林华，中国政法大学习近平法治思想研究院副院长、教授，主要研究方向为行政法学；金麟，中国政法大学法学院博士研究生，主要研究方向为行政法学。
摘 要：《行政处罚法》的修改回应了行政执法体制改革实践，为综合行政执法和基层行政执法提供了改革依据。但是，行政执法体制改革仍然存在法律依据不足、实施主体不清等现实问题。地方性法规可以作为因应行政执法体制改革的法律渊源，化解行政执法体制改革与现行法律规范之间的内在张力。在综合行政执法改革方面，地方性法规可以设定由综合行政执法部门实施的行政处罚，可以行使行政处罚规定权决定相对集中行政处罚。除中央统一推进事项外，地方性法规设定综合行政执法的事项范围可以从执法频率标准、多头执法标准、专业性标准、实质相关标准和专属管辖五个方面进行构造。在基层行政执法改革方面，地方性法规可以作为行政执法权下放的规范依据。同时，地方性法规应当充分发挥地方性立法的优势，根据地方实际情况决定行政执法权的下放范围。
关键词：行政执法体制改革；地方性法规；综合行政执法；基层行政执法
引言
行政执法体制改革是法治政府建设的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要措施。经过二十多年的制度演进与实践探索，我国行政执法体制改革蹄疾步稳，取得了一系列的进展和成就。但是，我国行政执法体制与完善的制度体系之间仍有一定距离，存在横纵两个方面的结构性障碍：在横向上，随着综合行政执法改革的推进，行政执法权分散、部门之间职权交叉重复的问题有所缓解，但综合行政执法改革本身存在推进方式混乱、规范依据不足、职权集中范围不清等问题；在纵向上，基层行政执法改革有效缓解了基层执法力量不足的现实困境，但面临下放主体多样、下放依据不明、下放范围不清等问题。简言之，行政执法体制改革固然解决了实践中的诸多问题，但如何在法治轨道上推进行政执法体制改革，仍然需要进一步探索。本报告聚焦综合行政执法改革和基层行政执法改革的规范依据和现实问题，提出地方性法规应当作为推动行政执法体制改革的主要依据，明确地方性法规规定综合行政执法和基层行政执法的方式及限制，保障行政执法体制改革在法治轨道上行稳致远，成为推动中国式法治现代化的坚强基础。
一、行政执法体制改革的法律依据与现实问题
2021年修改的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第18条、第24条回应了行政执法体制改革实践。综合行政执法改革是为了在横向上整合政府职能和行政执法力量，减少多头执法；基层行政执法改革是为了在纵向上理顺不同层级政府的事权和职能，减少执法层次。但是，实践中的综合行政执法改革和基层行政执法改革仍然存在改革依据不足、实施主体不清的现实问题。
（一）行政执法体制改革的法律依据
1.《行政处罚法》第18条与综合行政执法改革
2021年修改的《行政处罚法》第18条规定了综合行政执法改革的主要法律依据。《行政处罚法》第18条规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。”从法律概念的解释上看，相对集中行政处罚是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使。综合执法则是更广泛的概念，包括部门综合执法、跨部门跨领域综合执法和区域综合执法。总的来说，《行政处罚法》第18条规定的是行政处罚权在横向上的职权集中。
从法律规范的变迁看，《行政处罚法》第18条的三款规定相较于原行政处罚法均有变化。第一款是本次修法的新增条款，第二款和第三款是对原行政处罚法第16条的修改完善。第一款是关于综合行政执法制度的规定，是对我国长期以来推进综合行政执法制度改革经验的总结，也体现了党的十八届三中、四中全会的会议精神和应对突发公共卫生事件的现实需要；第二款将相对集中行政处罚的决定权下放至省、自治区、直辖市人民政府，回应了关于放权地方推进改革的呼声，省、自治区、直辖市人民政府无须国务院的授权就可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；第三款是对原行政处罚法中限制人身自由的行政处罚实施权的法律保留制度的完善，明确了国家安全机关等法律规定的其他机关行使限制人身自由处罚权的情形。
1.《行政处罚法》第24条与基层行政执法
