扰乱市场竞争秩序。虽然央行和市场监管总局近年来一直在推进这方面的监管工作,但效果还不够明显。《意见》点名支付领域“二选一”,能够为后续监管工作提供明确的政策依据和执法方向。

理论与实务中争议极大的算法公开问题,《意见》也有涉及。平台经济中的诸多不规范问题,如“信息茧房”、大数据杀熟、自我优待等,都与算法的不当使用有关,算法规制进而成为平台经济监管的核心问题之一。因涉及较强的技术属性以及商业秘密保护,能否要求平台企业公开算法也在理论与实务界引起了较大争论。《意见》采取了相对折中的方案,规定“在严格保护算法等商业秘密的前提下,支持第三方机构开展算法评估,引导平台企业提升算法透明度与可解释性,促进算法公平”。这较好地平衡了算法使用者(平台企业)与平台上商家与用户之间的利益关系。

《意见》还特别关注了“平台开放”问题。在过去发展中,我国平台企业热衷于构建相对封闭的生态圈,对竞争对手或普通第三方的服务,经常不予兼容甚至恶意封禁。这不仅限制了消费者的自主选择权,也损害平台经济领域的市场竞争秩序。平台企业不开放,除有自身利益考虑外,也可能基于数据安全或保护用户利益的考虑,因此生态开放也是有限度的。《意见》提出,要“建立有序开放的平台生态”。所谓“有序开放”,主要指以推动平台企业间合作的方式,构建兼容开放的生态圈。在生态开放的过程中,平台企业应按照统一规则公平对外提供服务,不能有歧视,不得恶意不兼容或者设置不合理的程序要求。此外,平台开放应当有相对确定和客观的技术标准,该标准不能由平台企业自己制定。在这方面,《意见》指出,要“推动制定云平台间系统迁移和互联互通标准,加快业务和数据互联互通”。


四、《意见》进一步完善了平台经济领域的监管体制、监管模式和监管方法


为了进一步推动平台经济规范健康持续地发展,《意见》对平台经济监管从规则、制度、能力、水平、重点、技术等方面提出了新要求。监管体制和监管方法的完善特别体现在以下方面:

一是推动协同治理。平台经济涉及多领域、多市场、多行业,需要不同部门协同治理,形成监管合力。《意见》指出,要强化部门联动,推动各监管部门间抽查检验鉴定结果互认,避免重复认证、检测,探索建立案件会商和联合执法、联合惩戒机制,实现事前事中事后全链条全领域监管。


二是加强社会共治。一方面,加强社会监督,探索公众和第三方专业机构共同参与的监督机制,推动提升平台合规经营情况的公开度和透明度;同时,推动行业自律,鼓励行业协会牵头制定团体标准、行业自律公约,督促平台依法合规经营;此外,建立平台合规管理体系,开展平台合规评估。

三是完善信用监管。《意见》指出,强化平台经济领域严重违法失信名单管理;引导互联网企业间加强对严重违法失信名单等相关信用评价互通、互联、互认,推动平台企业对网络经营者违法行为实施联防联控。

四是提高监管技术。平台经济运行具有技术强、变动快等特点,只有不断改进、提高监管技术和手段,才能确保有足够的监管能力。为此,《意见》提出了“数字化监管”的新方法,即“建立违法线索线上发现、流转、调查处理等非接触式监管机制,提升平台检测、分析预警、线上执法、信息公示等监管能力,支持条件成熟的地区开展数字化试点创新”。

五是开展试点探索。《意见》指出,依托国家数字经济创新发展试验区、全面创新改革试验区、全国网络市场监管与服务示范区、国家电子商务示范基地等试点示范工作,探索建立适应平台经济发展的监管模式和容错纠错机制,健全完善针对平台的政策制定管理模式,构建与平台经济创新发展相适应的制度环境。



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