十三届全国人大常委会专题讲座第十七讲
我国的行政法律制度
马怀德
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
党的十九大描绘了2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的宏伟蓝图。法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是构筑法治国家的基础。习近平总书记指出：“能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”推进依法行政是推进全面依法治国的关键环节，法治政府建设是全面依法治国的重点任务。推进依法行政，建设法治政府，主要依靠行政法律制度的不断完善和有效实施。
行政法及其所确定的行政法律制度，是保障、规范、监督行政管理活动的法律规范的总和，为法治政府建设、依法行政提供了基本依据和制度保障。改革开放以来，我国持续加强行政立法和行政法律制度建设。现行有效的法律有276部，行政类法律就有90部，占比近1/3。加之绝大多数的行政法规、地方性法规、规章都属于行政法范畴，我国行政法数量众多，行政法律制度建设取得了丰硕成果。
党的十九届四中全会提出把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，推动各方面制度更加成熟更加定型。明确要求坚持和完善中国特色社会主义法治体系，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。这为下一步完善行政法律制度指明了方向，提供了基本遵循。
下面，我结合学习党的十九届四中全会精神的心得体会，就我国的行政法律制度建设的一些基本情况做一汇报，主要包括三个方面：我国行政法律制度建设的主要成就、面临的主要问题以及对策建议。
一、主要成就
经过改革开放以来四十多年的发展，我国行政法律制度实现了三个全面：全面涵括各行政领域、全面调整行政权各运行环节、全面规范各类行政行为。从理论上讲，行政法大致由三个部分组成：一是关于行政权的授予和行政机关组织编制的法律规范，称为行政组织法；二是关于行政权的行使和运作的法律规范，称为行政行为法；三是关于对行政权的授予、行使、运作过程进行监督的法律，称为行政监督法，又称行政救济法。以下我将分别从这三个部分来介绍我国行政法律制度建设所取得的主要成就。
（一）行政组织法
行政权力只能来源于法律授予，这是“法定职责必须为、法无授权不可为”这一公法原则的基本要求。授予行政机关职权，规定行政机关组织和编制的法律规范的总和就是行政组织法。一般来说，行政组织法应当包括各级行政机关的组织法和编制法、公物法和公务员法，分别对应实现行政任务的组织、物质和人力手段。
行政组织法律制度和行政编制法律制度。五届全国人大于1979年、1982年分别通过的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、国务院组织法是行政组织法体系中最重要的两部法律，分别规定了地方各级人民政府和中央人民政府的组织规则。在编制方面，全国人大没有专门立法，主要依靠国务院在1997年和2007年公布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》两部行政法规来调整。另外，还有一类部门行政法律规范，我们通常称之为“部门行政法”，包括公安领域的人民警察法、治安管理处罚法，卫生健康领域的基本医疗卫生与健康促进法、传染病防治法，市场监管领域的食品安全法、药品管理法，文化领域的公共文化服务保障法、文物保护法等等。这类法律规范数量很多，明确了政府各部门的法定职权，基本实现政府各部门职权法定。目前53个行使对外行政职权的国务院组成部门和机构，其中38个，法律已经规定了较为全面的行政职权，其他15个也都有某一方面或某几方面职权的法律。
