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《法治政府蓝皮书:中国法治政府发展报告(2018)》在京发布

法治政府研究院| 时间: 2019-04-22 11:06:36 | 文章来源:


2019年4月21日,中国政法大学法治政府研究院、中国法学会行政法学研究会在京举办《法治政府蓝皮书:中国法治政府发展报告(2018)》发布会。来自北京市社科联、社科规划处、中国社会科学院、清华大学、北京大学、中国人民大学、中南财经政法大学、南开大学、四川大学等高等院校和科研机构的多位专家学者出席了会议。


《法治政府蓝皮书:中国法治政府发展报告(2018)》发布会开幕式由中国政法大学副校长、法治政府研究基地首席专家,中国法学会行政法学研究会会长马怀德教授主持。中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会名誉会长应松年,社会科学文献出版社副总编辑、中国社会学会副秘书长童根兴,北京市社会科学界联合会党组书记、北京市哲学社会科学规划办公室主任张淼分别致辞。

   

应松年教授指出,该报告对法治建设做出了重要贡献,自2013年以来,《中国法治政府发展报告》已连续出版了五部,报告以每年度与法治政府相关的重大事项为主题,以客观科学的数据分析为依据,系统描述、报告我国法治政府年度建设的真实面貌,为法治政府的相关理论研究提供了宝贵的宏观资料。最后,应松年教授对北京市哲学社会科学规划办、社会科学文献出版社等为该报告提供过帮助和支持的单位和个人表示感谢。

 

童根兴副秘书长首先对报告的发布表示祝贺,接着从国家战略层面阐述了该报告发布的重要意义。他认为,该报告与当前的法治建设实践联系密切,2018年全国各级政府积极努力,守正创新,依法行政与法治政府工作取得了一系列的重大成就,自贸区法治政府建设、教育、食品安全领域亮点纷呈,互联网人工智能新科技领域先行先试稳步跟进,本次法治政府报告对这些亮点、难点问题都进行了深入的研究,与当前法治实践紧密相连。如今,该报告已经成为“皮书”系列中的“拳头产品”,是法治政府建设的重要文献。

张淼书记肯定了法治政府研究基地在理论研究、社会服务、人才培养等方面取得的突出成绩。近年来,法治政府研究基地在智库作用发挥方面成绩突出,2017年入选中国核心智库。《中国法治政府发展报告(2018)》专门分析了北京市行政法治现状和问题,就北京市行政法治建设取得的重要成果进行了深度的剖析,提出了对策建议,相信一定会为北京法治正确建设提供强有力的支持。另外,张书记详细介绍了市社科联、市社科规划办的主要工作内容,对法治政府研究基地在下一阶段中继续助力首都科学发展,为北京市的法治政府建设献计献策提出期待。

中国政法大学法治政府研究院院长、法治政府研究基地主任、中国法学会行政法学研究会秘书长王敬波教授对《法治政府蓝皮书:中国法治政府发展报告(2018)》的主要内容和编写情况进行了报告。由中国政法大学法治政府研究院、中国行政法学研究会组织编写,社会科学文献出版社出版的《法治政府蓝皮书:中国法治政府发展报告(2018)》,分为“总报告”和“专题报告”两个部分。报告系统回顾了我国2018年法治政府建设理论和实践的发展,对党和国家机构改革、营商环境法治化、政府与社会资本合作、法律及人工智能、互联网法治、地方法治政府发展、部门行政法、行政争议解决等行政法治的热点问题进行了深入剖析,并对2018年法治政府建设立法、司法解释和典型案例进行了评述,体现了报告在法治政府建设中的回顾、记录、评述、分析功能。

北京大学法学院教授、《中外法学》主编王锡锌教授主持了发布会的报告研讨环节。他认为该报告具有历史和现实两重意义,既是我国法治政府建设的记录者,也是实践发展的推动者。

中国民航大学法学院贾圣真讲师就《党和国家机构改革与行政组织法治的发展》进行了报告。他介绍道,2018年的党和国家机构改革是在新时代历史条件下进行的系统性、整体性、重构性的变革,呈现出许多鲜明的特征。本轮改革注重加强顶层设计,整合类似职能,发挥中央和地方两个积极性,机构改革的过程坚持了法治化思维,在党政关系、部门职能整合、机构编制等方面发展了行政组织法律制度,也为行政法学提出了许多亟待研究的课题。在未来,我国行政组织法可能在完善行政组织基本法、修订行政管理法、重构机构编制法和央地关系法治化等方面取得进展。

