【摘 要】 超大型城市是一个复杂的巨系统，如何对其开展有效的治理始终是公法学的关注重点。传统城市治理着眼于末端执法、关注人的违法行为。近年来，北京市将空间作为城市治理的载体，以规划的法治化为龙头，围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能，取得了丰硕的成果。在此治理理念之下，空间成为人和物等要素的统合体，既是物理意义上的，也是社会意义上的。对城市空间进行治理的目的在于实现和发展人的城市权利，这又反过来决定了城市政府的公法义务和权力边界。为了强化基于空间的首都城市治理的法治品性，需要进一步拓展法律层面的空间内涵，形塑首都城市空间治理的法律规范体系，优化空间治理的实施机制。

【关键词】城市空间 首都功能 城市治理 城市权利 政府职责

城市治理并非千城一面，需要首先框定治理的对象，即治理一个什么样的城市。“中国城市治理变革存在多样性路径，它是外部环境和内部需求共同作用的结果，不同城市治理变革面临着不同的环境和需求，从而产生了差异化演化路径。”“中华人民共和国首都是北京。”首都的城市治理既同享其他超大型城市治理的共性，又因其治理对象的特殊宪法地位而在治理路径方面呈现重大不同。《北京城市总体规划》（2016—2035年）将北京明确定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，并强调“履行为中央党政军领导机关工作服务，为国家国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务的基本职责”。据此，北京的城市功能与首都的宪法功能在北京市的城市范围内形成聚合。因之，北京城市治理最为独特之处即在于处理好“都”与“城”的关系，在完善城市自身治理的同时，着眼于首都功能的实现。二者之间的对向性关系可以描绘为：围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展；以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。

明定首都城市治理对象之后，即应回归治理手段的问题。简单地讲，就是怎样治理城市。《北京城市总体规划》（2016—2035年）指出：“从精治、共治、法治、创新体制机制入手，构建……城市管理体制。”这其中，精治强调制度建设和科技创新；共治体现以人为本的治理价值观，强调社会各方面形成广泛的治理共识，继发推动形成全社会共同参与城市治理的合力倍增效应。相比较而言，法治应该是一个管总的东西。精治和共治都离不开法治这个基础。“超大规模城市法律治理的新范式应尊重社会功能系统的内部运作的自主性，在此基础上通过法律系统与其他社会功能子系统之间的结构耦合进行治理，从而实现对复杂社会的复杂治理。”因此，如何选择一个能够服务于首都城市定位，又具备较强包容度和整合能力的法治切入点，进而实现城市的良法善治，是近年来首都城市治理的关注重点。

一、作为传统公法议题的城市治理

超大规模城市治理涉及城市运行和发展的目标定位；涉及人口、土地、环境、交通、产业等信息流的调节和控制；涉及决策、规划、组织、指挥等一系列机制；涉及法律、经济、行政、技术等手段；涉及政府、市场与社会不同主体的互动，是一整套决策引导、规范协调、服务和经营行为的统合体。因此，超大规模城市治理从来就是一个公法领域的富矿，理论及治理实践均积累了相对丰富的资料。

（一）城市治理的既有路径

1.以行政管理实践为先导

在正式宣布推进国家治理体系和治理能力现代化之前，管理城市主要依赖于政府包揽一切的直接管理。有关治理思路被概括为“有一摊事情，就制定一部法律，并设置一支执法队伍”。从国家层面来看，通过分别立法和逐个规范的办法，已经就市政工程、公用事业、市容环境、园林绿化等城市建设和管理领域的具体事项分别制定了行政法规和部门规章。在北京市层面，早在2014年，当时的北京市城市管理综合执法协调办公室就曾先期梳理出城市管理综合执法中涵射的“非法小广告管理”“工地管理与车辆遗漏遗撒”“露天烧烤与露天焚烧”“无照经营与非法市场”“停车管理”“非法营运”“违法建设”“店外经营与堆物堆料”“户外广告与牌匾标识”九大类常见的城市管理问题可资适用的法律依据，共涉及法律法规和规范性法律文件94部（其中法律20部、行政法规11部、地方性法规31部、部门和政府规章11部、规范性法律文件21部）以及50个成员单位的“三定方案”。2015年，该办公室又梳理出“流浪乞讨管理”“地下通道管理”“燃气管理”“报刊亭管理”“废品收购管理”“井盖雨篦管理”“园林绿化管理”“夜景照明管理”“非法出版物管理”“过街天桥管理”“城市道路管理”等11项扩展的城市管理问题适用的法律依据，并分别由不同部门主管实施。近年来，北京又陆续开展了《街道办事处条例》《生活垃圾管理条例》《物业管理条例》等与城市治理直接相关的具有突破性意义的立法，城市治理的法治实践不断深入。