公物法律制度。我国没有制定统一的公物法律规范。理论上一般把公物分为两类，一类是行政公物，主要由行政机关等公权力主体使用，作为保障机关运行、完成公共任务的物质基础，比如办公大楼、办公设施设备等。一类是公用公物，主要面向社会公众，供社会公众使用，如图书馆、博物馆和公园等。对于行政公物，国务院在2012年出台了《机关事务管理条例》。党的十八大后，中央出台了《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等一系列党内法规。对于公用公物，一般在不同领域分别规定，比如2017年十二届全国人大常委会制定了公共图书馆法。
公务员法律制度。2005年十届全国人大审议通过了公务员法。这部法律规定了公务员的职级、录用、考核、任免、奖励、惩戒等内容，为公务员法治提供了基本遵循。公务员法在2018年年底进行了一次全面修改，与公务员法和监察法配套的公职人员政务处分法也刚刚经全国人大常委会审议通过。以上是我国行政组织法方面的主要立法成果。
（二）行政行为法
理论上一般把行政机关的行为分为两类，第一类是制定行政立法和行政规范性文件的行为，这类行为通常是针对普遍事项作出，规则可以反复适用，在学理上称为“抽象行政行为”；第二类是针对具体事项进行处理的行为，学理上称为“具体行政行为”或者“行政决定”。
行政立法制度和行政规范性文件制度。行政立法包括行政法规和规章，规章分为国务院部门制定发布的部门规章和地方人民政府制定发布的地方政府规章。2000年九届全国人大三次会议通过了立法法，对行政法规、行政规章的立法权限和立法程序进行了规定。立法法在2015年进行了一次全面修改，赋予了设区的市立法权，同时也对规章的立法权限进行了限定。另外，国务院还颁布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》两部行政法规，专门就行政法规和规章的制定程序问题进行规范。行政规范性文件又称“行政规定”，也就是俗称的政府“红头文件”，是行政机关在行政立法之外制定发布的具有普遍约束力的规则的统称。行政规范性文件曾经是法治政府建设的“重灾区”，乱发文、出台“奇葩”文件的现象时有发生，不仅侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，也损害了政府公信力。党的十九大后，国务院办公厅发布了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》等一系列文件，行政机关随意制发规范性文件的势头得到一定遏制。
在如何规范具体的行政行为方面，立法机关最初计划制定一部统一的行政程序规则，对所有的行政行为进行统一规范。但因为当时立法基础比较薄弱，制定统一的行政程序规则存在较大难度。于是“化整为零”“改批发为零售”，先选择各类行政行为中最亟需规范的制定单行法律。
行政处罚法律制度。1996年八届全国人大四次会议首先通过了行政处罚法。这部法律对行政处罚的种类、行政处罚的设定、处罚实施机关、处罚程序等问题做了规定，引入了听证制度，真正实现了“处罚法定”，有效改变了当时行政处罚“乱”和“滥”的局面，对规范行政处罚行为具有重要意义。
行政许可法律制度。参照行政处罚法的立法经验，2003年，十届全国人大常委会审议通过了行政许可法。行政许可法从源头上规范行政许可的设定权，明确了许可的时间和程序，提高了行政效率，也减少了行政机关利用许可寻租的空间，有力地推进了政府职能转变。尤其是行政许可法明确了部门规章不得设定许可，已经设定的需要进行清理，确需保留的由国务院发布行政法规予以保留，这对于限制各个部门自我扩权、过度干预市场具有很大意义。通过专门立法对行政许可进行规范在世界范围内也算是一项制度创新。2019年国务院出台了《优化营商环境条例》，巩固和深化了“放管服”改革成果，特别是明确国家严格控制新设行政许可并大力精简已有行政许可，推进“马上办、网上办、就近办”，优化行政许可服务，提高行政许可效率。
行政强制法律制度。2011年，十一届全国人大常委会审议通过了行政强制法。这部法律明确了行政强制措施和行政强制执行需要遵循的规则，着力解决当时行政强制“软”和“乱”并存的问题。所谓行政强制措施，是指行政机关为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，对相对人的人身自由或财产实施暂时性控制的行为，比如在此次新冠肺炎疫情防控中，对病人、疑似病人、密切接触者等实施强制隔离和健康医学观察，就属于行政强制措施。所谓行政强制执行，是指当公民、法人或其他组织不履行行政决定时，由行政机关或者人民法院依法强制相关主体履行义务的行为。
