2020年12月1日下午一点半，由中国政法大学检察公益诉讼研究基地主办的“行政处罚的数字治理”研讨会在中国政法大学海淀校区科研楼B209顺利召开。来自生态环境部执法局、公安部道路交通安全研究中心、北京市经济和信息化局、北京市司法局与清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学、北京航空航天大学、对外经贸大学、上海交通大学、东南大学、华东师范大学、华南师范大学、首都师范大学、中国计量大学等十余个行政执法信息管理部门与高校科研院所的领导和专家参加了本次研讨会并发言。针对当前我国在进行数字经济、数字社会、数字政府基础上的数字中国建设，相关立法修改时应充分认识数字政府建设对维护我国法律秩序统一与权威、保障我国数字经济建设具有重大意义。与会领导和专家剖析了数字政府的优势，并从行政处罚的设定、行政处罚程序、行政处罚证据及半自动化决策、算法监管等角度，提出了针对《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》的诸多修改意见。

在致辞环节，清华大学公共管理学院教授于安在致辞环节首先祝贺由中国政法大学检察公益诉讼研究基地主办的“行政处罚的数字治理”研讨会在《行政处罚法（修订草案）》二审之后三审之前适时召开。其次，他建议学界关注四个问题：一是如何在数字化背景下界定行政违法行为的构成要件；二是如何认定行政违法行为的违法性；三是《行政处罚法》如何与处罚实践中采用的智能化手段、自动化决策方法相适应；四是《行政处罚法》如何对算法进行监管，包括监督行政机关算法应用和监管平台企业算法应用。

会议第一环节主题为“数字政府建设与行政执法智慧化”。该环节由刘艺教授主持。

生态环境部执法局处长李铮就“生态环境行政执法的信息化”作了报告。她分享了生态环境部在推进环境行政执法的信息化、电子化，实现污染防治攻坚战胜利的宝贵经验。比如环境执法部门在日常执法中应用数字手段，实时自动监管企业排污行为；应用移动执法设备办案；应用电子裁量替代传统区间化的裁量方法。运用卫星遥感、热点网格、无人机、无人船、红外线成像、水下机器人等高科技信息化手段收集污染线索等。李铮处长建议《行政处罚法》修订时应解决以下几个问题：一是要完善自动监控执法体系，二是需构建非现场监管手段的法律监管基础，三是要明确推进执法全流程的信息化。

公安部道路交通安全研究中心法规室助理研究员王晓兴从三个方面对公安机关交通管理中的非现场执法进行介绍：第一，交通管理领域非现场执法的相关法律法规和技术标准，包括《道交法》第一百四十四条、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第三章第二节、《非现场查处道路交通安全违法行为操作规程（试行）》等，以及交通违法行为分类、交通技术监控设备设置、非现场查处平台、交通违法行为抓拍四方面的技术标准。第二，非现场执法的技术原理，包括线圈感应抓拍、雷达测速抓拍、视频检测抓拍。第三，非现场执法的操作流程，包括违法信息导入、违法信息审核分组配置、图片初筛、违法信息核对审核、违法信息补传五个步骤。

北京市经济和信息化局大数据应用与产业处赵莹报告了北京市大数据建设的成果与困惑。北京于2018年开始实行“北京市大数据行动计划”，建设市区两级的大数据平台，推进金融等专门领域的数据开放。但北京在进行数字立法时遇到一些困惑：一是数据开发利用和权益保护之间如何平衡？特别是数据交易时、政府各部门之间数据流动时的权益保护问题；二是数据立法如何与国际接轨的问题；三是数据权属问题以及能否利用区块链技术确定数据权属和数据收益；四是执法中大数据的应用问题。

北京市公安局交通管理局科信处科长张化冰就北京市交通执法情况作了报告。他回顾了北京市的非现场执法设备的安装可回溯到上世纪80年代，但开始执法始于1996年安装了第一套闯红灯抓拍设备之时，2000年之后北京市交通领域非现场执法开始小规模应用，至2017年通过视频检测与音频检测相结合做到了违法抓拍，并通过平台分析实现了对驾驶中打电话和不系安全带等违法行为的监测和抓拍的演进历程。其次，他介绍了典型的非现场执法行为类型，包括场景类违法、驾驶行为类违法、禁限类违法三种。最后，他介绍了非现场执法的流程：一是数据采集；二是数据存储和分析，筛选重复数据，比对相关数据；三是人工审核，这一过程中会采用AI辅助技术；四是录入系统并通知相对人。

