【摘 要】 现代学前教育的本质是一种公共服务。北京市通过实施三期学前教育三年行动计划，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。新公共服务理论为学前教育的持续优化提供思路：政府在利用财政资金购买学前教育公共服务的同时，还要承担起优化、监管和担保责任。新公共服务理论视角下推进普惠性幼儿园发展的具体策略包括：尽快出台《学前教育法》，完善顶层设计；推动学前教育供给侧结构性改革，实现供需均衡；完善普惠性幼儿园的内部治理结构；加强普惠性幼儿园的外部监管；等等。
【关键词】普惠性学前教育 新公共服务理论 公共利益
一、北京市普惠性幼儿园发展取得的主要成就
学前教育是国民教育体系中的重要组成部分，具有典型的公共服务属性，接受学前教育是每个适龄孩童应有的宪法性权利。政府有义务为公民提供充分的学前教育资源，并且排除公民接受学前教育的障碍。随着现代政府理论的兴起，有限政府和服务型政府的观点逐渐被接受，政府作为公共服务责任的承担者，并不意味着其必然成为公共服务的直接提供者。公共服务的间接给付模式具有多样性，公共服务理论要求政府所提供的给付内容必须能较高水准地满足公众的愿望和要求。因而，政府所承担的责任不仅是提供资金购买服务，更应该保障服务的质量。在学前教育领域，由市场主导的民营化模式近年来逐步向公共性回归，普惠性学前教育的概念应运而生。
所谓“普惠”，是指普遍惠及、人人享有，以较低的价格向大众提供较高质量的教育服务，以非营利性为根本属性；普惠性幼儿园既包含政府举办的公办幼儿园，也包含普惠性民办幼儿园。囿于政府的财政能力，现阶段如何积极扶持民办幼儿园转向普惠性幼儿园成为优质学前教育资源供给的重要途径。2010年颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》首次使用“普惠性民办园”这一概念。
为提供广覆盖、保基本、有质量的学前教育服务，落实国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》的要求，自2011年以来，北京市共实施了三期学前教育行动计划，提出在坚持学前教育公益性和普惠性的前提下，构建政府主导、社会参与、公办民办并举的学前教育公共服务体系，鼓励社会以多种形式举办幼儿园，尤其要积极扶持普惠性民办幼儿园的发展。总体而言，北京市在推进学前教育普惠发展的过程中，坚持政府主导、普惠性幼儿园社会共同举办的政策导向，对普惠性幼儿园按照“质量标准统一、补助标准统一、收费标准统一”和“促进教师待遇缩小差距”的政策进行管理，不断扩大普惠性幼儿园的资源供给，普惠性幼儿园的发展取得了一系列重要成就。
一是明确学前教育的公益普惠发展战略，完善管理架构。2011年以来，北京市先后实施了三期学前教育三年行动计划。《北京市学前教育三年行动计划（2011—2013年）》确立了学前教育坚持公益普惠为基本原则的发展战略，《北京市第二期学前教育三年行动计划（2015—2017年）》出台了支持普惠性民办幼儿园发展的若干政策，《北京市第三期学前教育三年行动计划（2018—2020年）》进一步明确提出“普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%以上”的发展目标。同时，通过制定《北京市普惠性幼儿园认定与管理办法（试行）》，明确普惠性幼儿园的认定范围、申报条件、认定程序、退出机制、保障支持和日常监管要求，建立健全普惠性幼儿园管理架构。