政府信息公开法律制度。国务院2007年公布的政府信息公开条例是行政行为法领域一部非常重要的行政法规。按照政府信息公开条例的规定，政府应当主动公开涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，公民、法人和其他组织也可以依法申请获取政府信息。政府信息公开条例生效后，政府信息公开数量直线上升，对于保障公众知情权，推动透明政府和廉洁政府具有重要意义。政府信息公开条例在2019年4月份进行了修订，进一步回应了人民群众对于政府信息公开的需求。
重大行政决策法律制度。2019年，国务院出台了《重大行政决策程序暂行条例》。《重大行政决策程序暂行条例》对重大行政决策行为进行统一规范，明确重大行政决策需要经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等程序，提高了行政决策科学化、民主化、法治化的水平。
（三）行政监督法
行政监督是国家监督体系重要的组成部分。行政权力是国家权力中对经济社会发展影响最直接，与人民群众关系最为密切的一种权力。有关行政监督的法律制度很多，包括监察、审计、预算、复议、诉讼赔偿等制度。但这些法律制度的功能有所不同，监察法、公务员法重在“管人”，行政机关工作人员有违法违纪行为，追究其个人责任。审计法、预算法重在“管钱”，对行政机关使用财政资金情况进行监督。行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法重在“管行为”，行政机关作出的行政行为违法，需依法撤销、变更、确认无效，违法行政行为损害当事人合法权益的，需依法予以赔偿。
监察制度和公务员惩戒制度。2018年，行政监察法改为监察法，把党对反腐败工作的集中统一领导机制固定下来。监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，对所有行使公权力的公职人员进行监察。公务员法对公务员的违法违纪行为，规定了谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分等监督和惩戒措施。
审计监督制度和预算监督制度。根据审计法的规定，国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金及其他有关基金、资金的财务收支等进行审计监督。审计部门在行使职权时，具有要求报送权、检查权、调查权、制止并采取措施权、通报权及处理权等多方面的权限。预算法规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。
行政复议制度是行政系统内的一种特殊监督形式，指公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向上级行政机关申请复议，由复议机关作出复议决定的制度。1999年，九届全国人大常委会审议通过了行政复议法，该法明确规定了行政复议原则、复议案件受理范围、复议程序等内容。与行政诉讼制度相比，行政复议的优点在于便捷、效率高、专业性强、成本低。
在行政法律制度中，最强有力的监督制度是行政诉讼制度和国家赔偿制度。我国1989年制定了行政诉讼法。这部法律规定，公民、法人和其他组织的合法权益受到行政机关侵害时，可以向人民法院提起诉讼，人民法院可以对行政行为的合法性进行审查，有权撤销、变更或者确认行政行为无效。行政诉讼法颁布施行至今一共进行过两次修改。1994年通过的国家赔偿法明确规定了行政赔偿与刑事赔偿的赔偿义务机关、归责原则、赔偿范围、标准和赔偿程序。2010年该法进行了一次系统修订。
以上就是我国行政法律制度的基本情况。从上面的梳理我们可以看出，具有中国特色的行政法律体系日益健全，政府的各类行为基本纳入了法治轨道，形成了我国行政法律制度的“四梁八柱”。
回顾我国行政法律制度建设和发展的历程，我们可以总结出以下几点经验：
第一，始终坚持中国共产党的领导。我国行政法律制度带有明显的自上而下建构性特点，由党中央统筹协调，通过顶层设计和政治引领，集中各方面的资源和力量，不断推动行政法律制度建设和实践创新。
