最近读到一个案例，法官在裁判理由中说，“《行政处罚法》与具体执法领域的处罚规定之间是基本法与单行法、总则与分则的关系，《行政处罚法》为具体执法领域处罚规范提供了原则性的指导。”联系近年来市场监管食品安全领域中的高额甚至巨额罚款引起的争议，《行政处罚法》与《食品安全法》的关系究竟该如何界定，的确是值得关注的一个问题。

应当说明的是，《行政处罚法》并不是具有行政法总则性或者法典性的法律，不同于域外《行政程序法》那样的行政法典，也不是某个行政领域中具有基础性地位的法律，如食品安全行政管理领域中的《食品安全法》。它介于两者中间，是所有行政领域中设定和实施行政处罚都必须遵守的“中层行政法”。正确适用《行政处罚法》，需要处理以下几个关系：

与《治安管理处罚法》关系。在法律位阶上，《行政处罚法》与《治安管理处罚法》都是最高国家立法机关制定的法律。治安管理处罚属于行政处罚的一种，两者构成了一般法与特别法的关系。若两法就某一具体问题上的规定不一致，应当优先适用《治安管理处罚法》。

与《行政处罚法》例外规定的关系。基于特殊情况的考虑，《行政处罚法》会作一些例外规定，用来排除本条款的适用。如《行政处罚法》第33条第2款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”也就是说，法律、行政法规若有不同于前句规定的，就要适用这一不同规定。相对其他法律而言，这种例外规定与《行政处罚法》之间构成一般法与特别法的关系；相对行政法规而言，则是作为上位法的《行政处罚法》允许下位法的行政法规可以作出与之抵触的规定，此时，相抵触的规定并不构成无效。

与法规、规章的关系。有关行政处罚的法规、规章都是《行政处罚法》的下位法，除非符合前述情形，否则法规、规章中与《行政处罚法》相抵触的规定无效。如《行政处罚法》第41条规定，行政机关利用电子技术监控设备收集、固定违法事实，必须依照法律、行政法规的规定。而农村农业部《农业行政处罚程序规定》第37条第2款规定，农业行政处罚机关可以利用互联网信息系统或者设备收集、固定违法行为证据。两者相比，《农业行政处罚程序规定》删除了“依照法律、行政法规”的限定表述，扩大了农村农业行政机关在收集证据方面的权限，构成了对《行政处罚法》的抵触。

这几年市场监管食品安全领域中高额罚款引起的争议，主要还是在实施行政处罚过程中，没有处理好《行政处罚法》与《食品安全法》关系所致。高额罚款并非不可，但要适当、合理，这个问题涉及行政处罚的裁量权行使。如连云港的一个行政案件中，当事人销售羊肉117.5元，获利35.2元，被市场监管部门处以罚款10万元。《食品安全法》第123条规定，“违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款”。从形式上看，这个处罚决定符合法律规定，但为什么会引起社会广泛关注与质疑？显然，行政执法部门没有准确理解《行政处罚法》与《食品安全法》的关系，硬扣条文机械执法，引发公众观感强烈不适。

此类行政案件，行使行政处罚裁量权一般应按以下步骤执行：第一步，依照《食品安全法》第123条，销售羊肉117.5元，获利35.2元，选择法定最低幅度罚款10万元；第二步，引入一般人观念加以评价，卖羊肉获利区区35.2元，法律却要剥夺当事人10万元财产，是否能够接受？如果无法接受，就需要考虑是否具备《行政处罚法》第32条从轻或者减轻的情形，若具备，则应当在10万元以下裁量罚款额；第三步，若不具备从轻或减轻的情形，则应适用《行政处罚法》第5条第2款的规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，即适用过罚相当原则，最终确定合理的罚款额度。行政处罚高额罚款引起争议的案件，行政机关大多只走了第一步，没有继续完成第二、第三步。因此，行政机关启动行政处罚，必须准确适用法律妥善处理好上述关系，才能提高行政处罚决定的公众接受度。