以上城市治理的历史性实践在为建立科学规范的城市管理体制作出积极探索并积累丰富经验的同时，其教训也越发获得治理者与研究者的共识——执法权力有待进一步整合，部门间职责有待进一步协调，执法效率有待进一步提高。近年来的城市管理改革，在很大程度上即着眼于围绕解决上述顽疾而展开。

一方面，向上强化国家治理层面的顶层设计。城市治理权尽管是一项地方事权，但在单一制国家，因其不离“行业管理”而需要顶层设计。“人类的有限理性无法实现不同属性法律规范与相应法律部门之间的‘一一对应’。”特别是伴随政府职能转变，公共服务职能凸显，城市管理事权日趋膨胀，依靠少数执法部门开展高权管理的思路将面临系统性失灵。在不同发展阶段，着眼于强化多个城市治理部门的治理合力，推进不同形式的综合行政执法，始终是城市治理改革的重头戏。事实上，北京本身就是最早开展这一改革的城市之一。从1996年11月国务院批准北京市宣武区成为全国第一个城市管理综合执法改革试点地区开始，到2000年北京全域所有区县均成功推进了城市管理相对集中行政执法权改革。2002年，北京市人民政府作出《关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，实现了职权集中的初步法制化。然而，如果站在当下的历史节点往前回溯即可发现，当初的城市管理职权相对集中，尽管改革幅度不小，但充其量也只是历史的一小步。近年来，北京城市化的发展、大城市病的日趋凸显倒逼北京城市治理新变革。2015年《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》扩大了城市管理的内涵，明确了城市管理的职责，初步形塑了覆盖市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理的“大城管”格局。2016年，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》则进一步统筹了城市规划、建设和管理三者的关系，凸显了城市管理的顶层设计思路，也为后来的城市管理和规划领域的机构改革奠定了思路。作为贯彻中央决策的落地方案，2016年5月，北京市委市政府印发了《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》。该意见除了一如既往地推进城市管理执法权相对集中以外，更富特色之处即在于梳理了当前阶段北京城市治理的聚焦点，包括“全面加快疏解非首都功能”“治理‘大城市病’”“集中力量打造北京城市副中心”，以及“建设以首都为核心的世界级城市群”等。这些关注尽管看上去颇为具象，但都足以透视北京城市治理变革的宏观站位，着眼于进一步理顺“都”与“城”的关系，在把脉首都城市治理特色方面系统性地开展顶层设计。

另一方面，向下推进执法重心下移。立足于更为宏观的视角，城市治理是社会治理在城市场域的具体化体现。社会治理作为国家治理的重要领域，其重心在基层，最突出的难点问题也在基层。事实上，下移执法重心本就是《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》所确立的理顺城市管理体制的五大中心工作之一。北京市《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》亦将推进执法重心下移作为工作重点。隶属于全市层面整体的行政管理体制改革工作部署，城市管理执法重心下移在随后的制度实践中寻获了新的抓手。2018年2月，北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》。2019年，北京市委市政府发布《关于加强新时代街道工作的意见》指出，坚持赋权下沉增效。深化街道管理体制改革，推动重心下移、权力下放、力量下沉，形成到一线解决问题的工作导向，实现责权统一、上下联动，切实发挥街道在城市治理中的基础作用。在组织法层面，给街道“赋权”的体现在于变从前的联合执法为综合执法。通过设置以城市管理为主体的综合执法队，加入公安、市场监管、交通管理、消防救援等部门人员，在更加突出条块结合的基础上将人员、责任、工作机制、工作场地相对固化，解决城市基层治理“最后一公里”难题。2020年实施的《北京市街道办事处条例》将上述实践以地方性法规的形式进一步固化下来。

