作者介绍

梁凤云 最高人民法院行政审判庭副庭长，第九届“全国十大杰出青年法学家”。中国政法大学法学硕士、博士。中国政法大学、西北政法大学兼职教授。2001年入职最高人民法院，审理了数千件行政案件，审理的案件荣获全国法院首届“百篇优秀裁判文书”一等奖，入选指导性案例、《最高人民法院公报》等。长期从事行政审判司法解释和司法政策工作，承办2015年行政诉讼法司法解释、2018年行政诉讼法司法解释、行政协议司法解释、行政机关负责人出庭应诉司法解释、政府信息公开司法解释、正确确定被告资格司法解释、行政申请再审司法解释等十余部司法解释起草制定工作。全程参与行政诉讼法、行政复议法等法律修改工作。

个人专著有：《行政诉讼讲义》《新行政诉讼法讲义》《行政诉讼法司法解释讲义》《行政协议司法解释讲义》《行政复议法讲义》《行政诉讼判决之选择适用》等10余部。在《中国法学》《法学研究》等刊物发表文章150余篇。荣获中国法学优秀成果奖、董必武青年法学成果奖、应松年行政法学优秀成果奖、中国行政法学三十年优秀成果奖等奖项。

自  序

夫水，柔物也，围之，则泛；堵之，则溢，此其性也。鲧不谙其性，围追堵截，急之于刚猛，固难成功！至禹，察父之败，反其道行之，不围不堵，挖渠疏道，导之以流，使小入于大，大通于海。

——佚名

从事行政诉讼研究，绕不开行政复议袍泽。行政诉讼法制定十年之后，行政复议法出台伴行。两部法律，理念相通，条文相似，风貌彷佛。我在研究行政诉讼法时，会注意行政复议与行政诉讼两种制度之间的差异、侧重和衔接。最近一段时间，参与了一些行政复议法的修订工作，对这个问题也愿意多做一些深入思考。我知道，任何思考，哪怕是深思熟虑成竹在胸，只要行诸文字就已经落伍。所以，写作只能是一种记录，记录过往，记录当下。在前段时间参与修法的过程中，我也会发表一些文章或者意见。这些意见，有的有动静，有的无涟漪，在本书中也会有所展现。我会着重从法官的角度阐述行政复议法。本书就是这样一种观察者的记录。

行政诉讼目前仍然是解决行政纠纷的重要渠道。行政诉讼是司法权对行政权的外部监督，虽是一种有限的监督，却也是一种受到民众信任的监督。举凡行政纠纷的救济渠道，有所谓“大信访，中诉讼，小复议”之结语。以数量计，每年四百万以上涉行政纠纷信访案件，三十余万行政诉讼案件，二十余万行政复议案件。行政复议作为高效便民成本低廉的救济制度，理应成为纾解行政纠纷的首选。特别是行政复议机关往往是上级机关，具有全面的、完整的、有力的管辖权力和救济措施。从世界范围来看，具有健全法律制度的国家往往行政复议是行政救济的主导渠道。但是，中国老百姓用脚投票，更愿意选择作为外部监督机制的行政诉讼。这个问题恐怕不能简单以老百姓健讼来解释和应称。

在最高人民法院工作的二十余年，我审理和处理了数千件案件。这些案件中，相当比例的案件涉及事实认定的问题，这些事实问题没有进入过行政复议程序过滤核实；相当比例的案件经过协调工作化解，而这些协调工作几乎都可以在行政复议程序中完成甚至完成得更好。于是我逐步相信，一个切入实际、符合国情、有效运转的行政复议制度，是能够预防、分流、疏解、化解更多的行政纠纷的。

在行政诉讼程序中，法官行使的是外部监督权力，需要注意权力之间的界限，需要注意法律规定的限制，需要注意国家利益的维护。合法性审查原则既是司法审查的权力，也是司法审查的边界。行政复议程序中，行政复议官员行使的是内部层级监督权力，拥有化解行政纠纷的完整手段。这是行政诉讼所不具备的。因此，一个有效的行政复议制度，必然是老百姓愿意选择行政复议，行政复议官员愿意作出公正裁决的制度。

行政复议制度发挥化解行政争议主渠道作用，有“量”和“质”两个指标。行政复议制度须强力吸纳客观存在的、大量的行政纠纷，确保“量”：行政复议范围须广于行政诉讼，不雷同于行政诉讼；行政复议范围须为行政纠纷，不囿于“行政行为纠纷”；行政复议须倡导先行复议，不放任纠纷成讼；行政复议须开源引流，不设置隐形门槛，等等。行政复议制度须实质化解行政纠纷，确保“质”：行政复议须遵守正当程序，保障当事人公平复议权利；行政复议须回应当事人请求，保证有申请必有回复；行政复议须快慢分道，科学设置审理程序；行政复议须着重调解和解，促进实质化解；行政复议须丰富决定种类，推动案结事了。这些希冀，在这部全新的行政复议法中有了饱满而充分的体现，我也会具体阐述这些内容。

本次行政复议法修订，相当篇幅的内容借鉴了行政诉讼法及其司法解释，使这部法律呈现出“准诉讼程序”的样态。所见的行政法律规范中，鲜有此例。这是立法机关为了强化行政复议公正性所作的努力。熟悉行政诉讼法的人士，一定已经注意到了这一点。但是，从经验来看，准诉讼程序的设计理念有可能束缚行政复议官员的手脚。明确的法律规定一方面是授权赋权，另一方面也是限制约束。我更愿意看到一个不同于行政诉讼的行政纠纷处理机制，行政复议官员不必考虑介入何种深度问题，不必考虑选择何种决定形式问题，而是完全针对实质复议请求，完全针对行政纠纷本身化解。这些愿求，虽然有所体现，仍有进展空间。

行政复议法修订强调了发挥行政复议的“行政性”优势，诸如高效便捷便民利民，应值称许。同时带来的问题是，如何做好行政复议和行政诉讼的衔接。行政复议机关居于原行政行为机关的上级机关地位作出的行政复议决定，原理上属于可以受到司法审查的行政行为。行政复议决定效力是否已经完全覆盖原行政行为、行政复议决定的合法性和原行政行为的合法性内容是否一致、法院如何审查行政复议程序中的原行政行为和行政复议决定、行政复议调解协议的可诉性，等等，均是行政审判工作今后需要深入研究的课题。

这本小册子是我在繁忙的工作之余写就的。它是我对中国行政复议制度变迁的观察笔记，也是我思考今后行政诉讼工作衔接的认识基础。如果没有对行政复议制度作一次较为深入的探求，在未来的工作中可能会出现边学边干、只学不干、不学蛮干的问题。当然，我的思考可能是初步的，甚至可能是粗陋的，祈愿读者诸君不吝教正。窃愿对于行政复议制度的研究关注，能够有利于两种制度的完美融合，有助于两种制度的有机衔接。但愿芸芸众生，普罗大众，能够欣享行政和司法的温暖救济，能够收获来自法治国家的雨露照拂。

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