第二，始终坚持人民立场。习近平总书记多次强调“我们必须始终坚持人民立场，坚持人民主体地位”“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”。我国行政法律制度建设始终坚持充分反映人民意愿，切实保障人民的利益，不断满足人民对公平正义的需求与向往。例如，2014年行政诉讼法规定“立案登记制”解决了原告告状难、起诉难的问题，“行政机关负责人出庭应诉制度”解决了行政诉讼“告官不见官”的问题；“放管服”“最多跑一次”等行政法治领域改革也充分体现了为民、便民的服务意识。
第三，立足国情，兼容并蓄。一国的法律制度必须与其实际情况相适应才能实现良法善治。与此同时，法治作为人类政治文明发展的共同选择，体现着全人类共同的智慧成果，这决定了不同国家的法治建设经验存在着相互借鉴的可能。我国行政法律制度建设始终立足国情、放眼世界，从中国问题出发，博采众长，兼容并蓄，探索出了一条具有中国特色的行政法治之路。例如，行政处罚法、行政许可法、行政强制法被称为我国的“行政三法”，将这几类重要的行政行为提炼共性，单独制定“小法典”予以规范，既适应了现实需要，也充分体现了中国特色。
第四，重视基层和实践经验。来自基层的实践探索和制度创新始终是我国行政法律制度建设最鲜活的素材和最强劲的动力。很多诞生于基层的有益制度和经验逐步被国家立法吸收，在全国范围内实施，对完善我国行政法律制度起到了重要作用。基层的探索创新与顶层设计形成了相互验证、相互补充的良好格局。例如，政府信息公开制度就起源于20世纪80年代以来的村务公开和厂务公开制度；2014年行政诉讼法修订中确定的集中管辖、行政机关负责人出庭应诉制度，也来自于各地法院的实践探索。
二、面临的主要问题
目前，我国行政法律制度数量可观，框架体系初具规模，但离党中央的要求、人民的期盼、全面依法治国的法治目标仍有差距，还不能完全满足国家治理体系和治理能力现代化的需求。以完备的法律规范体系为标杆，我国行政法律制度存在系统性不够、制度缺位、规范滞后、实施不理想等问题，亟待着力解决。
（一）制度的系统性需进一步加强
相比民法、刑法等其他部门法，行政法的特点被形象地称为“多如牛毛、朝令夕改、叠床架屋”。所谓“多如牛毛”是指规范数量，因为行政法所调整的社会关系非常广泛，行政法规范的数量很多。“朝令夕改”是指规范的稳定性不足，很多规范需要随着社会的发展进步和调整对象的变化而不断修改调整。“叠床架屋”是指规范层次复杂，既有法律、行政法规、地方性法规，还有部门和地方政府规章，甚至还有法规性文件、规范性文件等多个层次的规范。这些特征决定了行政法律规范是一个多领域、多层次、多变动的庞杂体系，法律规范之间重复、冲突、不协调、不衔接等问题十分突出。在我国行政法律制度的“四梁八柱”已经基本搭建起来的情况下，加强法律制度规范的系统性成为一个重要任务。
（二）部分行政法律制度缺位
首先，行政组织法依然是行政法律制度的薄弱环节。相关立法的规定比较原则、简单、陈旧。从实践来看，中央人民政府和地方各级人民政府的结构、规模、职能还未界定清楚，中央与地方的关系未完全明确，通过法律规范政府的组织和编制的目标尚未实现。在编制方面，目前仅有《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》两部行政法规，而缺乏国家层面的立法。由于组织法和编制法缺失，“定职责、定机构、定编制”的“三定”规定是实践中各级行政机关组织机构、配置资源的重要依据。但“三定”规定毕竟不是法律，在稳定性和效力上都存在不足。
其次，行政行为法方面，统一的行政程序法长时间缺位。虽然我国已经通过“行政三法”对主要行政行为进行了类型化的规范，但这些单行法律仅仅涉及某一个具体领域、某一项行政行为，无法把所有的行政执法活动都纳入法治轨道。很多现行法律没有规定的诸如行政收费、行政给付、行政奖励等行政行为就缺乏相应的程序规范，各种乱象也就难以避免。另外，行政征收和行政征用也缺乏专门立法。例如在本次抗击疫情过程中，各地政府依据突发事件应对法和传染病防治法征用了大量宾馆、酒店实施集中隔离，但相关条款都比较简略，对于征用情形、征用主体、征用程序等没有做细致规定。国务院曾经计划起草专门的行政收费法，对行政收费这类特殊的征收行为进行规范，但进展比较缓慢。