2.回应型的公法理论支撑

囿于特定时期推进秩序行政法治化的第一序位需求，公法学在很长一段时间内对城市管理的研究相对欠缺体系化方案，更多体现为回应型的立法研究。即通过回应城市管理实践的做法，实现与《行政处罚法》《行政强制法》等立法工作的互动，并在一定程度上反哺行政法的总论体系。典型的例证即是最初对城市管理相对集中行政处罚权的研究。就目前而言，公法学对当下北京开创的“吹哨报道”“接诉即办”机制的理论回应成果尚不算丰富，即便有，多涉及“执法主体资格”“管辖权”等传统行政法问题。对这些问题的研究在相当程度上回应了《行政处罚法》的修订工作，回应了中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》的政策要求，有关研究的成果也多数获得了立法的采纳。比如2021年刚刚修订完成的《行政处罚法》即分别对推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权，以及将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使作出了规定。

尽管对城市管理的回应型研究在深度和广度两个层面都得到了拓展，城市管理的公法知识拼图在逐步完善，但有关研究成果大体上体现了两种分化。其一，倾向于研究行政法总论的学者在对待城市管理问题时更多仍着眼于秩序行政的基本框架，虽也涉及管制理论向治理理论的范式转变，但理念的追寻多于具体的制度设计。有些学者虽然深入研究了行政主体理论的变迁、行政行为理论的调适、行政程序制度的完善，但城市管理更多作为其理论证成的一个注脚。其二，倾向于研究规制理论的学者虽尝试将研究的触角伸向都市更新、城乡规划、土地管理、城市群研究等城市治理具体领域，但就城市各领域规制的系统集成而言，研究成果相对不足。

（二）对首都城市治理既有路径的反思

现有城市治理的理论和实践是在暂时难以对城市管理领域的法律、法规进行全面修订，而机构改革又处于渐进式推进的情况下，及时解决行政管理领域现实问题的策略性举措。尽管制度变迁仍将遵循一定的路径依赖，但改革的作用恰在于确立和发展新的治理进路。为此，有必要就城市治理的既有理论和实践作出反思。

1.城市治理事权需要进一步整合优化

既有理论和实践的探索虽然触及多部门合作这一城市治理的框架性思路，但受制于条块分割的行政管理体制以及与之对应的部门行政法研究思路，导致在寻找打通部门分立的切口方面始终不尽如人意。不管是理论研究还是实践做法，大多只能用“公务协作”等机制的创制来推动解决体制问题，导致许多城市管理的 “痼疾顽症”长期无法解决，给城市安全运行带来了很大隐患。

以北京为例，2014年，北京印发《北京市城市管理综合执法“四公开、一监督”工作实施意见》《北京市城市管理综合执法“四公开、一监督”工作实施方案》，推动实施“四公开、一监督”工作。该工作的要点十分清晰，即公开城市管理责任部门清单、公开责任部门的执法责任和查处标准、公开责任部门的城市管理网格化机制、公开责任人以及责任部门“月检查、月曝光、月排名”的城市管理执法数据。在此基础上，通过高位推进的组织手段，监督各区（县）政府、地区管委会、职能部门、执法部门履职。这一工作的实质是通过组织手段整合优化城市管理责任体系，通过公开产生的震慑力形成责任倒逼机制，督促部门履职。

而近年来陆续推出的“吹哨报道”“接诉即办”在制度形塑的初期都首先是一种公务协助的助推机制。“各部门不能有效地配合协作，各自为政，才催生出相对集中行政处罚权和‘吹哨报到’体制机制创新。”不过，上述机制要发挥作用，在条块分割的体制下仍有赖于高位协调的组织机制和监督问责所形成的反向威慑予以强力“黏合”。故而，如何进一步整合优化城市管理事权，构成首都城市治理体系和治理能力现代化进程中的重要关注点。

2.城市治理事权需要在立法过程中进一步拓展

从全国范围来看，《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》实施以后，有关部门着力推动过一次城市管理全国统一立法的工作，但最终陷于停顿。就北京而言，除了2007年制定的市政府规章《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》以外，全市层面“大口径”的城市管理立法始终未列入计划。这其中，当然涉及立法资源分配的问题，但从城市治理者的角度而言，在立法资源极其有限的前提下，“大而全”的城市管理立法可能并非首选。这反过来说明，如果将城市管理直接作为立法的切口，将存在一些难以解决的现实问题。

