中国政法大学检察公益诉讼研究基地

“检察公益诉讼管辖问题研讨会”观点摘要

2020年10月13日，由中国政法大学检察公益诉讼研究基地主办，中国政法大学法治政府研究院、西北政法大学检察公益诉讼研究中心、郑州大学检察公益诉讼研究院协办的“检察公益诉讼管辖问题研讨会”在中国政法大学举行。研讨会聚焦检察公益诉讼管辖理论和实践问题，来自9家高校和科研机构的学者、专家与来自法检系统的21位法官、检察官共同参与了此次研讨会，为完善检察公益诉讼管辖制度建言献策。

中国政法大学校长马怀德教授在致辞中指出，检察公益诉讼管辖问题十分复杂，在实践中各地的做法差异较大，各主体管辖出现了两两分离、三分离甚至是五分离的各种形式。最高人民检察院检察理论研究所所长谢鹏程在致辞中强调了公益诉讼管辖域外经验的重要借鉴作用，其指出了应把诉讼管辖制度的原理与中国实际结合起来，把国外的立法例与我国的立法发展结合起来，从理论上为检察公益诉讼管辖制度改革指明方向。

一、检察公益诉讼管辖模式简介

北京市第四中级人民法院程琥副院长介绍了北京四分院管辖公益诉讼案件的情况。北京市人民检察院第四分院第四检察部主任王志国介绍了第四分院管辖北京范围内“违法行使职权或者不作为的行政机关是区级以上人民政府的行政公益诉讼案件”以及“一般情况下的民事公益诉讼案件”的公益诉讼管辖现状。上海市人民检察院第三分院第八检察部副主任韩东成介绍了第三分院集中管辖上海市域范围内与之级别管辖相对应的环资、食药等刑事案件，上海铁检院集中管辖上海市域范围内一审环资、食药、“大交通”领域刑事案件的管辖现状。

江苏省高级人民法院四级高级法官刘尚雷介绍了江苏省按生态功能区划分设立9家基层法院环境资源法庭，分别集中管辖江苏全省应当由基层法院审理的一审环境资源案件，设立南京环境资源法庭，集中管辖全省应当由中级法院管辖的一审环境资源案件，以及相关上诉案件。江苏省人民检察院第七检察部主任周合星介绍了省检今年起草的公益诉讼案件跨区划管辖文件所规定的行政公益诉讼起诉案件原则上实行异地管辖，并在长江、大运河、太湖、洪泽湖、灌河等流域设置机动管辖检察院，对流域内案件具有优先立案调查管辖权。

西安铁路运输中级法院环境资源审判庭庭长朱爱琳对西安铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖西安、安康两市的环境资源刑事、民事、行政和公益诉讼案件的管辖现状进行了介绍。陕西省人民检察院第八检察部检察官刘鹏介绍了铁路检察院对西安铁路运输两级法院集中管辖进行对应的检察监督，商洛市、延安市、铜川市部分基层法院对环境资源类案件或行政案件进行集中管辖等现状。

河南省人民检察院第八检察部主任韩振标介绍了省内黄河流域环境资源刑事案件、检察公益诉讼案件实施集中管辖，形成黄河资源刑事案件和公益诉讼起诉案件集中由郑州铁路运输两级检察院和法院管辖，“属地侦查、集中审查、对口审判”的刑事案件管辖原则，“诉前以属地为主，起诉归属管辖”的公益诉讼案件管辖原则等情况。湖南省人民检察院第八检察部副主任姚红对长沙铁路运输检察院、衡阳铁路运输检察院、怀化铁路运输检察院集中管辖跨行政区划公益诉讼案件的管辖情况进行了介绍。

二、当前检察公益诉讼管辖制度面临的主要问题

刘艺教授指出，管辖权事关司法秩序，是评价一项司法制度是否具有确定性、可预期性的重要因素。检察公益诉讼制度作为一项全新的司法制度，其管辖问题同样具有重要性，也更具复杂性。首先，检察机关在公益诉讼中既可单独提起行政公益诉讼、民事公益诉讼，还可提起刑事附带民事公益诉讼、行政附带民事公益诉讼，因而检察公益诉讼管辖涉及三大诉讼制度管辖机制的融合与协同。其次，检察公益诉讼结构中包含行政机关、审判机关和检察机关，三者有各自的管辖职能、层级以及地域，因而检察公益诉讼管辖又涉及到三个机关原有管辖制度的衔接和调和。第三，检察公益诉讼制度也面临着需要通过管辖体制来解决传统行政诉讼管辖改革试图解决的问题，即破除行政权对基层司法权的各种制约，化解司法行政化和地方化的顽疾，因而检察公益诉讼管辖改革朝向了行政区划与司法区划相分离的方向，这无疑增加了检察公益诉讼管辖的复杂性。目前检察公益诉讼管辖面临实践困境，根源在于中央层面未在全国范围内就上述问题作出统一的安排和指引，各地开展了不同模式的探索，这些实践探索往往缺乏精细的理论支持，在正当性和合理性方面存在不小的争议。