再次，行政救济法方面，缺乏国家补偿的法律规则。一般认为，国家补偿是指国家公权力机关为了实现公共利益而实施的合法行为造成损害时，国家基于公平负担的原则向当事人提供救济的制度。我国目前还没有对国家补偿进行统一立法，国家赔偿法中也没有涉及国家补偿的规则。行政许可法规定了依法变更或撤回生效许可的行政补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了房屋征收的补偿，但适用范围都比较有限。例如本次疫情防控过程中，多地征用了私人场所实施集中隔离，但如何对这些私人场所的所有者进行补偿，依据什么标准补偿，就缺乏统一的规定。行政裁决制度散见于各单行法中，行政裁决的主体、程序和法律后果不一致，缺乏统一规范的规定。
（三）部分法律制度较为滞后
党的十八大以来，全面深化改革取得了突破性进展，行政领域中诸多改革举措已经取得了显著效果，应当及时将改革成果上升为法律规范，解决行政法律制度滞后性问题。
行政组织法方面，国务院组织法制定于1982年，内容十分简略，已不能适应当下复杂的行政实践需要，亟待全面修改。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以十几个条文规定了从省政府到乡政府的各级地方政府体系，线条过粗，对于机构设置、职能权限等都规定得相对简单，对于政府治理中出现的自贸区、开发区等组织缺乏规范，亟待修改。
行政行为法方面，制定于1996年的行政处罚法已经实施了20余年，出现了一些与现实需求不适应的情形，如处罚种类过窄、地方性法规的处罚设定权限偏严、处罚主体分散、处罚程序不完善等。近年来放管服改革和行政审批制度改革取得了良好效果，行政许可法律制度已经明显滞后于实践。
行政救济法方面，行政复议制度较为滞后。从理论上说，行政复议在解决纠纷和救济当事人上具有专业、便捷、高效、低成本等优势，理应成为行政纠纷解决的“主渠道”，但是从数据来看，近年来行政复议的案件量跟行政诉讼的案件量基本持平甚至更少，没有发挥预想中的作用。这与行政复议法规定的不完备存在一定关系，如行政复议机构的权威性、中立性不够，行政复议力量分散，复议体制机制不顺，未彰显复议制度特色等等。
部门行政法也应该根据时代发展和社会需要进行及时修订。例如，本次疫情防控主要依据的传染病防治法、突发事件应对法，虽然是在2003年“非典”疫情后分别进行了修改和制定，但依然在一定程度上滞后于社会生活和实际需要，尤其是制度设计秉持“危险控制”而非“风险预防”的理念，对未知传染病风险的防范效果有限，有待进一步修改完善。
（四）部分法律的实施情况有待改善
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。从实践来看，部分法律制度虽然已经建立，但实施效果不佳。导致这一现象的原因主要有二：第一是立法本身存在问题。比如立法比较笼统，原则性和宣示性条款较多，针对性、可操作性不强。有的立法存在部门化倾向，各部门之间的争权诿责现象较为突出，立法实际上成为一种利益博弈，或者是久拖不决，或者是达成妥协后规避了核心问题，在实践中难以实现预期的立法目的。第二是法律规范被有意规避。行政法的本质是规范和约束行政权，一些行政机关通常会想方设法使用各种途径来规避约束。例如行政许可法实施过程中遭遇了较多的规避性、选择性适用。有的部门和地方将许可和审批“改头换面”，以“核准”“备案”“指标”等概念替代“许可”和“审批”，在表面上进行了清理，但依然保留了实质性权力。中国政法大学法治政府研究院多年来连续开展地方法治政府建设的评估，评估结果显示，制度的客观评分与公众的主观感受之间存在分数差距，这说明一些法律制度的落实情况不理想，社会公众对法治建设的“获得感”还有待提高。
三、对策建议
下一步，建议按照依法行政的基本要求，从行政法律制度系统化、加快立法、及时修法、加强法律实施监督等方面进一步完善我国的行政法律制度。
（一）完善行政法律制度应当遵循依法行政的基本要求
完善行政法律制度，实际上是调整行政法律关系，设定行政主体和相对人权力义务的过程，应当按照依法行政的基本要求展开。