尽管从直观上看，城市管理概念的包容性很强，但立法的重心在于规范人的行为，导致现有城市管理立法（不论是综合性的立法还是单行立法）都主要关注末端执法权运作，侧重于治理违法违规行为。2015年《立法法》修改以后，城市管理立法成为一些新获得立法权限的“立法俱乐部”成员的开门立法，但如果就上述立法文本进行分析就不难发现，有关立法仍呈现比较明显的两头着力现象。一是聚焦于相对集中行政处罚权或者综合执法，二是聚焦末端违法行为治理。这样一来，对城市管理的关注通常止步于行政处罚，偶有立法关涉到相当有限的行政许可事项。对于许可向前端的治理机制的法治化构建则可能会进一步弱化。这可能在实践中存在以执法拉动管理的“小马拉大车”现象。不仅如此，这一进路还容易导致完整的执法链条被拦腰截断，管理权与执法权相分离，监督检查权的行使出现错位和真空，这反过来又倒逼城市管理执法部门在一些具体管理事项上产生“要许可”的冲动。即便赋予其许可权，也是具体事权上的头痛医头、脚痛医脚。就整个城市的治理而言，当面对城市发展过程中的人口资源硬环境矛盾，确定城市发展规模、布局城市产业等宏观议题的时候，过去更多的是进行政策层面的表达，而较少在城市治理相关法律中分配具体的权利、义务和政府职能。综上，城市治理事权需要在立法过程中进一步扩展。

3.法与法之间需要进一步衔接

虽然城市管理统一立法的基本方向是给城市管理树立框架，补充部门立法的不足，协调部门运行的合力，但立法的过程中首先需要协调统一立法与已经存在的专业立法之间的关系。这不仅将导致法典内部逻辑周延性方面出现问题，也将直面部门利益再分配和再协调所可能带来的阻力，实际上也指涉该领域立法在必要性和可行性方面的问题。

二、空间治理：对首都城市治理实践的观察和建模

全面推进依法治国背景下，城市治理法治化是一个不容忽视的问题，关键在于选好依法治理的载体。载体的选择不仅要有利于工作的开展，有助于提取各类城市治理事项的公因式，而且要作为立法的小切口，推进做好城市治理的大文章。

（一）“疏解整治促提升”及其治理理念

“推进京津冀协同发展”是党的十八大以来中央提出的三大战略之一。2016年底的北京市委十一届十二次全会就“深入推进京津冀协同发展，着力疏解非首都功能，优化提升首都核心功能，加快建设国际一流的和谐宜居之都”作出部署。2017年，党的十九大报告将京津冀协同发展正式上升为国家级区域发展协同战略，而疏解北京非首都功能则被作为实施该战略的重要抓手。

从具体内容的表述上看，推进京津冀协同发展，特别是疏解北京非首都功能的宏观政策已经在近几年的制度实践中细化为首都超大规模城市治理的一些具体举措。而国家层面的顶层设计在其治理架构的基层落实，也就是微观层面的具体体现，对于把握政府整体运行的基本态势十分必要。与此同时，这种“落实”与“体现”，又是在近年来的具体实践中一步步推进的。应该说，在中国这样一个强调中央权威的政府治理格局中，来自中央政府的宏观政策，在地方层面得到积极回应是必然的。问题的关键在于这种回应本身所折射出来的实践逻辑，又能为我们提供怎样的分析样本，以便于我们更加深入地展现其所包含的颇具特色的首都城市治理的真实状态呢？

北京市政府决定，2017年至2020年期间，在全市范围内组织开展“疏解整治促提升”专项行动，并发布了《北京市人民政府关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动（2017—2020年）的实施意见》。疏解整治促提升专项行动，是一种政策层面的表达。就其语义而言，就不仅描述了一套自成闭环的具体的工作机制，也提示了工作需要达成的目标。从表面上看，疏解整治促提升是回应当前北京城市发展突出问题、破解“大城市病”的一个机制层面的举措，但在实施过程中，对其的认识则远远溢出于机制层面。这是因为，推进这一举措的过程实际上是深化对城市功能定位的理解的过程，是深化对超大城市运行规律的认识的过程，是深化对城市治理方式和治理体系的共识的过程。在聚焦首都城市功能定位中，转变发展理念，认清人口、土地和环境等刚性约束对城市更新方式的深刻调整，在破解“大城市病”中，创新工作方式方法，增强城市治理能力，提升城市品质，改善人居环境。