三、检察公益诉讼管辖制度完善路径

（一）从全局角度把握管辖制度改革

中国政法大学诉讼法学研究院谭秋桂教授认为一方面应确定检察机关提起检察公益诉讼的权力是诉权还是法律监督权，另一方面应对包含食药安全领域在内的整个检察公益诉讼管辖标准进行长远考虑和规范。中国法学会行政法学研究会副会长、西北政法大学检察公益诉讼研究中心主任王周户教授指出，技术性规范操作要围绕大的制度架构、基本定位和思路展开，如果过多地在技术上进行探索，最后想用技术改变基本的制度，便会产生较大的风险；在检察机关提起公益诉讼的探索中，需要把握好国家整体司法制度改革的趋势。

（二）加强管辖的顶层设计

中国法学会宪法学研究会副会长、武汉大学法学院秦前红教授指出党的十八大以后我们强调所有的改革必须要以法治的思维，在有关公益诉讼管辖制度的改革中，不能由“能动”变成“乱动”，还要有总体设计和总体思考。中国政法大学诉讼法学研究院高家伟教授指出，管辖难题包含了政策性管辖难题，其产生原因是缺乏全局通盘考虑的司法改革方案设计，以及缺乏长远打算的司法改革政策导向；解决的方法是加强司法改革的顶层设计，并注重方案设计的前瞻性、整体性、协同性、综合性和配套性。清华大学法学院何海波教授指出今后应在中央的统一领导下，在总结经验的基础上确立一个比较合理明确、相对统一的管辖规则。

（三）通过立法或者修改《行政诉讼法》的方式

中国法学会立法学研究会副会长、华东政法大学法律学院刘松山教授指出应由全国人大常委会通过制定法律、修改法律或者法律解释的方式，对公益诉讼案件的管辖进行统一的规定，其强调了目前通过司法解释规定公益诉讼的管辖权是典型的违宪行为。北京市第四中级人民法院副院长程琥认为现行《行政诉讼法》相关条款规定的“原告就被告”模式并不符合行政公益诉讼的要求，有必要围绕公益诉讼对《行政诉讼法》进行改造。华南理工大学法学院刘长兴教授也指出，公益诉讼目前存在公益保护要求与原有诉讼体制之间存在较大差距的问题，对于包括公益诉讼管辖规则在内的公益诉讼制度规则，需要“另起炉灶”，回到公益保护制度核心，围绕公益保护重新设计。

（四）选择专门性法检方案或综合性法检方案

周合星建议建立高效可行的机动管辖检察院，省级院应当设立分院或派出检察室统一办理跨区划的公益诉讼案件。韩振标建议按照“两步走”成立全流域黄河环境资源检察院，第一步在河南范围内先行成立黄河全流域生态环境检察组织体系，第二步探索在全国范围内成立黄河全流域生态环境检察组织体系。二者所主张的方案均为专门检察院方案。中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任刘艺教授则认为公益诉讼由民事、行政、刑事三类案件互相支撑，即便指定专门检察院集中审理公益诉讼案件，也应该将专门检察院改造为综合性检察院，以适应检察公益诉讼需要“三审合一”“三检合一”的需求；当下专门法院与检察院管辖改革方案并未解决组织、人员等问题，单单依靠管辖改革，仍然无法触及制度的根本。

（五）借鉴域外管辖制度经验

吉林大学法学院王小钢教授梳理了域外两种环境法院（法庭）管辖区划分模式，一是法律直接规定管辖区，二是法律作出设立环境法院（法庭）的原则性规定并且授权中央政府决定管辖区。郑州大学法学院王圭宇副教授通过俄罗斯伏尔加河跨地区自然保护检察院考察，总结出了坚持自然保护领域检察监督的“专门性”、坚持自然保护领域检察监督的“系统性”、坚持问题导向、从实际出发、因地制宜等借鉴经验。中国政法大学民商经济法学院讲师吕梦醒博士指出荷兰环境公益诉讼管辖遵行一般民事、行政、刑事案件管辖规定。

四、检察公益诉讼管辖制度设计

（一）重新调整层级管辖

在民事公益诉讼方面，最高人民检察院第八检察厅检察官解文轶认为，考虑到案件数量、公益保护、调查便利、线索收集等因素，民事检察公益诉讼由基层检察院管辖更加有利。韩东成认为，为了“四大检察”能全面协调充分发展，应在相关立法中明确规定民事检察公益诉讼由基层检察院管辖。郑州大学法学院副院长张嘉军教授认为检察民事公益诉讼的案件线索基本都由案件发生地的基层检察院发现，地市级检察机关人手有限，无力办理本辖区内所有的民事公益诉讼案件，现有管辖体系打击了广大基层检察院的积极性。