北京市司法局执法监督处四级调研员郑坤主要介绍了实践中如何利用北京市行政执法信息服务平台监督行政执法。首先，他介绍了北京市司法局执法平台所监管的执法案件基本情况：一是覆盖范围，横向包括五十余个业务领域，纵向包括市、区、街乡三级；二是案件类型，一般程序案件与简易程序案件的数量比大致是4：6；三是案件获取、接入方式，包括系统对接和单独录入。其次，他以两个例子展示了平台在执法监督中的具体应用：一是通过人均处罚案件量，判断执法人员的工作量是否充足；二是通过职权履行率，判断执法机关是否充分履行了法律授予的执法权力；并与12345接受投诉的案件进行比对，确定执法机关的执法重心是否恰当。

华南师范大学法学院、政府改革与法治建设研究院特聘副研究员马颜昕报告了“数字政府建设的广东实践与自动化行政方式下的行政处罚”。他首先介绍了广东省数字政府建设情况：一是广东数字政府建设采用了“管运分离，政企合作”的模式；二是应用方面广东省推出了“粤省事”“粤政易”“粤商通”平台；三是广东省推进建设了行政执法信息平台和行政执法监督网络平台“两平台”。其次，他就自动化行政在行政处罚中的应用提出五点意见：一是立法应明确自动化处罚的作出应经过人工审核，排除完全自动化行政处罚；二是自动化行政会带来处罚标准的变化，自动化执法和人工执法的处罚标准或应有所区分；三是应限制数据作为行政处罚的证据，遵行“最小化目的原则”；四是行政处罚证明标准需与新技术的应用相协调；五是立法应对电子送达、移动支付罚款等有所规定。

会议第二环节的主题是“行政处罚程序与数字法治化”，该环节由中国政法大学法治政府研究院副教授林华主持。

中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任、教授刘艺报告，其围绕数字化行政处罚的程序讨论了三个问题：第一，通过分析两个司法裁判案例，其指出需区分行政处罚的普通程序、简易程序、非现场程序，并需构建非现场程序的相关制度。第二，电子证据问题，应对不同地区、不同部门行政机关搜集、认证电子证据设定统一但却不同于行政诉讼证据的规则。第三，与工业时代行政程序注重公开透明相比，数据化时代的行政活动本就是留痕的、可追溯的，这个情况下要考虑行政制度的灵活性、便捷性以及对相对人的信息进行适度保护。

中国人民大学法学院教授刘品新围绕行政处罚的电子证据立规问题，从三个方面进行报告：第一，行政处罚中电子证据的运用特点为“早”而“浅”，即虽然电子证据得到较早应用、但是水平较浅；第二，行政处罚中电子证据的运用方向为“技”与“简”，即主要靠向技术取证、简易取证。考虑到行政执法条线（除公安系统的交管部门外）基本上没有专门的电子证据队伍，行政处罚中对电子证据的取证要求不能对标刑事侦查中的要求，甚至不能对标纪检监察中的要求，可以参照的是知识产权电子证据规则的要求，否则将无法保障行政执法的效率。第三，我建议，在此次《行政处罚法》修订中，可以按照推进取证便捷化与智能化的思路、标准，进行电子证据制度建设。具体条文建议是：（1）关于《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》第四十四条第二款“证据必须经查证属实,方可作为认定案件事实的根据”，修改为“证据必须经查证或者确认属实,方可作为认定案件事实的根据”，以鼓励通过当事人无异议、相对人认可等方式，允许实施打印、刻盘、录像等便捷取证；（2）关于《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》第四十四条第三款“以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据”，修改为“以严重侵犯他人合法权益等非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据”，并增加规定“行政执法机关通过智能取证平台收集的电子数据，不属于以非法手段取得的证据”，以鼓励扩大智能取证方式的运用；（3）关于《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》第三十九条第一款“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的,应当经过法制和技术审核,确保电子技术监控设备设置合理、标准合格、标志明显,设置地点应当向社会公布”，修改为：“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的,应当进行法律与技术方面的审核,确保电子技术监控设备设置合理、标准合格、标志明显,设置地点应当向社会公布”；（4）关于《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》第三十九条第二款“电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当对记录内容进行审核,未经审核的,不得作为证据”，修改为“电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当对记录内容进行审核，或者组织相对人对记录内容进行确认,未经审核、确认的,不得作为证据”。