根据《北京市人民政府关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动（2017—2020年）的实施意见》，“疏解整治促提升”专项工作涉及十个领域：（1）拆除违法建设；（2）占道经营、无证无照经营和“开墙打洞”整治；（3）城乡接合部整治改造；（4）中心城区老旧小区综合整治；（5）中心城区重点区域整治提升；（6）疏解一般制造业和“散乱污”企业治理；（7）疏解区域性专业市场；（8）疏解部分公共服务功能；（9）地下空间和群租房整治；（10）棚户区改造、直管公房及“商改住”清理整治。从政策的细化分界来看，专项行动的责任单位几乎囊括各大委办局和各区政府，可以说是一项综合性的系统性工程。

强调体系化的意义在于抽象其内在的系统逻辑。以学术的视角，从基层政府看似散乱无章、着眼末端治理的工作细节着手，分析其政策的基本定位、措施的具体落实，进而为我们提供一种对北京市政府开展首都城市治理所进行微观透视的真实样本。把上述十个领域的治理对象提取公因式，“空间”这一个具备高度关联性的治理对象跃然其间。

当然，此处的空间具有层次性、立体性和主体性。就空间的层次性而言，前述（6）、（7）、（8）等疏解非首都功能是首都整体城市空间的利用和改造问题；（3）、（4）、（9）等事项则涉及部分具体空间的调整。就立体性而言，占道经营、无证无照经营等事项更多涉及平面空间的治理，楼宇广告牌治理则涉及楼体之上垂直立体空间的利用。就主体性而言，与其他事项更多关涉公共空间不同，群租房整治、中心城区老旧小区整治、棚户区改造更多关涉市民个体的生活居住空间改善，涉及私权利的分配和调节。可见，空间概念得以涵摄单纯的行为法监管思路的盲区和权力真空，也体现转型发展的动态治理观和方位感，较“都市更新”“城市群”等舶来法律概念更具现实层面的整合优势。

（二）空间概念的法律内涵

有学者指出，“协调‘都—城’关系首先在于明确界定北京纯粹的城市功能和同首都功能竞合的城市功能的规范畛域，而区分的关键则是两大功能的结合地带，主要有空间界分和功能界分两种进路”。按照该学者的表述，空间进路和功能进路是作为两种不同的理想类型（idea-types）而分别表述的。诚然，物理上的空间只是一个方位概念，是与时间相对的一种物质客观存在形式，体现为一种纵横切面，是一种描述性的事实，但从法律上讲，不仅现行法律体系难以为北京的空间内涵提供明确的规范支撑，而且不论在政治上、技术上，还是在实践上，就北京和首都的空间进行明确界分在中国都难以实现。因此，似乎功能的进路才是走出困境的必由之路。基于宪法规范的研究，上述视角无疑具有其合理性，但问题在于，如果具象于政府对特定事项的治理，则功能的发挥就势必与具体的城市空间及附着于空间之上的权利和义务、权力和责任相结合。正是在这种行政法的视角之下，空间的内涵变得充实起来。

1.空间概念之下人和物等要素的统合性

与传统城市管理侧重于人的违法行为整治，以及城市各类复杂要素表面上的简单铺陈相对比，空间则是一个具有物理载体意义的聚合性概念，并以此来集聚人和物等各类复杂的城市要素。

空间并不是一种简单的陈述，“优化首都发展布局”、“创造良好人居环境”以及“提升城市发展质量”等具体治理举措都是在北京既定的政区范围内进行的。即使考虑到非首都核心功能疏解、京津冀协同发展、雄安新区建设等政区范围之外的重大改革也不可避免涉及央地关系、北京与首都圈周围各城市的协同治理等问题，但北京的“一核”仍是关键。换句话说，各类外部法律关系的理顺在很大程度上都是以北京既定空间范围内的法律关系的理顺作为前提的。因此，此处的空间应该是一个结构性的概念，对其的规范应主要聚焦于首都功能的发挥以及与之相关的纵向和横向法律关系的调整。

为了确保北京所承载的首都功能的实现，通过“疏解整治促提升”这一城市治理机制的抓手，有关法律关系的调整和理顺涉及空间、规模、产业三大结构的重新调整，涉及人、事、物的重新调配。在空间、规模、产业三大结构中，空间是居于首位的，也是处于基础地位的。因为管人、管事、管物的城市治理逻辑得以在北京既有的城市空间之下予以整合。优化北京城市空间的作用在于规范城市空间秩序；控制城市规模的目的在于降低单位空间之上的城市过载；同理，产业规制的目的在于“腾笼换鸟”，最终也会回到空间治理的框架中来。

