近日，由北京市人大常委会、天津市人大常委会、河北省人大常委会联合出台《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》。该意见明确表示，构建与协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的协同立法机制，加强重大立法项目联合攻关，建立三地轮流负责的京津冀协同立法组织保障机制。
此消息在学界与实务界引起了强烈反响。
中国政法大学法学院副院长、中国宪法学会副会长焦洪昌认为，本次京津冀三省市在立法协同方面的改革，符合十八届四中全会提出的“重大改革于法有据”的精神。
“京津冀协同发展需要制定一个法制框架，要树立法制的权威，通过一些关键领域的立法来为京津冀三地的协同发展提供法治保障。”焦洪昌说。
焦洪昌告诉记者，虽然京津冀协同发展的概念已经提出多年，但是一直停留于经济层面的发展，在制度保障上，往往是通过顶层设计来协调各个方面，但是需要注意的是，这些政策性文件不是法律，这与依法治国的理念并不相符。
“如果能将这些顶层政策上升为法律，则权威性更强，程序性约束更大，而且有利于保障政策的连贯性。在京津冀协同发展中，三地权利与义务用法律的形式固定下来，更有效率也更有可持续性。”焦洪昌说。
协同立法早已悄然尝试
其实，早在去年2月，京津冀协同立法的概念就已经被提出。
在中国法学会主办的“第九届环渤海区域法治论坛”上，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文就曾明确建议，京津冀三地应该在完善城市群布局、优化开发区域建设、寻找生态文明建设的有效路径、促进人口经济资源环境协调发展等方面尝试探索。
“加强京津冀协同立法已成为整合区域立法资源优势、增强地方立法总体实效、推动京津冀协同发展的迫切要求，符合当前我国发展的客观实际。”常纪文说。
据常纪文介绍，之所以启动京津冀人大协同立法机制，主要是要解决几个问题：一是把交通一体化、生态环保、产业升级转移等问题作为协同立法的重点，加强联合攻关；二是加强立法沟通协商，实现立法成果共享，降低立法成本，提高立法质量与效率；三是贯彻优势互补、互利共赢、区域一体原则，整合立法资源，弥补立法人才短缺的不足，最大限度地发挥协同推进优势。
“京津冀协同发展亟待三地法规协同保障，要破除行政壁垒和地方保护主义，使三地各项法规所调整的社会关系、规范内容、法律责任统一协调，违法成本和处罚幅度大体相当。有赖于构建与协同发展相适应、相支撑、相促进的协同立法机制。”常纪文说。
据了解，协同立法这一提议，河北省人大常委会首先发起。
常纪文透露，去年，河北省人大常委会就已经向京津两市人大常委会书面递交了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》的征求意见稿，并得到积极响应。
2014年5月至8月，京津冀三地人大常委会和法制工作机构分别进行了交流和磋商。
当年9月，京津冀三地人大常委会商定，先由天津市人大常委会法工委负责起草一个文件讨论稿，研究修改后召开三地人大常委会负责同志会议具体商定。
2014年底，京津冀人大常委会法制工作机构在天津市对意见讨论稿进行共同讨论和修改。
今年3月31日，在天津市召开的京津冀人大协同立法工作座谈会上，三地达成一致认识，形成意见草案。
2015年4月13日，意见草案经河北省人大常委会主任会议审议通过。
打破地方保护壁垒
“通过京津冀协作，三地民众都可以参与到立法中来，而民众的积极参与则是京津冀协同发展能够成功的关键。”焦洪昌说。
而常纪文也表示，京津冀三地人大在立法的科学性上一直坚持严格的标准，在维护法制统一的前提下，三地要整合地方立法资源，发挥地方立法组织协调的能动作用，破除狭隘的行政划界和地方保护主义，确保京津冀地方性法规和谐一致。