中国政法大学科研处副处长、教授王青斌建议：第一，执法中可以使用电子证据，行政机关间的数据交换可以作为证据；第二，智能化执法工具应有明确的认证标准；第三，自动化行政处罚程序中，一定要保障当事人的陈述申辩权；第四，自动化行政处罚中的通知送达方式应多元化；第五，应当设定同类或者同一违法行为受自动化处罚的次数上限；第六，应关注部门协助，探索行政处罚的异地处罚程序。

中国政法大学法治政府研究院教授张莉论述了三个问题：第一，对于非现场执法需单独设立相应的规则；第二，行政处罚法和行政执法三项制度应相衔接，特别是格式文书的标准化。第三，自动化行政处罚作出前应经过人工复核。

江苏警官学院治安管理系苏艺老师介绍了他所挂职的江苏省公安厅法制总队现阶段推进公安机关行政案件快速办理机制的情况：第一，在去年先行确定苏州、宿迁作为试点地区的基础上，今年1-11月全省快办案件已占到全部行政处罚案件的23.1%，其中不按规定登记承租人信息等8个违法事由占到全部快办案件的62.23%。第二，目前基层民警还有不会用、不想用、不敢用的心理，同时存在证据、裁量、败诉等风险点。第三，建议《行政处罚法》（修订草案）再次审议时，能够在普通程序一节中增加有关快速办理的授权性规定，为全面深化公安改革进一步拓展空间。

会议第三环节的主题是“智能化行政违法行为和行政处罚的设定”，该环节由刘艺教授主持。

东南大学法学院教授于立深建议从五个方面推动《行政处罚法》的修改。第一，行政违法行为、智能行政违法行为的具体界定。行政违法行为应作为一个固定的概念专指相对人的违法，且应区分对违法行为的“制裁”和“惩戒”。第二，数字违法行为可能侵害的法益：包括隐私、信息自由、信息财产权，经济市场统一，思想意见交流不被障碍、妨碍和垄断，信息技术和信息工具合法利用，信息形成权五类。第三，违法行为的责任主体，责任条件和阻却事由。第四，运用技术手段进行执法，应该重新考虑违法和合法的构成要件。

北京大学法学院助理教授彭錞重点讨论了失信联合惩戒制度是否与《行政处罚法》初心相背离。《行政处罚法》的初心为：“严格设定”、“过罚相当”、“权力保障和权力救济”。但是在失信联合惩戒问题上“处罚”与“惩戒”关系不清，哪些失信惩戒属于行政处罚并不明确；《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》仍然坚持将“依法作出”作为行政处罚的判断标准，混淆了法律评价和概念界定，导致部分行政机关行为性质界定困难。失信联合惩戒形成了事实上的双罚制，并可能违背一事不再罚原则。而失信联合惩戒作出时间不合理、可诉性存疑，影响相对人的权利保护和救济。

会议第四环节的主题是“数字行为的处罚问题”，该环节由林华副教授主持。

北京航空航天大学法学院教授王天华建议关注“数字行为”的界定。他列举了九种数字行为：第一，信息的提供，如定向推送。第二，信息的收集。第三，信息的处理，包括查询、更正、删除、注销。第四，信息的行政提供，指主管部门要求电子商务平台提供信息。第五，信息的保存。第六，平台企业对经营者的监管和数字措施，该行为可能具有公法意义。第七，信用评价制度。第八，以知识产权保护为目的的转送通知等。第九，电子商务平台合同的自动订立。这些数字行为的定性存在公私性质不分的局面，不利于监管与权利保障。另外，他建议将行政拘留行为纳入听证程序。