《行政处罚法》第24条是基层行政执法改革的主要法律依据，是对实践中建立的乡镇、街道办事处执法的立法回应。《行政处罚法》第24条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”我国行政执法权的实施机关通常是县级以上人民政府的工作部门，在特定情形下法律法规赋予乡镇人民政府、街道办事处少量的行政执法权。以行政处罚为例，我国部分法律法规规定了乡镇政府实施的行政处罚。例如，《村庄和集镇规划建设管理条例》第40条规定了由乡级人民政府实施的行政处罚。《血吸虫病防治条例》第51条规定了由乡镇人民政府实施的行政处罚。但这些仅是少数法律法规的特殊规定。一般情况下，县级以上人民政府工作部门才有行政处罚的级别管辖权。《行政处罚法》第24条规定的是行政处罚权级别管辖的例外情形。原行政处罚法关于行政处罚级别管辖的规定，未赋予街道和乡镇行政执法权，导致实践中基层管理出现一定困难。为了在纵向上理顺不同层级政府的事权和职能，减少执法层次，我国推进了乡镇人民政府、街道办事处基层执法体制改革。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）明确下移执法重心，逐步实现城市管理执法工作全覆盖，并向乡镇延伸，推进城乡一体化发展。党的十九届四中全会提到，“推动执法重心下移，提高行政执法能力水平”。2021年修改的《行政处罚法》顺应基层行政执法体制改革的需要，明确街道和乡镇在符合一定条件的情况下可以成为行政处罚的实施机关，充分发挥地方积极性，推进行政执法权限和力量向基层延伸，加强基层政权建设，完善基层政府功能。
（二）行政执法体制改革的现实问题
1.行政执法体制改革的依据不足
职权法定是依法行政原则的重要内容。一般而言，行政职权来源于行政组织法规定的法定职权或法律法规单独授予的行政职权。当前，我国尚未制定统一的行政组织法，组织法意义上的法定职权是由《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）、“三定”规定等规范具体规定，但是现有的法律规范仅抽象地规定了国务院和地方各级人民政府的职权，相应工作部门的职权划分尚无明确的法律依据，而是由本级人民政府设置并报上级政府和同级人大备案。因此，我国的职权法定原则实际上落实于行为法意义上的具体行政职权，由法律法规具体规定特定的行政职权由哪一行政机关行使。例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》第2条规定违反治安管理行为尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第2条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”在这个背景下，行政执法体制改革面临实施依据不足的问题。第一，行政执法的规范依据未能紧跟行政执法体制改革及时调整。在行政执法体制改革之前，我国在纵向职权的配置上，通常将行政处罚权授予县级以上的地方人民政府及其工作部门，法律规定可以由乡镇人民政府行使的行政处罚权较为少见。在横向职权的配置上，通常按照行政部门和职权领域进行配置，即“一部法律法规，一支执法队伍”的权力分割配置模式。随着综合行政执法改革和行政执法权下放，乡镇政府获得了实施行政处罚的权力，分散在各个行政机关的行政处罚权也整合进一个或几个行政机关统一行使。但是，作为行使行政职权依据的法律规范未能及时调整，部分行政职权转移的法律依据不明确，综合行政执法与基层执法存在与现行有效的法律规范冲突的问题。第二，基层政府的执法职权不清，实施行政执法权与现有规范之间存在张力。在乡镇人民政府实施行政执法的问题上，《地方组织法》第76条规定了乡镇人民政府的职责权限，但能否从中推导出乡镇人民政府具有行政执法权的结论仍然存在疑问。一方面，《行政处罚法》第23条明确规定了行政处罚的级别管辖。《行政处罚法》第23条规定：“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，只有法律、行政法规另有规定的才能由其他行政机关管辖。”另一方面，相较于乡镇人民政府职权的抽象规定，《地方组织法》第86条则明确规定街道办事处依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责，两相比较，乡镇人民政府是否具有行政执法职权是存疑的。