第一，合法行政。合法行政是依法行政的基本要求。意味着行政机关行使任何对公民、法人或者其他组织不利的行政权力时，都必须取得法律的授权，符合法律的规定。没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出减损公民合法权益或者增加公民负担的行政行为。合法行政的要求对于摒弃人治思维和习惯，树立法律的权威和依法办事的观念具有重要意义。
第二，合理行政。由于行政机关自由裁量的权力越来越大，仅仅要求行政活动合法是不够的，还必须从合理性和正当性的角度提出更为具体的要求。其核心内容是行政活动必须公平正义，不偏不倚，符合比例。具体而言，就是行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，符合理性。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当尽量采用对当事人权益损害最小的方式。
第三，程序正当。行政机关实施行政管理，应当严格按照法定的步骤、方式、方法、顺序、时限等规则进行，保障当事人和利害关系人的知情权、参与权和救济权。即使在法律没有明确规定的情况下，也应当按照程序正当的原则实施行政管理活动。程序正当的最基本要求是，任何人不能做自己案件的法官，应当中立、公正、不偏不倚，不能与当事人或者利害关系人之间有私下接触；作出行政决定时，应当允许受决定影响的公民提供证据，陈述和申辩，行政机关必须听取公民的意见，公民有权要求参加行政决定的过程，有权参与和监督行政决定。
第四，高效便民。行政机关实施行政管理活动，应当遵守法定时限，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。行政机关应当本着便民原则，以非官僚化的方式建立行政组织，确保行政机关能够以快捷、经济的方式及时有效地作出决定。
第五，诚实守信。诚实守信既是政府机关的道德准则，也是最基本的法律义务，如果政府在行政管理中不能做到信守承诺，而是反复无常、出尔反尔，那么不仅会使政府失去信誉，而且会损害老百姓的信赖利益。政府机关公布的信息应当全面、准确、真实。行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此受到的财产损失依法予以补偿，这就是行政法上的信赖利益保护原则。
第六，权责一致。政府的权力与责任应当保持一致，这是法治国家和法治社会的重要标志。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。行使权力必须做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
（二）推进行政法律制度的系统化
1.适时制定行政法总则
推进行政法律制度的系统化，可以考虑在适当的时候制定行政法总则。行政法律规范是一个多领域、多内容、多层次的庞杂体系，要实现其内部的和谐一致，可以考虑通过制定行政法总则的方式，规定行政法的基本理念、基本原则和精神，并在此基础上建构行政组织法、行政行为法、行政救济法和部门行政法等相关法律制度规范。从立法技术上说，可以借鉴民法典的立法经验，通过“提取公因式”的办法，将行政法律制度中具有普遍适用性的基本规范抽取形成一部“行政法总则”，这有助于消除我国行政法律体系中所存在矛盾冲突的状态，建立起良好的行政法律秩序。
2.加强备案审查工作
一个成熟的体系并不是多个事物之间的简单组合，而是相互关联的事物按照一定秩序和逻辑形成一个有机统一的整体。行政法律规范的体系化必须围绕宪法这个核心，通过“立改废释”，形成一个上下有序、前后衔接、内部和谐、外部规范的规范整体。由于行政法律规范数量多、内容杂、层次繁，其体系化任务往往更加繁重和复杂，备案审查制度是一个重要抓手。全国人大常委会是立法法、监督法所规定的法定备案审查机关。近年来，全国人大常委会进一步加强了备案审查工作，如制定备案审查工作规程，建立全国统一的备案审查信息平台，公布年度备案审查报告等，取得了良好效果。未来应当进一步强化地方人大常委会的备案审查功能，通过备案审查制度促进行政法律规范的体系化，维护社会主义法制的统一。
（三）加快立法，弥补现有立法空白