二是提升普惠性幼儿园的财政保障力度，探索学前教育绩效成本预算管理模式。2018～2020年，北京市持续加大学前教育经费投入，市对区学前教育专项转移支付资金共安排了110亿元，比2015～2017年转移支付学前专项投入增加51.27亿元，增幅为87.3%；在政策实施过程中，市级财政通过提供1000元（人·月）定额补助、10000元/人一次性新增普惠园学位补助、5元/（天·平方米）租金补助、3000元/人“转普”一次性奖励的方式，鼓励机关部门、部队、企事业单位、社会团体、个人面向社会提供普惠性学前教育服务，支持普惠性幼儿园提高办园质量。同时，北京市积极探索学前教育领域的绩效成本预算管理模式，通过修订《北京市市对区促进基础教育事业发展（学前学段）专项转移支付资金管理办法》和《北京市市级财政支持学前教育事业发展补助资金管理使用实施细则》，进一步完善普惠性学前教育成本分担机制、市级财政保障方式与学前教育学段市级财政经费管理使用办法。
三是普惠性幼儿园的资源供给和覆盖率逐步提高。学前教育三年行动计划以来，北京市学前教育发展迅速。尤其是第三期学前教育行动计划期间，学前教育资源迅速扩增，全市共增加学位179550个；连续三年通过实施北京市重要民生实事项目，新建、改建、扩建403所幼儿园，新增学位93140个；各区通过挖潜、支持社会资本开办普惠性幼儿园等方式增加学位86410个。2020年底，北京市适龄儿童入园率达到90%，普惠率达到87%，均大幅优于全国平均水平，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系，有效缓解了“入园难”和“入园贵”问题，学前教育满意率大幅提升。
二、学前教育领域新公共服务理论的引入与展开
（一）新公共服务理论的缘起与普惠性幼儿园的实践
普惠性学前教育的实践，首先源自学前教育领域新公共服务理论的兴起。新公共服务理论，由美国公共管理学者登哈特夫妇提出，旨在全面批评和反思以威尔逊、古德诺的“政治—行政二分论”和韦伯的科层制为基点的传统公共行政理论。新公共服务理论认为，在坚持服务是公共行政核心职能的前提下，将维护公共利益作为行政目标，政府以民主的方式来服务公民，在服务的过程中关注法律、社区价值观、政治规范和公民利益。传统公共行政理论秉持“家长式的关怀”，认为公民无法准确地发现或者表达其真实的意愿和需求，但随着经济发展和人口增长，加之对政府职能僵化和低效的批判，传统公共行政模式的正当性被逐步消解，新公共服务理论正是自20世纪80年代起蓬勃发展的“新公共管理”的政府改革运动的产物。
从学前教育领域公共服务的提供模式上看，政府管制的放松催生了学前教育民营化浪潮。在民营化浪潮之前，公办性质的幼儿园占据主流，政府直接承担学前教育公共服务的供给和管理，以政府的名义实施公共服务，发生问题由政府负责处理并承担相应责任，其本质属于行政委托，政府以其信誉和财产为幼儿园提供办学担保。民营化过程中公办幼儿园规模的削减，促使私人主体进入学前教育领域，但全新的问题也随之产生：学前教育作为一种“准公共产品”，受制于支付能力、距离和稳定性的需要，并不适合以利益为导向的实质民营化运行模式，否则极容易形成“垄断竞争型市场”。按照公共服务的民营化形态，可分为实质民营化和功能民营化。实质民营化是将国家承担的行政任务完全一次性转移给私人，私主体以自己的名义开展业务，并对自己的经营行为承担责任，政府通常以行政许可的方式进行监管，是一种彻底的民营化。实质民营化往往出现在不涉及公共权力行使且公益性要求较低的行业。功能民营化是指国家将其职责范围内的行政任务通过委托的方式向私人进行出让，由国家和私人共同承担公共责任。私人并非仅为国家履行职责的工具或者延伸，而是与国家共同分担执行公共任务。