在街道办事处实施行政执法的问题上，虽然《地方组织法》第86条规定了街道办事处承担行政执法职责，但未规定承担何种行政执法职责。理论上，狭义的行政执法包括行政处罚和行政强制。实践中的行政执法概念范围更广，通常包括行政检查、行政处罚、行政强制、行政许可、行政约谈等一系列职权。当前，实践中的行政执法权下放是行政处罚和行政强制的下放。依据特别法优先于一般法的法理，《行政处罚法》第23条是《地方组织法》第86条的特别法，没有法律、行政法规的规定，行政处罚权能否下放至街道办事处仍然存疑，而行政强制权的下放尚无明确法律依据。
2.行政执法体制改革的主体不清
《行政处罚法》第18条第2款规定国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。问题在于，本款是否赋予了国务院和省级人民政府排他性的决定权，即是否只有国务院和省级人民政府可以决定相对集中行政处罚。对于本款规定存在两种可能的解释路径。第一，本款是一个排他性的授权规定。在这种解释路径下，国务院和省级人民政府是决定相对集中行政处罚、推动综合行政执法体制改革的排他性主体，党的机构、各级人大及其常委会均无权决定相对集中行政处罚。第二，本款是特别性的授权规定。在这种解释路径下，“国务院和省级人民政府可以决定”是对国务院和省级人民政府的一项特别授权，指的是原本国务院和省级人民政府无权决定相对集中行政处罚，而本款对国务院和省级人民政府进行了特别授权，同时不排除其他权力主体可以决定相对集中行政处罚。简言之，第一种解释路径强调的是实施主体的排他性，第二种解释路径强调的是扩充实施主体的范围。实践中，依据第二种解释路径的综合行政执法推进方式更为普遍，即除了国务院和省级人民政府外，党的机构和各级人大及其常委会同样有权决定综合行政执法改革。一方面，组织法意义上的职权转移通常由“三定”规定具体规定。依据《“三定”规定制定和实施办法》（中办发〔2020〕38号），“三定”规定草案由本级机构编制委员会审定，原则上以党委办公厅（室）文件形式印发，或者党委办公厅（室）、政府办公厅（室）联合发文。实践中，相当一部分省市的综合行政执法改革是以调整“三定”规定的方式推进。另一方面，行为法意义上的职权转移也可以由各级人大及其常委会规定。例如，《西安市城市管理综合行政执法条例》第10条规定了城管执法部门具有的一系列行政执法职责。可见，地方性法规同样是规定综合行政执法的规范依据。在基层行政执法改革的问题上，行政执法权下放同样存在实施主体不明确的问题。《行政处罚法》第24条规定的行政执法权下放的决定主体是“省、自治区、直辖市”，但没有明确规定行政执法权下放的决定机关。实践中决定行政执法权下放的实施主体非常复杂。例如，《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》第12条规定了省级人民政府和县级人民政府在基层行政执法改革中各自的职权。可见，最终决定行政执法权下放的是县级人民政府，省级人民政府只负责提供可以赋权的执法范围。这种执法权下放方式是否符合《行政处罚法》的规定存在疑问。
二、地方性法规因应综合行政执法改革的法律分析
地方各级人民代表大会及其常务委员会是否有权通过制定地方性法规的方式决定相对集中行政处罚权、推动综合行政执法改革存在疑问。从设定权限上看，地方性法规可以设定限制人身自由和吊销企业营业执照外的行政处罚，规定地方人民政府及其工作部门行使相应的行政处罚权。地方性法规可以创设新的行政处罚，综合行政执法部门属于有权行使行政处罚权的行政主体。因此，地方性法规可以规定综合执法部门行使行政处罚权。此外，我国是“条块结合”的行政执法体制，存在“条条与块块”的结构冲突。地方性法规可以就哪些事项设定综合行政执法存在疑问。依据《行政处罚法》第18条的规范意旨，除了应当由中央层级决定的综合行政执法事项，地方性法规应当具有普遍的综合行政执法事项设定权。
（一）地方性法规规定综合执法部门行使行政处罚权的法律论证
1.关于行政处罚设定权的性质