1.完善行政组织立法
机构和职能法定是法治政府的第一要求，也是建设法治政府的逻辑起点。建议按照“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同”的要求，尽快对国务院组织法进行全面修改。同时可以考虑将地方人民政府组织法从现有的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中分离出来，制定单独的地方各级人民政府组织法对地方各级人民政府的法律地位、组织规则、职责权限进行明确规定，尤其应当对街道办事处、乡镇等机关的行政职权进行明确，适度扩大基层政权经济社会管理权限。另外，在机构编制方面，应当尽快制定颁布国务院编制法和地方各级人民政府编制法，实现编制法定化。
2.推进统一的行政程序立法
通过制定统一的行政程序法来规范行政行为，能够解决单行立法“挂一漏万”的问题，确保法律体系的严密性。对行政行为加以严格的程序约束，对于保障公民基本权利、遏制和消除腐败、提高行政效率都具有重要意义。经过多年的努力，我国制定行政程序法的时机和条件已经成熟：“行政三法”中包含了大量的程序规则，形成了坚实的立法基础。另外，以《湖南省行政程序规定》为先导，我国已经有多个省市制定颁布了地方行政程序规定，为国家立法积累了经验。对于行政程序立法的理论研究也已经比较充分和扎实。
3.推进政府绩效和行政问责立法
实现责任的法定化，应当建立有效的正反向激励机制，明确对政府履职情况的评价标准。科学合理地进行政府绩效认定，能够以更加合理的“指挥棒”引导政府主动进行职能转变，将政府的能力和资源集中到政府应该管和必须管的事项上。可以考虑制定政府绩效评价法，对政府绩效评估的范围、内容、程序、评价结果、相应责任等内容加以明确规定。
同时，可以考虑制定政务问责法。对领导干部的问责在2003年“非典”疫情之后受到社会的高度关注，在本次新冠肺炎疫情防控中，也有多个地方的党政领导干部因为防控不力被问责。关于问责制度的现有规范依据主要有2009年中办、国办印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，以及2019年印发的《中国共产党问责条例》。目前的问责规范依据存在法定化程度不高、规范要求不统一，偏向政治责任而相对忽视法律责任等问题。为此，有必要考虑制定政务问责法，对问责事由、问责主体、责任形式、责任豁免事由等程序和实体内容进行规定，与公务员法和公职人员政务处分法实现有效对接，构建起一套完善的权力监督与制约机制。
4.推进政务公开和政府数据开放立法
政府信息公开条例实施十余年来，在提高政府工作透明度，满足公众知情权，服务人民群众生产、生活方面起到了重要作用。但政府信息公开条例属于行政法规，存在与档案法、保守国家秘密法、反不正当竞争法等法律位阶不匹配、制度不衔接等问题。此外，未来我国还将制定个人信息保护法等法律。因此，有必要将政府信息公开条例升格为政务公开法，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。
与此同时，在大数据时代，数据驱动社会发展的势头越来越明显，公共数据开放、共享的格局已经是未来的趋势。国务院也提出要稳步推动公共数据资源的开放和利用。上海市已于2019年出台了我国首部关于政府数据开放的专门立法《上海市公共数据开放暂行办法》，可考虑在政务公开法之外制定单独的政府数据开放法，或由国务院先制定政府数据开放条例，对政府数据开放的基本制度作出规定，以提升数字时代政府的治理能力。
（四）及时修法，回应时代发展与社会关切
1.及时修订行政处罚法
修改行政处罚法，可考虑从以下几个方面入手：第一，完善处罚种类。现行行政处罚法采用了明确列举加兜底概括的形式，但没有对“行政处罚”的概念下定义，导致兜底条款实际上没有发挥作用，明确列举的处罚种类又不足以应对实际需要。完善行政处罚法律制度首先要明确行政处罚的内涵与外延，为行政执法实践提供明确指引。第二，厘清处罚设定权。行政处罚法对地方性法规的处罚设定权作出了规定，在地方立法水平、立法质量逐渐提高的情况下，可以给予地方更大的立法空间。第三，完善处罚主体相关规定，对乡镇和街道办事处能否作为执法主体进行明确，结合行政综合执法制度改革的进展，对相对集中行政处罚权制度进行完善。第四，完善处罚程序，将行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度改革成果上升为法律规范，等等。