中国政法大学法学院成协中教授就《中国自由贸易试验区法治政府建设观察与评估》进行了报告。近些年来,自贸区在投资管理、现代商事登记、事中事后监管、法治环境建设等方面通过制度创新取得了长足进步,成为法治政府建设的排头兵和先行者。自贸区与非自贸区相比,在法律适用、投资准入、行政审批、监管手段等方面存在着差异;而自贸区之间相比,则存在行政审批和监管改革力度、知识产权保护强度、管理权限下放深度的差异。要进一步提高自贸区法治建设水平,需要赋予自贸区在法律暂停实施方面更大的主动权,通过更有效的备案审查制度确保自贸区规则创制的合法性,建立更加高效便捷的纠纷解决机制,加强对自贸区规则实施效果的第三方评估。

中国政法大学法治政府研究院张莉教授就《地方政府合同审查制度实证研究——基于54个地级市的样本分析》进行了报告。她认为,随着现代国家职能的扩张、给付行政理念的深入,越来越多的行政管理目标通过行政主体与行政相对人间签订政府合同的方式实现。近年来,为了规范政府合同的缔结与履行,更好地维护公共利益,我国许多城市建立起地方政府合同审查制度。这些制度在防范风险、化解纠纷方面发挥了重要作用,但也存在着规范效力层级过低、基础概念界定不清、重事前审查轻事后管理等问题,应当从完善合法性审查机制、增强履约管理、加大资金及人员投入等方面着手解决,逐步实现政府合同管理的规范化、信息化。

南开大学法学院副院长宋华琳教授就《行政治理中人工智能的引入及法律控制之道》进行了报告。宋华琳教授提出,人工智能治理的引入有助于辅助政府决策,改进行政许可活动。人工智能在行政执法中的应用,有助于分配执法资源、查明事实和规范裁量权的行使,进而提高风险防控的精确性、打击违法行为的实效性,提高行政执法的个案公正。但仍需防范算法风险,防范对裁量权的侵蚀,警惕政府治理被掌控于商业巨头之手。应给予相对人以选择权与拒绝权、知情权,通过告知与送达、说明理由等制度设计,保障相对人的程序性权利。


对外经济贸易大学法学院孔祥稳助理教授就《自动驾驶技术的发展与行政规制体系的回应》进行了报告。他介绍到,为规制自动驾驶道路测试,工信部、公安部、交通运输部联合印发了《智能网联汽车道路测试管理规范(试行)》,北京、上海等多个省市出台了地方自动驾驶汽车道路测试管理规范。从当前实践来看,自动驾驶事务对传统行政规制结构提出了一定的挑战。各地通过建立联席小组等方式来应对规制事务的复杂性,通过引入专家组和第三方机构来解决规制事务专业性和规制资源的有限性问题,通过规制沟通来应对规制对象的变化发展。未来还应进一步调和多元规制目标,统一规制标准,明确专家组和第三方机构的参与规则,逐步建立多元规制体系。

中国政法大学法治政府研究院林华副教授就《互联网行政许可设定的法律问题》进行了报告。林华副教授介绍,目前2/3的互联网领域行政许可是通过部门规章和规范性文件的形式进行设定,涉嫌违反《行政许可法》第14、15条;目前已发布网约车细则的245个城市中,要求网约车驾驶员具有本市户籍或者居住证的有202个城市,占比高达83.26%,其中要求网约车驾驶员必须具有本市户籍的城市共有10个,分别是北京、上海、天津、三明、平凉、商丘、驻马店、丹东、赤峰、通化;对从事网约车业务的新能源车的轴距做出限制的城市共有161个,占比65.71%,这些地方性法规都不当设置了网约车行政许可的条件,涉嫌违反《行政许可法》第15、16条。为了促进我国互联网经济发展和社会进步,适应互联网发展的规律,有必要修改《行政许可法》,赋予部门规章可以临时性设定互联网行政许可的权限;同时维护法制统一,清理违反上位法的地方性立法。

首都师范大学政法学院崔俊杰助理教授就《北京市行政法治的发展(2018)》进行了报告。2018年,北京市重点领域立法不断推进,“放管服”改革和行政管理体制改革不断深化,多元化纠纷解决等社会治理机制不断健全,行政法治建设从形式走向实质,从粗放走向精细。北京的行政法治建设既体现了贯彻落实中央关于依法治国战略部署的积极主动,又体现了立足首都实际的高度自觉。特别是在力推行政执法规范和效能建设以及探索基层社会治理新模式方面开展了比较务实的探索,在行政执法信息服务平台建设和推进“街乡吹哨、部门报到”改革两个方面走在全国前列。但仍需看到,面对城市管理、社会治理出现的新形势、新问题,北京行政法治承载的任务依然繁重,面临的形势依旧复杂,有必要坚持首善标准,统筹兼顾,通过体制机制创新,进一步提高有关地方立法与城市精细化治理的契合度、着力提升行政执法效能和执行力,并积极回应社会公众的行政法治需求,促进北京行政法治建设不断提质增效。