行政处罚的设定本质上属于立法行为。目前，学界对于行政处罚设定的界定有广义、狭义两种。广义的界定是指“首次独立自由地规定何种行为是违法行为，并规定给予何种行政处罚”；狭义的界定则将行政处罚的规定排除在外，仅将设定限定为创设，认为行政处罚的设定属于立法性权力范畴，行政处罚的规定属于执行性权力范畴。本文采取广义的观点，即行政处罚设定包括行政处罚的设定权和行政处罚的规定权，这种理解也符合《行政处罚法》将行政处罚的设定权和规定权一并规定在第二章“行政处罚的种类和设定”的体系解释。因此，行政处罚的设定包括首次将过去不认定是违法的行为确定为违法行为并规定给予行政处罚和在上位法已经作出行政处罚规定的情况下进行具体规定，对上位法规定予以细化。行政处罚的设定包括“从无到有”的立法性权力和“从有到细”的执行性权力。在立法性权力层面，地方人民代表大会及其常务委员会通过行使制定地方性法规的立法权创设行政处罚。在地域效力范围内，地方性法规与全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律仅在效力位阶和立法权限上存在差异。在执行性权力层面，地方性法规有权根据实际需要作出具体规定。因此，在法定的立法权限范围内，地方性法规可以创设全新的行政处罚；在法律、行政法规已经规定了行政处罚的情况下，地方性法规可以予以细化规定。
2.关于行政处罚条款的构成要素
设定行政处罚的条文中必须包含一项行政处罚条款所需要具备的全部要素，即实施主体、职权内容、处罚对象和法律责任。在立法性权力层面，地方性法规能否规定综合执法部门行使行政处罚权，取决于综合执法部门是否属于行政处罚的实施主体，即综合执法部门能否取得实施行政处罚的法定授权。行政处罚的实施主体是指依据法律规定，能够对外作出行政处罚决定的主体。在我国，《行政处罚法》第17条、第19条规定行政执法主体必须具备行政主体资格，包括行政机关和法律法规授权的组织。因此，地方性法规可以授权行政机关和法律法规授权的组织行使行政处罚权。如果综合执法部门属于行政机关或者法律法规授权的组织，地方性法规便可以设定由综合执法部门作为实施主体的行政处罚。在执行性权力层面，问题在于在法律、行政法规已经就行政处罚的实施主体、职权内容、处罚对象和法律责任作出规定的情况下，地方性法规是否可以通过行使行政处罚规定权的方式变更实施主体。本报告认为，地方性法规可以行使行政处罚的规定权变更行政处罚的实施主体。《行政处罚法》第12条第2款规定了地方性法规行使行政处罚规定权的限制，可见，《行政处罚法》并未对行政处罚实施主体的规定权设定限制。地方各级人大及其常委会通过行使行政处罚的规定权，变更上位法规定的行政处罚实施主体不存在法律上的障碍。
3.关于综合行政执法部门的性质
综合行政执法部门是行政机关，可以作为行政处罚的实施主体。行政处罚只能由依法享有行政处罚权的行政机关和组织实施。依据《行政处罚法》第18条的文义解释，相对集中行政处罚权的实施主体只能是“行政机关”。国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）对集中行使行政处罚权的机关设置提出了明确要求。综合行政执法部门行使的职能是从政府机关中划转而来，以行政处罚为核心职权，综合行政执法部门是履行社会管理职能的行政机关。集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。但也有持相反意见的学者认为特定的行政机构可扩大解释为本条的“行政机关”。例如，随着相对集中行政处罚制度的发展，承接相对集中行政处罚权的行政机关的外延明显扩大，应当对行政机关进行扩大解释，将特定内设机构涵盖在承接相对集中行政处罚权的行政机关内。本报告认为，将特定内设机构扩大解释为“行政机关”的解释方法不符合《行政处罚法》的规定，亦不符合当前综合行政执法改革实践。从实践的角度出发，以相对集中行政处罚的方式推动行政执法体制改革，调整的结果既有可能是新的执法主体产生，也有可能是原执法主体的职权增加。在原执法主体职权增加的情况下，原行政机关当然是行政主体，地方性法规规定原行政机关行使行政处罚权当无疑义。实践中存在的由行政机关内设机构负责综合行政执法的改革方式本质上属于原执法主体的职权增加，承担综合行政执法权的是行政机关，而非形式上的内设机构。新增执法主体的情况，实践中一般都体现为综合行政执法局。在这种情况下，综合行政执法部门亦符合行政主体的要件，可以作为职权行政主体行使行政处罚权。实践中广泛推行的城市管理综合执法局就是典型的行政主体。因此，综合行政执法机关是隶属于本级人民政府，与其他政府部门平行的行政机关，独立行使权力并独立承担责任，具有行政主体资格。