2.及时修订行政复议法
修改行政复议法，可考虑从以下几个方面入手：第一，复议体制上，一级政府之下相对集中的行政复议管辖体制是运行效果比较好的模式。第二，办案机制上，传统上以书面审查为主的办案方式透明度有限，申请人缺乏参与感，同时也不利于查清案件事实，应当改为以开庭审理为主。第三，应当完善行政复议的程序设计，包括回避制度、取证制度、调查制度、调解和解制度、行政复议与行政裁决的衔接机制等。
3.及时修订突发事件应对法、传染病防治法和野生动物保护法等疫情防控方面的法律
在今年2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上，习近平总书记强调，要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。在今年6月2日召开的专家学者座谈会上,习近平总书记强调，要有针对性地推进传染病防治法、突发公共卫生事件应对法等法律修改和制定工作，健全权责明确、程序规范、执行有力的疫情防控执法机制，进一步从法律上完善重大新发突发传染病防控措施，明确中央和地方、政府和部门、行政机关和专业机构的职责。
完善疫情相关立法，首先应当修订突发事件应对法、传染病防治法，以“风险预防”的理念，对疫情信息报送与信息发布、分类隔离、疫区封锁等制度进行调整，增加传染病风险评估、风险预警等制度；应当科学设定应急状态下的管控措施，注意对社会基本秩序和公民基本权利的保障，对基本权利的限制需要遵守比例原则，比如要求在公布病人、疑似病人、密切接触者的相关活动信息时，应当注意保护当事人的隐私，实施紧急控制措施的同时要保障基本生活需要；应当进一步明确传染病疫情的属地管理责任和基层防控权限，明确相关物资的调配、筹集、发放制度等。其次，应当修订野生动物保护法，全面禁止食用野生动物，并设定严格的法律责任；应当将立法目的从保护野生动物拓展至保护公共健康安全，对非法收购、贩卖野生动物的行为设定更严格的监管规则，加大对非法利用野生动物的处罚力度。
（五）加强对法律实施的监督
党的十九届四中全会《决定》明确要求“加强对法律实施的监督。保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预。”近年来，全国人大常委会严格依照监督法的规定，通过听取审议专项工作报告、开展执法检查、专题询问等方式履行人大监督职责，取得了非常好的效果。希望全国人大常委会能够适时组织对行政法律规范的执法检查，或是就特定行政法问题组织专题询问，加强对行政法律规范实施情况的关注，保障相关法律制度“落地”后能够真正“生根”。当然，促进法律实施和制度落实是一个长期性、系统性工程，在人大监督之外，还需要司法监督、新闻媒体监督、公众监督等多种方式的配合，共同构建起高效的法治实施体系与严密的法治监督体系，让日趋完备的行政法律制度得到全面有效实施，发挥更大作用。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
习近平总书记指出：“法治是治国理政不可或缺的重要手段。在我们这样一个大国，要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。”改革开放四十年来，我国的行政法律制度建设取得了显著成就，为推进依法行政，建设法治政府，推动国家治理体系和治理能力现代化发挥了重要作用。进入新时代，党和国家事业发生了历史性变革，行政法律制度建设也面临着一些新的任务和挑战。我们相信，在以习近平同志为核心的党中央的正确领导下，在立法机关和社会各界的共同努力下，我们一定能够沿着中国特色社会主义法治道路不断前进，持续推进我国行政法律制度的发展，为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作出重要贡献！
以上就是我汇报的全部内容，不当之处请大家批评指正！
（主讲人系中国政法大学校长、中国法学会行政法学研究会会长）