中南财经政法大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长方世荣,中国人民大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长莫于川,清华大学法学院副院长、教授,中国法学会行政法学研究会副会长余凌云对上述报告分别作了点评。

 

方世荣教授首先肯定了报告的创新性,接着着重谈论了党和国家机构改革的问题。他认为执政党的大量决策涉及到了国家管理,需要行政法学者予以关注。该报告不仅关注了党政关系这个极具中国特色的话题,还对人工智能、自动驾驶、互联网行政许可等问题进行了研究。方教授指出,人工智能做出的行政行为将对行政法制的发展带来一系列问题,包括裁量基准、行政时效、技术故障导致的行政行为侵害如何救济等问题,都需要行政法学界展开细化研究。

莫于川教授认为,上述报告在领域、问题、蕴意、视角、理论分析工具、发现上均有所创新,且具有可信度和可用度。莫教授指出,对于新领域、新问题需要增加行政法治的观察视角和要素,以复合型问题为例,复合型的主体、复合型的行为、复合型的法效果如何衡量、司法如何回应,以及民主的参与和合作、新的救济方式等,这些都是行政法学的一些新问题,在报告中所提到的这些领域当中都有所表现,应该予以积极的回应。

余凌云教授认为,蓝皮书作为一个很重要的品牌,为法治政府建设提供了许多重要参考依据,在国家法治政府建设进程中产生了越来越广泛的影响。党政合署后对行政复议制度的影响问题,自贸区法治统一的理论与实践问题,民事规则对审查政府合同的作用,人工智能、自动驾驶带来的责任问题,地方删除行政许可的条件是否具有合法性,北京市的行政综合执法经验与国家机构改革的关系等问题,都抓住了当前我国法治建设的热点,需要学界展开进一步研究。

浙江大学光华法学院博士生陈明就《2018年中国社会保障行政法治发展述评》进行了报告。他认为,社会保障行政法治应指导、约束和回应社会保障制度的实践,2018年社会保障行政法治的发展体现在以下三个方面:一是通过社会保障纵向和横向权力的合理配置,追求社会保障行政法治组织基础的科学性;二是通过政府直接给付、购买公共服务和PPP模式等公私协作方式,提升社会保障行政法治实现方式的多样性;三是通过预防控制导向、服务效果导向以及惩戒行为导向等多层次的监管手段,确保社会保障行政法治目标的实效性。

 

中国政法大学法治政府研究院林鸿潮教授就《应急体制改革与公共应急法制的新发展》进行了报告。报告中谈到,新一轮公共应急管理体制改革启动至今恰好一周年,体制改革产生了公共应急领域的一系列法律问题,比较重要的有四个方面。第一,应急体制改革要到位,还需要法律保障,比如地方的机构改革还在讨价还价,应急管理部门和自然资源、林草等部门的灾害防治职能还没有厘清,综合性应急救援队伍人员的退出机制尚无良方。第二,产业转移导致了安全生产领域监管需求和监管能力及监管意愿之间的结构性失衡问题,需要在管理体制和管理措施上寻求创新,可以考虑在该领域引入行政公益诉讼。第三,应急管理领域正在开展放管服改革和执法改革,但是应急管理所要求的关口前移和放管服所要求的监管环节后移之间存在矛盾,另外机构改革后存在一个部门内多头执法的问题也需要解决。第四,自然灾害防治职能的整合需要一部综合性的法律来提供保障,对立法的定位和空间、基本原则等问题都需要深入研究,尽快提出可行思路。

 

中国政法大学科研处副处长王青斌教授就《食品安全领域行政法治发展报告》进行了报告。他介绍到,2018年我国食品安全领域的行政法治建设继续取得了长足进步,具体体现在立法保障体系的完善,强化食品安全社会共治等主要制度建设,食品安全责任人约谈等特色制度建设与深入推进食品安全监管体制机制改革等实践动向四个方面。但也暴露出一系列问题,如监管体制尚未达到统一权威的程度、食品安全风险治理体系和治理能力建设不足、社会共治格局有待加强等等。因此,有必要继续深化食品安全领域监管体制改革,积极完善落实食品安全责任制,关注重点、特色、新兴食品安全问题并持续推进社会共治。