综上所述，在行使行政处罚设定权的情况下，地方性法规可以规定综合执法部门行使行政处罚权；在行使行政处罚规定权细化上位法规定的情况下，地方性法规可以在不更改行政处罚的行为、种类和幅度的范围的情况下调整行政处罚的实施主体。
4.地方性法规规定综合执法部门行使行政处罚的具体方式
地方性法规规定综合执法部门行使行政处罚的具体方式应当以具有某一职权的行政机关作为行使行政处罚权的主体，而非直接在法条中规定行政机关的具体名称。如果地方性法规将新设定的行政处罚赋予特定领域的行政机关，而非集中行使行政处罚的机关，将造成同类行政处罚的执法权再次分散。如果地方性法规将行政处罚权直接赋予综合行政执法机关，在机构改革和职权调整频繁的背景下，每次重新调整职权都需要修改地方性法规，可能导致改革与法治错位。近年来，对于立法是否一定要明确规定主管部门，也有立法作出了其他尝试，体现了对条块衔接体制的反思。因此，为规避这种情况发生，可以通过调整设定行政处罚的立法技术。在地方性法规设定行政处罚时，对于已经较为成熟，需要以立法形式定型化的综合行政执法事项，地方性法规可以直接规定原行政机关或综合行政执法部门行使行政处罚权；对于改革尚在进行时，实践中变动频繁的行政处罚事项，地方性法规可以不规定具体行政主管部门名称，采用灵活的表述方式，规定具有某一领域职权的主体行使行政处罚权。例如，规定“行政处罚权由负责某某方面监督的行政机关行使”或“行政处罚权由市政府确定的负责某某方面的监督部门行使”。例如，《北京市招标投标条例》第47条规定，本章（“法律责任”一章）规定的行政处罚，由市人民政府规定的有关行政监督部门决定。这是实践中的典型方式，可以在法治框架内缓和改革与法治之间的张力。但是，这种“有关”式的规定应当是在改革进程中的技术性处理方式，在行政处罚的实施机关已经相对稳定后，应当通过统一修法的方式确定具有某一领域职权的主体行使行政处罚权，以符合职权法定原则的本意。
（二）地方性法规规定综合执法部门行使行政处罚权的界限
当前，除部分中央统一推进的综合执法领域外，其他领域是否纳入综合执法由地方决定，各地做法不一，综合执法范围“确而不定”。综合执法范围“有边无界”，被认为是综合执法遭遇困境的重要原因。综合执法部门行使行政处罚权应当遵循科学、效能、统一的原则。在深化行政执法体制改革的进程中，必须“建立结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效的权力运行机制”。因此，寻找综合执法部门行使行政执法权的界限是一个极具理论与实践意义的问题。
《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》为“城市管理”的综合执法改革提供了较为具体的线索，可以以此为中心，为七大领域的综合行政执法提供一个参考标准。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》提出：“推进综合执法。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。”中央编办也认为，深化综合行政执法改革要坚持优化协同高效。因此，对于地方性法规规定综合执法部门行使行政处罚权的界限，可以从以下几个方面解读。
1.群众生产生活密切相关和执法频率高标准
群众生产生活密切相关标准，可以以违法发生领域是否关系群众切身利益、群众反映是否强烈等经验性标准确定。执法频率高，可根据违法活动是否高发、行政处罚数量是否较高等相对客观的标准确定。例如，市容环境卫生领域的违法行为基本发生在城市公共空间，同群众生活密切相关，专业技术程度较低，对于执法效率要求较高，适合集中处罚权，这也是全国通行的做法。易言之，本标准难以通过理论论证得出具体的结论，只有以各地方运行的现实情况为基础，进行实地调研和数据统计才能得出符合理性的标准。地方性法规作为地方人大立法，是最贴近地方实践、地方经验的法律渊源。因此，对于这一标准，可以结合人民代表大会制度，以定量研究的方式量化确定，统计分析近几年本地行政处罚的各项数据，选取现实中执法频率高的行政处罚予以相对集中实施。
2.多头执法扰民标准