2.空间既是物理空间，也是社会空间

物理空间体现空间的客观实在性；社会空间则承载着空间之上复杂的社会关系。城市是市民空间的集合体，只有在城市空间中，不同主体利益的多元表达、有关权利和义务的交叉协调、社会的多维度整合才有可能得到更新和发展。从城市治理的意义上讲，北京的城市治理，就是要在北京客观实在的物理空间之上，对空间内部主体之间的权利和义务进行合理化的配置。

城市中的主体虽然身份多样，但都是城市产品与服务的提供者或消费者，都拥有生产、生活和发展方面的需求，也势必因资源有限性而在生活和发展中产生权利与权利的交织乃至冲突。当城市治理下的空间不再仅仅具备物理意义，而成为社会意义上的空间之时，就是要使空间的规模、结构和密度等符合人的需求与习惯，满足人与人和谐相处对空间环境的要求。在城市空间之内，通过利用和开放良好的公共设施，配置科学合理、高效便民的交通线路，在功能上注重完善城市生态与服务市民生活相结合，将城市人的需求落实到空间（安全、舒适、愉悦）、设施（合理、方便、共享）、线路（可达、便利、经济）这三大维度需求上，避免不同主体的权利在冲突中失序，或者堕入城市丛林法则的调整之中。

3.城市空间治理的目的是实现人的城市权利

《北京城市总体规划》（2016—2035年）指出，“转变城市发展方式，完善城市治理体系，有效治理‘大城市病’，不断提升城市发展质量、人居环境质量、人民生活品质……率先全面建成小康社会”。可见，城市治理是以人为本的。就此而言，对北京城市空间和要素的关注，应当把与人相关的基层生活和居住空间作为关注的重点。街道空间是城市空间的重要组成部分，是当前北京城市规划与空间治理的重点研究对象之一。北京市《关于加强新时代街道工作的意见》从30个具体的方面强化工作任务，其中，在“实施街区更新，提升城市精细化管理水平”方面，围绕人居空间改善，公共空间提升着墨甚多。这一城市治理思路的转变亦需要在法理层面进行解读。

在完成政治国家建构之后，“公民身份将主要在地方的层面上得到落实”。“经由公民身份所存在的公民权利和经由市民身份所实现的市民权利在当代法治语境中被整合为人的城市权利。”城市即是这一人的权利的具体实现场域，在城市空间之下，基于公权的介入和私权的参与，构建一个以公法目的为依归，以公法要素为主，私法要素参与的具体的法域。在这个法域中，由于人是城市的核心，故而，应当将人基于城市空间的公法权利作为分析、解决城市空间利益争端的前提，作为分配有关物上权利的基础。

对于北京而言，一度过度的中央集权决定了北京特殊的政治—经济依附体制及其人口聚集效应，但在既定的城市空间之下，北京的发展规模并非越大越好，其空间上所附着的人口也并非越多越好。北京人口总量的加速膨胀与无序流动，已经使本地区的水、土地等自然资源日益枯竭，交通、教育、医疗、垃圾处理等公共资源的供给也捉襟见肘。在此前提下，一部分人的城市权利的实现能力和实现水平存在突破下限的危险。“在城市建设中，一定要贯彻以人民为中心的发展思想，合理安排生产、生活、生态空间，努力扩大公共空间，让老百姓有休闲、健身、娱乐的地方，让城市成为老百姓宜业宜居的乐园。”北京的城市发展应当是城市经济社会的发展与生活于城市中的人本身的发展相统一的，就此而言，北京城市空间的治理应着眼于人的城市权利实现，而城市权利的实现程度也折射出一个国家基本权利的保障程度。

4.治理目的决定城市政府的公法义务及权力边界

人的城市权利概念反过来进一步明确了城市政府的治理职能。对于现代城市政府而言，既要开展消极的权利限制和秩序维护，又要自上而下地整合考量城市资源环境承载能力，致力于城市积极秩序的形成，提升城市市民权利的实现水平，特别是积极性基本权利的实现水平。

北京的人口规模是巨大的，但这不意味着北京的城市发展要继续膨胀下去。习近平总书记在视察北京讲话时指出，“首都规划务必坚持以人为本，坚持可持续发展，坚持一切从实际出发，贯通历史现状未来，统筹人口资源环境，让历史文化与自然生态永续利用、与现代化建设交相辉映”。对北京这样一个资源环境过载的城市而言，发展潜力再好，也要划定开发边界，通过既定空间上的减量发展来形成倒逼机制，更加注重合理的城市功能布局，建设更高水平的基础设施体系、更高效的土地利用效率、更集约的公共服务等，以此推动城市的转型发展。从这个意义上讲，实践中即便是群租房整治这类看似属于私法自治空间的议题，在人的城市权利话语体系之下，也是一个公法和私法交融的问题。

