2021年11月27日，由中国法学会行政法学研究会主办、中国政法大学法治政府研究院承办的中国法学会行政法学研究会2021年年会在北京召开，年会以线上和线下相结合的方式举行。本次年会以“贯彻习近平法治思想，推动行政法治新发展”为主题，来自高校、科研机构与立法机关、实务部门的专家学者400余人参加了年会，并就“行政法法典化的基础理论”“数字政府建设的法治保障”和“行政争议的多元化解与实质性解决”等分议题进行了深入研讨和交流。

　　行政法法典化的基础理论

《全国人大常委会2021年度立法工作计划》中明确提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。关于行政法法典化的基础理论问题引起了专家学者的热议。

关于行政法法典化编纂中要注意的一些重要问题，北京大学法学院教授姜明安提出，我国编纂行政基本法典应注重体现四大特色，即时代特色、中国特色、重治理实效特色和重程序控权特色。现今时代面临百年未有之大变局，我们在这样的时代背景下编纂行政基本法典，其法典内容必须适当融入数字社会思维和风险社会理念。使之既能解决现实世界的行政法治问题，又能解决网络世界的行政法治问题；既能解决常态社会下的行政法治问题，又能解决应急状态下的行政法治问题。现今的“中国特色”，是指新时代、新阶段、新格局下的中国特色。

就行政法典的编纂模式而言，云南大学法学院教授杨临宏认为编纂行政法典首先要改变行政法没有统一法典的传统认识；其次，要以良法善治作为编纂行政法典的核心理念，具体来讲，就是要坚持以人民为中心、反映国家治理的基本规律、能够科学合理配置公共治理主体的权责利、强调操作性的法律规范体系、反映我国特色治理规律、反映时代需要、能够有效“导航”和“护航”治理；再次，制定行政法典还必须处理好行政法与其他部门法的关系；最后，应该采取“行政法总法典+分法典”的法典编纂模式。

通过对包容审慎监管原则进行分析，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授张效羽表示，我国在制定行政法典的过程中应当注意吸收一些时代的新内容，比如包容审慎监管原则。在行政基本法典编纂中，不妨将行政执法实践中的特色经验吸收进去，将包容审慎监管原则上升为包容审慎原则。届时，包容审慎原则将平等地适用于所有业态的执法活动，这有助于改善我国法治环境和营商环境。

广州大学法学院副院长、教授蒋银华则对行政基本法典编纂中的电子化行政进行了研究，认为在编纂行政基本法典的过程中，必须考虑行政基本法典与电子化行政主体的基本关系、法典编纂理念以及体系化整合与规范统摄的问题。在制度路径上，行政基本法典还应当引入“行政代理”概念来明确电子化行政主体的法典定位，将“智能高效”原则作为电子化行政主体入典的切入点，从基本原则、总则专章以及专编三个层面完善电子化行政平台的适用规则。

辽宁大学法学院教授张弘阐述了我国制定行政法典需要把握的几点内容：第一，坚持以行政合法原则为主体，以行政合理原则为补充；第二，不断扩大行政主体的概念范畴，并与行政诉讼脱钩；第三，将行政行为这一概念作为行政法学体系的阿基米德支点；第四，建立行政公产制度；第五，推进行政监督与救济改革，适时设立行政法院；第六，行政法典可以与行政判例制度并行不悖。

在行政基本法典的编纂过程中，具体制度的设置同样重要。就行政证明标准而言，湖南科技大学法学与公共管理学院副院长、教授李云霖认为，首先，应当重新思索其规范概念和制度意义，确立行政证明标准的应有地位，有助于实现“一规划两纲要”中政府作用更好发挥等既定目标，促进行政领域治理体系与治理能力的提升。其次，考虑常态下行政行为的类型特征，建立优势证据证明标准、清楚有说服力标准以及排除合理怀疑标准等三层级的标准体系。第三，着眼行政程序与诉讼程序的衔接问题，构建行政程序与行政诉讼一致性证明标准的衔接机制。

上海交通大学凯原法学院教授叶必丰认为，我国的行政程序法应该是“央地一体”的行政程序法，行政程序法的设计需要充分考虑地方行政机关的程序规则，行政机关之间的合作原则也应该被纳入行政程序法的基本原则中。同时，要在行政程序主体这块内容中，增加行政机关相互间的关系、地方合作组织、互派工作人员、合作协议和职务协助、行政机关相互间的委托、行政助手等制度。

数字政府建设的法治保障

近年来，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术加速创新，日益融入经济社会发展各领域全过程，数字经济正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。数字政府建设与数字经济建设不可分割，数字政府建设的法治保障中，行政法必不可少。清华大学公共管理学院教授于安表示，行政法在数字化背景下面临着模式变迁、市场规制与行政裁量等挑战，行政法学界需对数字化时代行政法的系统性转变给予关注。

数据安全认证作为第三方规制，其重要性不言而喻。中央财经大学法学院副教授刘权从数据安全认证的界定、数据安全认证的必要性与价值、数据安全认证机构的资质、数据安全认证机制四个方面展开论述，其认为在数据成为新生产要素的数据时代，需要多方主体开展公私合作治理，相互取长补短，协同完成保障数据安全并促进数据高效流通利用的公共任务，以及最终实现数据强国。