一般而言，多头执法是指同一个违法行为由多个行政机关管辖，各个行政机关分别调查、取证，对同一执法对象给予处罚，导致“几十顶大盖帽管一个破草帽”，行政相对人不堪其扰，反复受到多个行政机关的管理。例如，实践中普遍存在的街头流动经营行为会违反工商证照管理、城市环境、食品安全卫生、公共交通等多个方面的管理规定。当事人一个行为构成多个违法，侵犯多个法益，需要多个不同的法律评价。在这种情况下，行政执法机构林立，行政执法队伍臃肿，执法扰民的现象相当严重。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第10条规定：“地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。”通过综合执法改革实现减少执法扰民，提高行政效率，降低行政成本，是相对集中行政处罚的制度目的之一。而地方人民政府的工作部门设置存在地方性差异，适宜通过地方立法自行统计、处理本地多头执法问题。因此，地方性法规应尽量减少同一类违法行为存在多个主管机关的情形，将其整合至一个部门实施处罚。
3.专业技术要求适宜标准
确定相对集中行政处罚权的范围还应当坚持专业化的原则。专业化是社会分工的必然。在行政执法领域，行政执法的职能部门会随着社会生活的精细化和问题的复杂化趋向专业设置，由特定的行政执法部门负责特定领域的行政管理和公共服务任务。如果将不同专业领域的职能合并到一个行政机关，不仅难以取得预期效果，也会造成执法的混乱。因此，专业性与整合存在紧张关系，专业性越高，有效整合的难度越大，专业性越低，越适合综合执法。专业性要求是对执法事实的客观属性观察，更多的是一种针对特定事项，对执法能力供给可能性的预判。因此，综合执法的内容应当主要集中在日常的、案情简单的、能直接判断不需要更进一步技术检查或技术鉴定的、大量存在的违法行为。但是，专业性强不构成对综合执法范围的绝对限制。一是借助外部的专业力量可解决事实认定问题，仍可进行综合执法；二是可以配置具有一定专业性和经验积累的常规执法力量展开有效执法。因此，对于可以通过上述两种方式解决专业化，且有必要开展综合执法的，同样可以相对集中处罚。在此可以以成本效益分析原则确定综合执法的必要性和可能性。
4.特定领域间实质相关且综合执法需求高标准
集中的事项之间应当具有关联性。现行《行政处罚法》没有为“有关”提供明确的依据，需要各地方根据本地实际情况进行判断。在集中处罚权的过程中，不能脱离核心职能，必须在核心职能的基础上，根据职能间关联度高低依次整合相关职能。在职能配置上，综合执法权的管理客体或对象基本属于同一类或同一领域。有学者认为，一般而言，行政处罚权事项之间不具有关联性的没必要集中，行政执法机构、队伍事项之间不具有关联性的也没必要综合。因此，对于部分原本就是由单一的行政主体负责的行政处罚，不存在职能交叉重叠的情况，重复执法、多头执法的情况也不多见，缺乏“相关性”和“相近性”，没必要集中行使。除特定领域中的综合执法外，还可以以物理空间的特殊性设定综合执法：一是特定水域；二是远离行业执法驻地的偏远区域。综上所述，确定职能间相关度的因素包括以下三个方面：其一，职能的集中领域应当在《行政处罚法》明确列举的范围内；其二，行政执法职权的目的和功能应当具有相关性；其三，特定情况下，具有区域特殊性的行政执法职权可以决定综合行政执法。
5.特定的专属管辖不宜集中
法律、行政法规明确规定由某个机构专属管辖的职能不应当集中。有学者认为，专业化程度高、责任特别重大或者具有专属性质的职能不宜集中，应继续实行分散型行政处罚体制，如《行政处罚法》中规定的限制公民人身自由的行政处罚、《治安管理处罚法》中由公安机关行使的治安处罚权等职权。在本次修法中，还增加了“法律规定的其他机关”，主要包括：（1）海警机构，《海警法》第60条规定了应当由海警机构实施的行政拘留；《海警法》第60条规定：“海警机构对依法决定行政拘留的违法行为人和拘留审查的外国人，以及决定刑事拘留、执行逮捕的犯罪嫌疑人，分别送海警机构所在地拘留所或者看守所执行。”（2）出入境边防检查机关，《出境入境管理法》第70条规定了应当由出入境边防检查机关决定的行政处罚；《出入境管理法》第70条规定：“本章规定的行政处罚，除本章另有规定外，由县级以上地方人民政府公安机关或者出入境边防检查机关决定；其中警告或者五千元以下罚款，可以由县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构决定。”（3）国家安全机关，《反间谍法》第29条至第32条规定了国家安全机关对于特定行为具有实施行政执法的权力。此外，国务院部门的部本级行政处罚权不能被省级政府实施相对集中，海关、银保监、证监等实施垂直管理的部门的行政处罚权也不宜被集中。机构改革后，税务部门实行双重领导管理体制，故税务行政处罚权也不应被集中。