新公共服务理论为学前教育领域的功能性民营化提供了理论指引。学前教育领域“公办民办并举的”发展方针正符合功能民营化的要求，普惠性幼儿园的出现具有必然性：其一，普惠性幼儿园是政府垄断和实质民营化的中间点，在强调充分扩充学前教育资源的同时，回归学前教育领域的公益属性；其二，政府可以通过行政命令或者许可来调配学前教育资源，解决区域间和服务质量上的不均衡。政府不但要满足公众对学前教育服务的需求，同时保障在民营化浪潮下该服务的公益性和普惠性，而且在该服务提供的过程中不断提高服务质量，担保和杜绝其在法律、道德、政治、人权方面的风险。普惠性幼儿园正是学前教育领域引入新公共服务理论的重要体现。
（二）新公共服务理论视角下普惠性幼儿园的应然标准
总体而言，新公共服务理论视角下，政府提供的普惠性学前教育服务具有如下应然标准。
第一，政府服务于公民，而非顾客。公共服务应当基于公共利益，而公共利益不是个人诉求的简单集合。公民往往更关注切身的短期利益，而忽视那些长期的回报和缓慢的利益，即便后者所带来的利益远超过前者。这意味着，政府不应当如同店员对待顾客一样，无条件满足所有公民诉求。双方应以尊重为前提，在信任和合作的基础上建立合作关系，共同探讨和选择公共服务提供的步骤和要求。比较突出的例子就是我国的校车安全标准事件。2010年前后发生的一系列重大校车安全事故，致使家长强烈呼吁制定校车安全的国家标准。为回应这一诉求，国务院于2012年颁布了《校车安全管理条例》，在技术层面提高了校车的强制性标准。但在我国，乡镇小学才是校车使用的主体，以满足“撤点并校”后低龄孩子的上下学需求。而这些学校的校车难以到达强制性标准，学校只能选择违法运营或者取消校车服务，这就是“福利陷阱”在教育领域的表现。
第二，思考具有战略性，行动具有民主性。政府应当增进和鼓励公民参与政策制定和执行过程的各个方面和各个阶段，从而实现公共服务的达成。新公共服务的倡导者认为，公民和行政官员共同承担责任并且为执行一项任务而工作时，不但可以增进效率，而且可以加深公民对于政府信任和对该项任务的认同，并为改良和推进该项任务打下良好的基础。在普惠性幼儿园的建设和服务优化过程中，政府要充分发挥制度的民主性，让社会主体、专家和家长有效参与进来。在学前教育资源供给问题上，民主程序不仅能让办园者更好地理解政策要求和办园条件，而且能让政府了解办园者准确且具有差异化的需求，通过加强行政给付来帮助和引导办园者提供更多的普惠性学前教育服务。在学前教育的评估和督导问题上，通过民主程序能充分了解家长意愿，调动家长参与办园监督的积极性。在学前教育的责任负担问题上，加强政府和办园者之间的责任分配，以此真正实现公私合作的机制目的，从而减小成本和市场驱动因素在重要公共服务领域的负面作用。
第三，政府应当关注的不仅仅是市场，还应当关注“宪法和法令、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益”。在民营化政策实施过程中，公共政策往往会偏向于提升工作效率和提供更符合民众需求的产品，而在一定程度上排斥诸如公平、正义、参与和表达公共利益这样的民主原则。学前教育领域的民营化，将大量民办幼儿园带入市场。一类民办园收费较高，以开发智力、培养孩子学习能力为宣传口号，以满足家长对“精英教育”的追求。这类幼儿园为了让孩子表现出所谓的“天赋”和“特长”，运用大部分在园时间对孩子进行文化、艺术类培训，挤占了孩子玩耍和休息的时间。这种做法偏离了幼儿发展的正常规律。另一类民办园则走经济实惠路线，满足了经济较为拮据的家庭的需求。但这类幼儿园可能存在所聘用人员职业素养较低、硬件设施不达标，服务质量不佳且容易发生安全事故等情况。这两类民办园正是市场选择和分化的结果，学前教育领域必须向普惠、公平和符合儿童最佳利益的中间地带回归，这是市场本身所无法做到的。政府必须承担起维护价值规范和公共利益的责任，让每个孩子都能享受到健康快乐且公平的普惠性学前教育服务。