首都师范大学法律系主任李昕教授重点谈及五个问题：第一，数字治理的定义和目的，数字治理是对于数据资产管理行使权力和控制的系列活动的集合，目的在于实现数据的获取、处理和使用的合法、正当、可靠。第二，数字治理的特征，包括过程性、系统性、规制手段的复合性。第三，数字行为的合规，需要确定规范数字行为的法律依据，通过制度化手段统筹协调数据控制主体内部的治理责任和外部的法律规范。第四，基于技术产生的法律问题。第五，数字治理主体的复杂性，数字治理需要技术、企业、行业和政府的合力，关注政府数据兼具数据采集者、监管者双重角色的问题。

北京科技大学法学院副教授张凌寒指出行政监管、行政处罚以及行政治理中存在两组信息不对称：第一，行政机关与其治理对象的信息不对称；第二，行政相对人与行政机关的信息不对称。信息化时代，第一组不对称被削弱，第二组不对称被加强，这导致了对公民权利的侵蚀，故需行政处罚中设定新的程序来应对，如确立并公开统一的算法评估和认证标准。

上海交通大学数据法律研究中心执行主任何渊副教授主要报告了数字经济领域行政处罚的和解机制，并建议《行政处罚法》中增加行政处罚和解条款，主要涉及以下三点：第一，设定该条款的理由在于数据保护领域行政处罚的金额特别高，但是案件的事实和法律适用难以完全明确，对此和解有助于实质化解争议。第二，行政处罚的和解在国内外有充分的实践经验。第三，构建和解条款，包括：要明确和解的适用范围和条件；确定实施的程序，如申请与受理程序、和解协商程序、和解协商的缔结与执行、和解程序的终止程序等；明确行政机关获取的行政和解金应优先用于个人损害赔偿。

对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心执行主任张欣副教授围绕“数字政府建设与行政执法的智慧化”进行报告。她阐释了智慧化行政执法的原理和特征，总结了智慧化执法的实践特点，并结合《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》的具体条文提出修改建议：第一，对第七条规定的公民陈述权和申辩权，建议补充要求行政机关对自动化决策进行解释和说明的权利。第二，对第十一条和第十二条，建议增加规定提供广泛的公众参与渠道。第三，对第十五条，建议增加规定对自动化行政中使用的算法的公平性、正当性、合理性定期评估。第四，对第四十一条，建议考虑自动化决策对公正执法的影响。第五，建议完善第四十二条、第四十三条规定的告知程序。第六，建议增加关于自动化决策司法救济的规定。

清华大学公共管理学院助理教授陈天昊梳理了数字政府这一概念的形成和演变，并结合《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》具体条文给出修改建议：第一，建议在第七条中增加“自动化行政处罚不得减损相对人正当权利，相对人得要求行政机关予以说明、拒绝自动化行政处罚，相对人受到自动化处罚非法侵害时行政机关应当承担无过错赔偿责任”等内容。第二，建议在第三十二条的裁量基准中增加通过自动化决策实现裁量的规定。第三，建议在第六条中增加提升行政处罚信息化水平的规定。第四，建议在第十八条第一款中增加“网络治理”。第五，建议在第二十三条和第二十四条之间增加涉及地域管辖的规定。

在会议的总结环节，清华大学法学院教授余凌云指出：第一，非现场执法涉及的法律问题非常复杂，如管辖问题、违法行为个数确定问题、证据问题、异地执行和相对人异地复议诉讼问题。第二，目前在公安部门，大数据、人工智能主要起到辅助作用，行政机关在自身责任不改变的情形下，不会应用纯粹的人工智能决策。第三，建议在《行政处罚法》中增加关于非现场执法的相关规定。中国政法大学检察公益诉讼研究基地主任王灿发教授总结到：我国数字治理、数字化行政执法很先进，走在世界各国的前列，行政执法信息化、数字化在我国是不可阻挡的趋势。数字化行政执法具有两方面的优势，一是为执法带来了高效率，二是一定程度上促进了执法公正。但数字化行政执法要体现人性化，让每个人感受到信息化、数字化带来的便利、幸福，这要求《行政处罚法》等相关立法作出限制，限制企业、平台对个人信息的利用，限制行政机关无限制地利用大数据影响个人权利。

历经五个小时热烈的讨论，会议于18：45分圆满结束。