三、地方性法规因应基层行政执法改革的法律分析
（一）地方性法规作为行政执法权下放的依据及限制
在实践中广泛开展的基层行政执法改革的基础上，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，进一步推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉。《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》要求：“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。”《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出乡镇（街道）逐步实现一支队伍管执法的改革原则和要求。自上而下的政策推进和自下而上的改革经验共同形塑了我国基层行政执法的基本样态，但是修订前的《地方组织法》并未对乡镇、街道办事处的执法主体资格作出规定，修订前的《行政处罚法》也没有赋予乡镇、街道办事处行政处罚职权，因为这个阶段的基层行政执法改革普遍存在执法主体不适格、违反职权法定原则的情形。
为缓解基层行政执法改革与依法行政原则之间的冲突，保证改革在法治框架内稳定运行，我国分别于2021年、2022年修订了《行政处罚法》和《地方组织法》。修订后的《行政处罚法》允许省、自治区、直辖市将符合一定条件的行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使。2022年修订的《地方组织法》第86条则赋予了街道办事处行政执法的主体资格。但是，《行政处罚法》和《地方组织法》的修订并未彻底解决基层行政执法改革与现行法律规范之间存在的问题，行政处罚权下放的法律依据仍然存在内在张力。第一，《行政处罚法》的管辖条款未进行修订，乡镇人民政府和街道办事处行使行政处罚权可能与《行政处罚法》规定的级别管辖权存在冲突。《行政处罚法》第23条规定了行政处罚的级别管辖权。《行政处罚法》第23条规定：“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”本条的但书规定确定法律和行政法规可以变更行政处罚的级别管辖，但是《行政处罚法》第24条规定的行政处罚权下放的决定主体是省、自治区、直辖市，显然不具有法律和行政法规的制定权。如果将行政处罚级别管辖的变更权限定为法律和行政法规，那么《行政处罚法》第24条的行政处罚下放规范将无法实现；如果认为省、自治区、直辖市可以自由决定将何种行政处罚权下放至乡镇人民政府和街道办事处行使，那么《行政处罚法》第23条后半句将失去意义。因此，如何理解《行政处罚法》第23条与第24条之间的关系存在疑问。本报告建议将《行政处罚法》第23条后半句规定的“法律、行政法规另有规定的除外”修改为“法律、法规另有规定的除外”，以缓和现有规范之间的内部张力。第二，除行政处罚外，其他行政职权的下放缺乏法律依据。行政执法权不是一种单独的行政权力，而是由行政检查权、行政处罚权和行政强制权等权力共同组成的“权力束”。实践中，行政处罚权的下放通常伴随着行政强制权的下放。例如，《北京市人民政府关于取消和下放一批行政执法职权的决定》（京政发〔2021〕5号）决定下放三项行政强制权，下放的行政强制权按照行政处罚案件办理权限行使。实践中，除行政处罚和行政强制外，行政许可、行政征收、行政确认、行政奖励以及其他行政权力的下放也相当常见。因此，如何缓解行政权力下放与现行法律规范之间的内在张力，是推动基层行政执法改革在法治轨道上运行的关键问题。