（三）政府在普惠性学前教育服务中的义务
政府通过财政收入的单一途径，不能满足普惠性学前教育资源给付需求。从新公共服务理论的基本逻辑出发，政府的给付责任不限于货币给付，更应当强化间接给付义务，特别是履行学前教育领域的优化义务、监管义务和担保义务。
第一，优化义务。新公共服务理论要求，政府在提供公共服务过程中应当不断扩大供给和提高质量，并提高投入和产出的效率。首先，政府应当吸引更多办园主体参与普惠性学前教育的供给过程，通过投入更多财政资金帮助民办园进行普惠性改造，将达标的幼儿园认定为普惠性幼儿园。其次，通过财政补助、土地划拨、税收减免、教师待遇提升来支持普惠性幼儿园的运营。再次，通过民主程序多方位监督幼儿园的服务，不断听取家长和专家意见以提高学前教育服务质量。最后，通过体系化的评估方式评定办园质量，其结果与办园资格、学位数量和财政投入直接挂钩。
第二，监管义务。这意味着，政府在提供学前教育服务的过程中，要以保护儿童最大利益为监管原则，监督管理服务提供的全过程，杜绝不合理不合规的行为发生。监管的内容包括教育内容、人员条件、空间和设施条件、机构管理状况和家长满意度。教育内容方面，量化孩子的在园活动轨迹，满足孩子室内室外的教育和精神需求，禁止小学化倾向；人员条件方面，保证一定限度的师幼比，鼓励招募高学历、高职称的幼儿教师，配备专业的卫生保健人员、安全员、财务人员和具有资质的炊事人员；空间和设施条件方面，要具备足够的室内空间、室外空间、安全设施和卫生设施；机构管理方面，要有明确组织架构和完善的办园制度，如财务制度和卫生管理制度等；家长满意度方面，呼吁家长参与孩子的学前教育，加强家校合作，及时接受家长建议和向家长反馈孩子日常动向。此外，还应当建立和优化以上述内容为主体的学前教育督导评估指标，并制定法律法规，要求教育行政部门和民办园定期开展评估活动。依据评估结果，联动奖惩体系。
第三，担保义务。新公共服务理念语境下，政府在通过非直接给付手段提供公共服务时，应当为其他公共服务提供主体的行为所导致的后果承担赔偿、代履行等担保义务。由于提供公共服务是政府必须承担的社会责任，在学前教育向公共化回归的过程中，政府不应当再通过民营化外壳向社会其他主体转嫁责任。尤其是普惠民办幼儿园，其作为与政府共同分担社会责任的主体，政府不能仅作为花钱购买服务的甲方，而应当为民办幼儿园办学过程中所产生的法律责任做担保。比如，在发生外来人员侵害或者幼儿园侵权的情形下，先由直接责任人承担责任，在直接责任人履行不能的情况下，政府应当承担担保责任；再如，在发生不可抗力或者幼儿园丧失办学资格的情况下，政府应当保障已入学儿童继续接受普惠性学前教育的权利。
三、推进北京市普惠性幼儿园发展的具体策略
针对普惠性幼儿园的发展现状，从新公共服务理论视角提出如下推进北京市普惠性幼儿园发展的策略和建议。
（一）尽快出台《学前教育法》，完善普惠性学前教育的顶层设计