（三）基于空间治理的法治化手段

“规划是法”在近年来北京市基于空间的城市治理中被反复提及，用以强化北京城市规划的法律属性。这体现出北京城市治理中的法治思维和法治方式。不过，规划何以为法？这仍是一个需要作出理论回应的问题。

其一，从形式法治而言。如果按照《立法法》所确立的法律规范体系，城市总体规划、分区规划、详细规划，乡、镇域规划，村庄规划，特定地区规划和专项规划等均不能直接被纳入法律规范体系的框架之中。事实上，上述规划的法律效力来源于立法的授权。除了国家层面已有的城乡规划法律规范外，2019年，北京修订了《北京市城乡规划条例》（以下简称《条例》）。这部新修订的《条例》尽管仍保留了城乡规划的法名，但作为未来规划、建设和管理的基本依据，为落实新版北京城市总规有关首都国土空间治理的目标提供了制度性保障。这部《条例》在调整的范围方面，增加了“分区规划、详细规划、乡镇域规划”的内容，并将规划的确定与实施作为北京城市空间治理的重要手段。事实上，行政规划尽管并不为空间所独占，但国土空间的规划是空间治理的龙头。近年来，北京的城市治理实践表明，对空间权的关注，不仅要关注对空间环境及设施的规前论证和权属认定登记、保障等问题，也要关注整体城市空间之上，为促进人的城市权利实现在空间利用品质方面的引导与控制，从而开展有效的规后治理。因此，“规划是法”更多是从规划的法律效力层面来讲的。通过法律规范的刚性约束力，以组织法制度和行为法制度相互配合的方式，实现总规相关要求的立法转化和立法保障。

其二，从实质法治而言。城市规划的形成过程及其法定程序要求本身就是一个检视规划实质合法正当性的重要维度。这其中，由于城市总体规划位居统领地位，通过北京城市总规的形成过程即可观摩中国特色的共识性协商决策机制。就此而言，总规的决策主体包括政府、外部精英和社会公众，而上述主体又统摄于党的统一领导之下。为此，新修订的《条例》建立了专门的重大事项请示报告制度，要求“城市总体规划实施遇有重大事项，应当依照相关规定经首都规划建设委员会审议，向党中央、国务院请示报告”。此外，“城市总体规划报党中央、国务院批准”；“首都功能核心区、城市副中心的控制性详细规划报党中央、国务院批准，经批准后报市人民代表大会常务委员会备案”。一方面，这体现出首都功能与北京城市功能的适度交融，但对作为首都宪法功能基础的北京城市功能的变动则超出北京地方事权的范畴，须有中央的决策；另一方面，在决策方式上，规划的形成过程集政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策于一体，强调党中央的统合决策、社会工程师的顶层设计以及履行人大重大事项决定权相统一。这一决策机制嵌构于中国特有的民主政治体制之下，畅通政民互动、央地互动的渠道，是中国宪法所特有的民主集中制原则的体现，也构成总规的实质合法性之源。

三、基于空间的首都城市治理法治化展望

“城市作为一个人口聚集性生存的空间存在，其空间本身不再被看成是死亡的、固定的、非辩证的、静止的容器，而是成为一种支配性的、建构性的力量，影响着社会关系、利益结构以及人们日常生活的变化。”由于城市的空间治理涉及国家的引导、社会力量的参与和市场的作用，因此其本身即构成国家治理的主要阵地。以空间作为载体来谋划首都城市治理大局，是北京市近年来的主要探索，并取得了重要成果。不过，首都城市空间的治理不仅关乎不同利益主体之间的权利义务平衡，而且涉及首都功能和北京既有城市功能的再平衡以及其基础之上的权益体系的完善，在这一持续动态的变革过程中，如何用法治的刚性约束确保权力不越界、权利不滥用，使城市空间之内始终维持创新、公平、共享、生态性的价值，仍有进一步探索的广泛空间。