通过对数字化行政方式进行权力正当性检视，湖南大学法学院副教授展鹏贺表示，数字化行政必须符合宪法对国家权力运行的要求。对数字化行政正当性的补正，需着眼于实体法数字化适用的特殊性，从规范的数字化契合性和技术可控性角度框定完全数字化实施的边界，需回归依法行政路径，将制度层面的瑕疵补正要求和实施过程的风险防范需求法制化。

数字技术的发展也深刻影响着行政法治，南京大学法学院助理研究员李晴对行政活动何以引入自动化系统进行了深入思考，其认为行政活动引入自动化系统的时机应当分阶段、分类型讨论：辅助系统可自主引入，完美替代系统的引入需满足实体性、限定性和确保性三个要件，非完美替代系统——系统减省程序性义务的无裁量替代系统、削减程序性权利的无裁量替代系统和裁量型替代系统需分别通过个人同意、法律法规授权以及被替代行政权的特别设定规范授权，才具有引入的可能性。

针对信用惩戒在疫情防控适用方面存在的争议，大连海事大学法学院教授陈国栋认为应首先解决违法行为可否以及如何实施信用惩戒问题，从规避资源配置风险的角度出发，违约行为信息与违法行为信息均可纳入征信系统，实施信用惩戒。但这种惩戒本质上是规避资源配置风险之举措而非违法行为的惩戒手段，必须建立在科学的评估之上，必须符合目的正当性、关联性和必要性三个原则。

大数据的发展逐步推动我国社会信用体系的建设，南开大学法学院副教授王瑞雪对个人信用评价制度的进一步完善提出了自己的观点，其表示我国社会信用体系建设主要围绕企业信用评价展开，而对于个人信用评价缺乏较清晰的顶层设计。通过对规范和理论的梳理，可以得出个人信用评价制度具有私法与公法双重面向，私法与公法中关于个人信用权利保护和信用评价权力约束的理论与规范渊源，应当成为约束个人信用评价制度的共通规范。

行政争议的多元化解与实质性解决

近年来，检察机关在履行法律监督职责过程中深入推进行政争议实质性化解。最高人民检察院第七检察厅厅长张相军表示，行政争议实质性化解的检察实践和理论发展主要体现在以下三个方面：一是立足行政检察职能实质性化解行政争议。重点抓了三件事：明确行政检察工作格局和目标、部署开展专项活动、常态化推进行政争议实质性化解。二是加强行政争议实质性化解规范化、制度化建设。包括修订行政诉讼监督规则、围绕“行政争议实质性化解”主题发布指导性案例、制定《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》。三是加强检学互动，加强理论引领和支撑。

“努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”正是研究行政争议实质性化解的动力与责任所在。中国政法大学法治政府研究院教授刘艺认为，在行政争议的实质性化解中，审判机关、复议机关、检察机关从良善的以民为本的立场出发，化解了许多积案，但重在以结果导向化解纠纷，未能提炼出每件实质性化解案件中可以在将来反复适用的新规则。从理论层面看，实质性化解的理论建构需要从三个方面努力：一是权力结构的重构，二是规则体系的升级换代，三是实用主义与规范主义理念的融合。

行政争议可通过多元化的方式来解决，华东政法大学法律学院教授章志远认为，调解是行政争议实质性解决补充机制。他提出了三个基本观点：一是在某些特殊类型的行政案件审理中，调解比判决更具有比较优势；二是从法解释学角度来看，行政诉讼法第60条将行政机关行使自由裁量权的案件一揽子纳入调解范围具有开创意义，给付行政及其变动行为引发的争议都可以适用调解；三是从法社会学角度分析，通过院庭长办案、行政机关负责人出庭应诉、就地办案、司法救助等一系列手段促进案件所涉争议的实质性化解。

行政诉讼制度改革中，“以审判为中心”的政策同样适用，东南大学法学院教授于立深则表示，这一政策的实践意义是解决行政诉讼中司法权力和行政权力关系不协调的问题。在学理上，重新反思中国行政诉讼上的组织关系和程序关系，实现司法与行政关系的良性互动。在具体的制度建构上，将行政诉讼由行为之诉转向法益之诉、关系之诉。以行政争议和法益作为行政诉讼司法准入的标准，可以消解行政行为分类和识别上的困难。因此，在进行制度改革时，要找到原点和原理，才能真正实现司法公正的目的。

中国人民大学法学院教授杨建顺评议表示，要正确认识和掌握行政争议实质性化解中各相关主体的定位和作用，就需要警惕“漫界”、倡导“协调”和注重“协作”。检察机关应当在协作和协调这一块找准定位，为确保各方配合、协作而发挥应有的作用。

最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列则对行政公益诉讼实践与理论的探索情况进行了分析，当前行政公益诉讼制度呈现出六个特点：一是办案数量稳步上升，行政公益诉讼占比有所下降；二是领域和范围不断拓展，从完善治理和维护公益等方面反映了国家和人民群众对公益诉讼的现实需求，展现了公益诉讼的制度价值和发展潜力；三是制度规范得到充实和加强，法律保障还不充分；四是与行政机关等相关主体的协同增强，彰显了行政公益诉讼的中国特色和制度优势；五是科技手段的运用与更广泛的公众参与，工作机制的创新探索，为公益诉讼增添了动力；六是理论探索不断丰富和深化，新问题层出不穷。当前需要思考和研究基础理论、立法与制度构建、实践的规范和保障三方面问题。