我国学前教育的发展目标从2020年“基本普及学前教育”全面升级为《中国教育现代化2035》提出的“普及有质量的学前教育”。学前教育的公共属性和普惠属性在2015年《教育法》的修正过程中已经得以体现，目前关于学前教育政策条件、目标导向、立法基础日臻成熟。2018年9月，第十三届全国人大常委会将《学前教育法》纳入五年一类立法规划，立法可谓“箭在弦上”；2020年9月7日，教育部发布《学前教育法草案（征求意见稿）》公开征询意见。现阶段我国学前教育机构的主要形式是幼儿园，其他类型学前教育机构的法律地位还未得到立法肯认。面对人口老龄少子化的困境，通过立法发展普惠性婴幼儿托育教育服务体系将成为定局。有必要通过立法明确普惠性幼儿园的认定范围、申报条件、认定程序、退出机制、保障支持和日常监管要求，建立健全普惠性幼儿园管理制度。
从实践来看，普惠性幼儿园主要是收费实行政府定价或者接受政府指导价的公益性质的幼儿园，包含公办幼儿园、集体或者单位举办的公办性质幼儿园和提供普惠性服务的民办幼儿园三类。《学前教育法》应贯彻学前教育的公共服务属性，其关键就在于通过立法为普惠性民办幼儿园的发展提供更好的制度安排，从而建立一个政府、家庭、社会共同分担的学前公共服务体系。北京、上海、浙江、江苏、辽宁等省市已经实施的学前教育地方性法规，为国家学前教育统一立法提供了丰富的立法素材和实证经验，其中相对成熟、经实践检验的政策制度理应转化吸纳到《学前教育法》中，这也是依法治教的需要。
（二）推动学前教育供给侧结构性改革，实现供需均衡
构建完整的普惠性学前教育公共服务体系，绝非简单地推进公办幼儿园或扶持普惠性民办幼儿园的问题，而是学前教育供给侧结构性改革的问题。
第一，增加财政投入，在价格上做减法。特别是应当重点加强脱贫攻坚地区、两孩政策新增人口集中地区和城乡接合部普惠性学前教育的覆盖规模，进一步加大学前教育领域的经费投入，大力扶持普惠性民办幼儿园，将提供普惠性学位数量和办园质量作为奖励和支持的依据。持续加大学前教育经费投入比例，同时应积极探索并完善以绩效成本预算管理为核心的学前教育财政投入机制，施行普惠性幼儿园办园成本定期监测机制、收费与财政补助动态调整机制，合力构建合理的普惠性幼儿园成本分担机制。
第二，充实资源供给，在学位上做加法。除了直接的财政给付，未来应当持续扩大公办园规模、全面落实城镇居住区配套园建设，并通过央地合作、以租代建、购买服务等多元模式，支持普惠性学前教育的发展。在过去，只有“公益事业”才能享受土地划拨政策，而政府又将公益事业狭定为义务教育范畴，应当将学前教育纳入公益事业范畴，对公有性质幼儿园无偿划拨土地，对普惠性民办园减免土地租金。为普惠性幼儿园制定减免税标准，鼓励社会主体兴办普惠性质幼儿园。
第三，提升师资力量，在质量上做乘法。在培养方式上，应当提升学前教育专业的培养规模和层次，加大对高层次本专科学前教育师资力量的培育力度，同时支持地方通过多种方式为农村和边远贫困地区补充培养合格幼师。在管理体制上，实施有利于幼儿园教师专业发展的职称评聘标准，通过定期对幼儿教师开展职业培训和考核，鼓励教师提升业务能力。特别是要切实解决公办园非在编教师和民办园教师工资待遇偏低问题，逐步实现与公办在编教师同等待遇，同工同酬，教师待遇不足的部分由财政补齐，多环节留住学前教育事业的人才。
（三）完善普惠性幼儿园的内部治理结构
建立专家听证和家校互动机制，听取专家和家长对幼儿园办园活动的意见，并在此基础上谨慎确认当下最值得完善的公共利益。新公共服务理论的核心就是民主参与机制。民主参与活动贯穿普惠性学前教育服务提供的全过程。与公共管理理论不同的是，政府不是民意的简单执行者，而是要在平等协商的基础上，找出实现公共利益的最优解。即政府有义务提供良好的教育服务，但是以何种方式给付、给付的次序、质量，可以由政府与公民合理协商后自行确定，以此避免个人利益之间的冲突和福利陷阱的产生。