（一）拓展法律层面的空间内涵

其一，从当前城乡规划法律规范体系中的侧重于平面空间治理拓展至地上、地下立体空间治理。仅就条文而言，《北京市城乡规划条例》规范的空间还主要是平面空间，只在第16条提及地上和地下空间开发的顺序原则。事实上，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等均提出统筹地上、地下空间开发利用的总体要求。2019年5月自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，要求将地下空间作为市级国土空间总体规划主要内容。《“十四五”规划纲要》则明确要“强化国土空间规划和用途管控”。应该说，以法典化思维推进国土空间开发保护立法已是确定性的趋势。和相对平面化的城乡规划相比，国土空间是三维立体空间。合理开发利用地下空间，增强地下空间之间及地下空间与地面建设之间的有机联系，是优化城市空间结构和格局、促进地下空间与城市同步发展、缓解城市土地资源紧张的必要措施；而对于地上空间，也要杜绝无限制地建设摩天大楼、玻璃幕墙，营造地域、文化、时代和谐统一的城市风貌。就目前而言，北京的地上、地下空间综合开发利用和互联互通方面还存在很大的潜力，特别是地下空间的开发仍有较大的提升空间，在统筹规划、开发利用等各个环节都需要进一步强化系统性的法治化治理机制，从而推动形成规划、建设、管理相协调，地上、地下空间相统筹的新格局。就北京而言，地下空间在疏解非首都功能、缓解大城市问题、增强城市防灾减灾能力、提升城市公共环境品质、保障城市服务功能等方面具有重要的作用。为此，有必要在法律层面拓展空间的内涵。国内已经有一些地方专门就地下空间开展了立法活动，北京作为中国地下空间开发利用起步最早、规模最大的城市之一，把握城市地下空间快速发展的重要时期，在全面推进依法治国的总体目标要求下，发挥立法的引领和推动作用，建立相对完善的法律体系是地下空间科学合理规划建设的首要保障，对于推动北京市城市地下空间的安全、高效、可持续发展有着非常重要的意义。

其二，从单纯的物理空间扩展至社会治理意义上的空间，并由此明晰治理目的和治理主体的法定职责。就此而言，作为城市的北京和作为首都的北京，在功能定位上是不一致的。“宪法中‘首都是北京’的表达既是事实描述，也是命令规范。”在此命令规范之下，首都城市治理目的、方案等都体现出不同于其他城市的地方。由此，首都城市治理的政府职责得以在法律层面客观化。

其三，从现实空间拓展至历史空间和未来空间，强化空间治理的方位感。就历史意义上的空间而言，要考虑北京首都属性曾经对北京先天附带的城市功能及城市发展所产生的积极作用，以及当时的历史条件下的客观化的空间治理职责，解决好当前政策调整可能带来的信赖利益保护问题。就未来而言，需破解现阶段首都属性反过来制约北京可持续发展和京津冀地区协同发展的不利因素，体现对首都城市发展的引领。

（二）形塑空间治理的法律规范体系

基于前述空间的内涵的扩展，需将城市空间规划体系、《城乡规划条例》的实质内容、《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》中有关土地用途管制和土地利用总体规划的有关内容、首都城市治理的总体性要求等内容进行整合，并与国民经济和社会发展五年规划进行协调，以国土空间立法为契机看，形成城市空间开发利用保护的整合性法律框架。

（三）优化空间治理的实施机制

其一，在政民互动方面，坚持城市规划产生过程中的共识性协商决策方式，改进其实现机制和程序制度，强化角色充权，特别是利用12345政民服务热线归集的市民需求大数据信息，进一步获取优质的民主，用事前协商吸纳事后掣肘。

其二，在央地关系方面，需要进一步协调好首都功能和北京城市功能之间的关系。因首都空间与北京城市空间的高度重叠，很难对首都空间与地方空间进行彻底的物理分隔。在此基础上，若首都宪法功能的实施会影响北京城市功能的实现，则在树立首都意识的同时，有关解决方案也应基于央地之间良性协商机制而形成良性共识，以此适当重视北京的主体性和积极性。这种央地间良性协作的机制将有助于宪法惯例的形成。

其三，在依法治理方面，虑及城市总规对北京城市战略定位的改变，北京不可避免面临转变发展方式，即从增量发展走向减量发展的阶段。受此牵引，一些治理政策也将发生改变。如对背街小巷的治理、对开墙打洞的整治、对楼宇广告牌的治理等，从长远和整体来看均体现了发展的目标，但也需处理好执法层面的信赖利益保护问题。执法层面的问题是传统的行政法问题，即需进一步强化比例原则的运用，进一步优化和改进执法方式等。