在行政公益诉讼方面，何海波教授认为可以上提一级。中国政法大学法学院成协中教授也强调了这种区分，其认为虽然民事诉讼和行政诉讼均以影响力作为标准来确立级别管辖，但是行政诉讼具有特殊性，需要通过级别管辖设计来防止行政机关的干预。刘艺教授认为，检察公益诉讼管辖改革既要遵循“司法权是中央事权”等基本原则，又要符合便捷性等司法规律，可采取跨越性思维来将检察公益诉讼的二审审级上提。

（二）调整跨区划地域管辖范围

研讨会上基本确定了“跨行政区划集中管辖”的基调。北京市人民检察院第四分院副检察长常国锋在致辞中指出生态环境系统具有综合性和整体性的特征，司法实践应实现跨行政区域的流域整体性环境治理和保护。西北政法大学科研处处长李瑰华教授指出检察行政公益诉讼案件的法检管辖面临摆脱司法地方化方面的困境，需要适应行政审判体制改革的步伐。西北政法大学检察公益诉讼研究中心执行主任彭涛教授强调，虽然检察公益诉讼跨行政区划管辖发挥了很大的作用，具有必要性，但并非所有公益诉讼都需要跨区划或者异地管辖，需要考虑行政机关是否会对法院进行干预进而影响诉讼裁判的公正性。成协中教授也强调对环境资源类案件实行跨区域管辖具有正当性，但是其他类型的公益诉讼案件是否都适宜进行跨行政区划集中管辖，需要进一步讨论。秦前红教授指出，需要加强管辖制度方面的基础理论研究，跨行政区划管辖与现实很多管理制度不相契合，其还涉及到司法自由和司法能力配置等问题，牵一发而动全身，跨行政区划管辖改革的“冲动”应放缓。

在“如何跨”的问题上，虽然实践中基本是探索各省范围内的跨行政区划管辖，但如王志国提出需要探索跨省际公益诉讼管辖机制的观点不在少数。韩东成认为跨省级区划管辖，需要关注案件范围、管辖模式以及保障机制等问题，并给出了跨行政区划管辖的具体方案，认为检察行政公益诉讼可以采取诉前程序和诉讼程序相分离的管辖模式，既可以采取诉前程序由地方检察院开展、起诉程序由铁检基层院集中开展的“横向模式”，也可以采取诉前程序由地方开展或者铁检基层院相对集中开展、起诉程序由市级检察院或者铁检分院开展的“纵向模式”。武汉大学环境法研究所所长、法学院秦天宝教授指出检察公益诉讼管辖需要因地制宜，在不同的省份和地区根据本地最核心的生态系统，来决定如何在生态系统基础上确定相应的集中管辖制度，在集中管辖基础之上还需要对现有的制度进行衔接。

（三）增加职能管辖

刘艺教授指出对于管辖问题，目前通常基于传统主观诉讼行政诉讼理论，“管辖”一般用以特指各级法院可行使裁判权的范围，被分解为了级别管辖和地域管辖；检察公益诉讼管辖机制不同于普通行政诉讼管辖之处在于，其涉及法院与检察机关的裁判（办案）范围的划分问题；需要在立法中，特别是《民事诉讼法》《行政诉讼法》中增加检察机关“职能管辖”原则，用以确定审判机关、检察机关按照各种依据对数量众多的案件进行职务分配的规则。

（四）完善管辖衔接

程琥副院长明确指出检察机关与法院公益诉讼管辖标准的衔接问题是检察公益诉讼管辖需要厘清的六大问题之一。此外，如李瑰华教授指出的，检察公益诉讼管辖衔接问题也涉及如检察公益诉讼管辖与一般诉讼管辖的外部衔接问题。法检衔接问题具体体现在层级管辖衔接和地域管辖衔接两个方面。

1.层级管辖的区分与对应

以刘松山教授为代表的部分观点认为，应把法院审理案件层级和检察机关起诉层级区分开来。何海波教授认为在检察公益诉讼中既应允许基层检察院向中级法院起诉，也应允许省检察院向中级法院起诉。刘艺教授认为在检察公益诉讼中应坚持法检同级原则，否则公益诉讼的管辖无法与抗诉机制的衔接。中国政法大学法治政府研究院副院长赵鹏教授认为应在政治体系下来理解机关承担的功能，回归到人民代表大会制度以及整体政府观念上，检察机关应监督由同级人民代表大会产生相应的行政机关。

2.地域管辖的区分与对应

刘松山教授则认为理解检察机关在公益诉讼中为公益的代表是解决问题的关键，其认为不同级别、不同管辖区域的检察机关均可以代表公益，所代表的利益也无大小之分，无需对应。解文轶则指出地方各级检察院对本级人民代表大会及常务委员会负责，检察机关跨地区履职面临正当性问题。李瑰华教授基于司法裁判最终性和便于诉讼、节约成本的价值考量，认为检察院管辖与法院管辖应保持内在一致。