具体而言，在普惠性幼儿园认定阶段，既要听取家长对于普惠性幼儿园的期盼，又要严守认定标准和适度考量财政给付能力。在认定普惠性幼儿园之外，可通过其他方式支持公民进行学前教育。在普惠性幼儿园的运营阶段，要发挥家长的监督作用，听取家长对于孩子教育和教学服务的改良意见，但是要恪守教育资源平等原则和未成年人隐私保护原则。在幼儿园发生侵权事件等情况下，要安抚家长情绪，但要允许家长发表意见和追究责任。
（四）加强普惠性幼儿园的外部监管
雨后春笋般冒出的民办幼儿园考验着教育行政部门的监管能力，政府监管的重点应当是政府资助资金的使用情况以及学前教育的质量。
第一，加强学前教育准入、收费、信息公开等方面的监管力度。应当制定明确的学前教育质量准入标准，并根据各区的学前教育发展现状，施行差异化的财政供给体系；明确普惠性学前教育经费使用的原则、范围、内容，消除部分普惠性民办幼儿园扶持资金盲目用于扩大规模的现状；同时，通过实行幼儿园年检制、等级动态升降制，建立健全普惠性幼儿园退出和补充机制，特别是要使民办普惠幼儿园的举办者“进得来、办得好、出得去”，并及时将评估结果向社会公布。公开内容聚焦于普惠性幼儿园的教育、财务、卫生、安全等事项，其中应当重点披露幼儿园资金的使用明细和教育、卫生、安全事项中发生变动的部分。建立常态化信息公开机制，可通过互联网网站、园内电子屏、信息公开手册、电子邮件、微信公众号、手机短信等渠道向重点对象进行公开，其中重点公开对象包括教育行政主管部门和在园儿童家长，并接受教育行政机关和家长的质询，开放电子留言板和园长信箱等质询渠道。
第二，完善督导评估机制，建立主体多元、内容多元、方式多元的评价体系。学前教育领域具有反馈困难的原生问题，可行且完善的督导评估制度是学前教育优化的基础。
一是外部督导与评估机制。外部评估要依托专业的评估队伍和科学合理的评估指标。外部评估应当突出评估的专业性和客观性。教育行政部门是评估的责任主体，在评估的过程中应当吸收学前教育专家和利益无涉的第三方评估机构参加。建立督导评估专家库，提高督导评估的科学性。在评估指标设计上，要充分听取教育专家、资深教师和家长等各方意见，在充分公开讨论的基础上审慎制定。指标不宜过泛过严，主要在重点问题上起到一个警示红线的作用。另外，在监督评估之外，还要发挥教育督导中的指导功能。在普惠性幼儿园办园过程中，可以驻派专家或者资深教育人士对园内重难点问题进行指导和帮扶，使其通过整改能达到评估标准。
二是学前教育的内部评估机制。自我评估与外部督导二者的有机结合才能最有效地保证学前教育质量的提高。内部评估更要注重评估的方式和方法，避免自我监督流于形式。内部监督应当突出程序价值，评估内容应当客观化、可视化。相较于外部监督，内部监督指标应当全面详细，最大限度地呈现本园的办园情况。并辅以强度适当的复核机制，由教育行政主管部门对幼儿园自评结果进行抽查与复核，力求数据真实透明。
三是注重督导和评估结果的运用。督导评估是一个长期且动态的监管制度，一个周期的督导评估应当与下一周期的督导评估有序衔接。具体而言，就是在本次督导评估之后，给予幼儿园适当的整改时间，并在下一周期督导评估中重点验收。针对幼儿园存在的性质严重、影响重大的问题，应当增设专项评估机制，适时再次验收。幼儿园若存在安全、卫生和消防方面的重大问题，整改期间应当暂停办园，专项评估合格后恢复办园。对于多次整改后依然达不到评估标准的普惠性幼儿园，应当取消其普惠性认定。幼儿园暂停办园期间或者终止办园后，政府应当保障已入园儿童继续接受普惠性学前教育服务的权利。