在针对现有内容设置和制度构建上所涉及的普遍问题与重点领域，京津冀三地人大常委会决定坚持从实际出发，深入实践、加强探讨，有序规制、择优选定，高度融合、谋求一致，在相互协同中谋求共赢。
对于此，焦洪昌则提出具体的建议，他认为，在京津冀协同发展过程中，除了行政区划的调整以及一些重大问题的协商机制可由国务院颁布条例外，对于涉及环境保护、市场经济规范和社会治安管理等具有共性的立法项目应该进行联合调研，起草立法草案，再由三省市各自的地方人大进行审议，不能授权某一省独立完成，应该防止“一言堂”的结果出现。
焦洪昌认为，构建与京津冀协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的协同立法机制，是协同立法工作的核心内容，三地协同立法要着力建立区域立法协同机制和制度平台，形成相对统一的区域制度框架和实施细则，实现区域内制度融合、利益整合和整体利益最大化。
尚有问题亟待解决
此外，焦洪昌告诉记者，京津冀协同立法还可应对一些新的挑战。
比如，此前十二届全国人大三次会议举行的全体会议，会议经表决通过了关于修改《立法法》的决定。新的《立法法》修改赋予设区的市地方立法权，这意味着具有地方立法权的市实现扩围。
焦洪昌表示，未来越来越多的地级市都将享有立法权，怎么解决法制的统一问题需要关注。
“京津冀区域内享受立法权的城市多达十几个，如果每个地方都制定各自的法律，可能会加剧多头立法和重复立法。”焦洪昌说。
这种背景下，怎么解决这种多源的矛盾，京津冀协同立法的阻碍不小。
此外，对于协同立法经验的欠缺也是焦洪昌比较担忧的一点。
焦洪昌告诉记者，此前京津冀三地虽然在经济方面的合作颇多，但是在立法上没有形成一些固定的交流机制，这些方面缺乏实践经验，虽然以前可能在人大立法层面三地之间会有些沟通，但是距离科学的协同立法还差很远。
因此，想要推进三地科学合理的协同立法机制，京津冀三地人大常委会应该充分地互相沟通协作改革创新。
焦洪昌建议，可以由三地人大牵头，加强京津冀三地立法机构之间的沟通联系，成立跨区域的立法研究和立法协调机构，围绕京津冀协同发展的一些关键领域、重点问题进行立法方面的研究。
实际上，焦洪昌的建议与三地人大的想法不谋而合。
据了解，今年，京津冀三地人大常委会法制工作部门在开始拟订立法规划和年度计划时，就已经明确规定要将本省市的工作总体思路向其他省市及时通报；在立法规划和年度计划征求意见过程中，要同时征求其他省市意见；对三地共同关注的重点立法项目、关联度高并需要协调推动的立法项目，要尽可能同步安排在立法计划的同一档次。
与此同时，三地人大还要求本地立法部门要对年度立法计划中相同主题的立法项目，在工作进度上要尽可能同步推进，在制度规范上尽可能增强一致性、协同性和融合性；需要其他省市予以配合对接的立法项目，要主动提出意见和建议，其他方要积极予以协助。
此外，在具体操作性上，三地人大还提出如果一方先行启动立法进程，应当及时向其他省市通报项目进展情况和立法研究成果，并就有关问题征求意见和建议；由于立法进度不同，需要相互学习借鉴的立法项目，要采取互送工作简报、走访座谈、实地考察等多种方式，共享有关参考资料、主要制度安排等重要立法信息。
为了保证三地人大在制定相关法规时区域内权利义务一致性、协调性，三地人大提出，要注意清理与京津冀协同发展不相适应的地方性法规，及时作出修改或者废止决定。
“总之，京津冀协同发展其核心是利益问题，而对于利益进行平衡以及对利益进行取舍选择，是一个法制问题，因此，京津冀协同发展，必须要有科学完善有力的法制保障，要依法先行。虽然，在协同立法初期一定会出现许多不和谐、不匹配的因素，但从长远上来看，这样的立法模式是很有必要的，有利于京津冀三地的长远发展，应该坚持并完善下去。”焦洪昌说。