中央财经大学法学院刘权副教授就《电子商务监管的行政法治发展》进行了报告。他认为,作为数字经济典型范式的电子商务经济,近些年在我国得到了跨越式发展。2019年1月1日生效的《中华人民共和国电子商务法》使我国电子商务监管的行政法治迈入新阶段。尽管我国电子商务经济取得了巨大成绩,但电子商务经济地区发展不平衡明显、数据安全问题频发、市场竞争无序仍存在、线上销售假冒伪劣产品屡禁不止。电子商务监管存在监管权限界定不清、监管标准相对模糊、事中事后监管措施不足、监管信息化程度不高、监管手段相对滞后、跨境电子商务监管不到位等不足。为了促进电子商务良性快速发展,应当进一步健全电子商务监管的法律体系,尽早出台《个人信息保护法》《数据安全法》等法律,不断优化监管体制、创新政府监管方式、提升智能化监管水平、完善电子商务信用认证体系。

中国政法大学法治政府研究院曹鎏副教授就《行政复议“双被告”制度的实证解析》进行了报告。她认为,当前我国行政复议双被告制度的预期目标未能实现,亟需变革。通过梳理北京、上海等十个地方有关复议受理案件数量、复议维持率和纠错率的数据,课题组认为,“双被告”制度不仅未能有效提升复议案件质量,还在一定程度上引发了新的制度陷阱,可能在实践中导致复议机关定位“自相矛盾”、程序空转背离 “成本-收益”的基本要求、从“维持会”转为“驳回会”、配套制度冲击法治政府建设基本理论等困境,这在很大程度上减损了复议制度的权威性和公信力。行政复议化解行政争议主渠道功能的实现,应当且只能从复议自身的改革入手,从复议的体制、机制和制度层面的改革以保障其发挥出化解行政争议的天然优势。此外,行政复议与行政诉讼一样,均为现代法治国家化解行政争议的重要机制,行政复议和行政诉讼在化解争议方面应当各有分工且各有优势,如何从打造化解行政争议法治体系的视角,建立复议和诉讼之间的良性互动关系,让这两种重要的解纷机制既能够发挥自身优势,又得以相互助力,让每一个争议都能在法治轨道上得到实质性化解,通过诉讼既强化复议的优势又弥补复议的劣势,从而形成将复议打造成为化解行政争议的过滤器、行政诉讼作为化解行政争议最后一道防线的互补互洽的新格局,这应当成为当前建立复议和诉讼良性互动关系的正途。


原北京市人民政府法制办公室巡视员,北京市法学会行政法学研究会会长李灵雁,四川大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会常务理事徐继敏教授,浙江工商大学法学院党委书记骆梅英教授对上述报告分别作了点评。

 

李灵雁会长在点评中谈到,该报告反映了政府法治、社会治理方面的重要实践成果和理论成果。上述几份报告均涉及了行政法研究中的几项传统领域,对社保制度的观察已经涉及到了养老制度的研究,该研究有必要进一步深入下去;食品安全领域的监管的研究核心在于机构管理体制如何统一发挥职能的问题;关于电子商务领域的监管研究也提出了很多切实的问题;双被告制度的研究报告对行政复议的定位问题做了很深入的讨论。这些报告在内容上颇具新意,对于实践部门具有重要参考价值。

 

徐继敏教授首先祝贺法治政府研究院完成了该报道的撰写与发布。他认为,该报告形成的结论是科学的。一方面,2018年法治政府建设取得了一定的成绩,从放管服改革,到联合惩戒机制,再到政府观念的转变,这些都促进了法治建设的进步。另一方面,报告对于2018年行政法治存在的问题也总结到位。第一是体制改革问题。如何让政府的公共管理职能遵守法律,符合法治政府建设的要求,这是值得我们思考的问题。第二是在进一步的改革中,面临着随意性增强的问题。权力集中后立法的随意性增强,执法的随意性有时也增强,对此应如何予以防范。第三是双随机执法在实践中存在威慑力不强的问题,未来应在处罚的威慑力与处罚的效果上进行研究。

骆梅英教授点评道,该报告实现了理论与实践的良好结合,其理论意义在于它的实践性,其实践意义在于它的理论性。就前者而言,该报告是一个“问题库”,就后者而言,该报告是一个发展行政法的开放平台。理论上,报告对行政法的程序问题、部门行政法、问责机制等理论均有所涉及;实践上,报告中提到的问题,既有宏观层面的视野,同时也关注了很多细节问题,又由点到面地梳理了法治政府建设的发展情况。


最后,王敬波教授对此次发布会进行总结,并再次对参加发布会的各位嘉宾领导表示感谢,会议在热烈的掌声中圆满结束。




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