地方性法规具有推进基层行政执法的现实理据，可以作为行政执法权下放的规范依据。第一，基层行政执法改革要求因地制宜，具体情况具体判断，地方性法规更适宜处理地方性事宜。依据《行政处罚法》第24条的规定，行政处罚权下放需要满足“基层管理迫切需要”“县级人民政府部门行使”“基层能够有效承接”“当地实际情况”四项条件。除“县级人民政府部门行使”外，其余三项都需要根据当地实际情况进行判断。一般而言，不同体量的乡镇人民政府、街道办事处存在较大差异，经济发达的地区相较于欠发达地区对于基层执法的需求更为迫切，而经济欠发达地区人口稀少、执法事项偏少，执法力量也有限，不宜下放过多的行政执法事项。而地方性法规可以通过地方各级人民代表大会汇集当地的执法情况与执法经验，更加科学合理地判断哪些执法事项适宜下放，哪些执法权不适宜下放。第二，地方性法规的法律位阶较高，可以缓解行政执法权下放与现行法律规范之间的内在张力。地方性法规是《立法法》明确规定的正式法源。依据《立法法》第82条，地方性法规具有执行上位法的执行性立法权、地方性事务的创制性立法权和先行立法权。在基层行政执法改革的问题上，地方性法规较充分的立法权限可以缓解行政执法“权力束”问题。例如，《行政强制法》第10条第3款规定了地方性法规的行政强制措施设定权，《行政强制法》第10条第3款规定：“尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。”《行政强制法》第11条规定了地方性法规的行政强制措施规定权。《行政强制法》第11条规定：“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。”因此，地方性法规可以就地方性事务对上位法规定的行政强制措施作出具体规定，不存在类似于行政机关以决定方式下放行政强制权的法律障碍。此外，地方各级人大及其常委会以制定地方性法规的方式决定行政执法权下放也存在限制，地方性法规不宜一揽子规定行政执法权下放，而且地方性法规只能就地方性事务规定行政执法权下放。
（二）地方性法规决定将行政执法权下放的事项范围
乡镇人民政府是独立的主体，街道办事处是本级政府的派出机关，二者都是我国国家治理的最基层政权，也都具有“不完全政府”的特点。《地方组织法》第76条规定了乡镇人民政府的职责权限。因此，乡镇人民政府的职权一方面来自组织法和单行法律法规的授予，另一方面来自区县人民政府的授予。《地方组织法》第85条规定了街道办事处的设立。一般而言，街道办事处可以以区政府的名义，在管辖区域范围内代表区政府行使区一级的行政权；在有明确授权的情况下，街道办事处也可以以自己的名义行使法律授予它的特定权力。因此，街道办事处以行政主体的名义行使行政执法权，特别是行政处罚权，实质上是原来区政府部门行使的部分执法权授予街道办事处行使，涉及级别管辖权的转移。根据《行政处罚法》第24条的规定，执法权下放应当遵循以下四个标准。
1.基层管理迫切需要标准
目前来看，基层管理迫切需要的事项范围应当由各省、自治区、直辖市根据本辖区内的实际情况进行裁量判断。行政执法权下放应当警惕“过度放权”或“不当放权”而导致的消极后果。乡镇政府的职能定位决定着执法权下放的尺度，如果执法权下放过多，会超出乡镇政府的承接能力，造成执法能力不足和执法混乱的恶果；如果执法权下放过少，无法解决乡镇、街道执法职能供给不足的问题。乡镇政府和街道办事处作为我国最低层级的“不完全”政府，其功能在于提供必要的行政管理和公共服务。所谓“必要”，即最基础、最直接相关的行政职权。因此，距离基层群众生活较远的行政执法权仍然应当由上级主管部门负责。但是，基层普遍存在生产事故、违规违建、食品卫生等问题，而乡镇政府和街道办事处在城建、环保、食品卫生等领域缺乏管理职能和执法职权，无权查处相关事项，只能上报相应职能部门。有学者认为，对于乡镇政府具备充足执法资源又与基层密切联系的事项，可以下放给基层政府，如殡葬执法、乡镇道路监管等事项。对于上述事项，地方性法规最了解本地的实际情况，应当充分运用人民代表大会的制度优势，汇集本地的实际情况和执法诉求，判断哪些事项为基层管理所迫切需要。
2.有效承接标准
有效承接是对基层执法队伍建设与执法能力的要求。理论上，只有拥有专业执法队伍且执法能力够强、执法资源充足的乡镇和街道，才能获得行政处罚管辖权的下放。有效承接标准可以从乡镇、街道政府自身的执法能力和行政执法事项的种类两个方面展开分析。在基层政府的执法能力问题上，从行政执法权下放相关的政策文件和法律规定来看，行政执法权下放的承接主体应当是具有一定经济实力、一定人口和经济规模的乡镇人民政府。在行政执法事项问题上，一般而言，街道办事处进行的行政执法活动应当是点多面广、基层管理迫切需要且能够有效承接的，主要针对违法事实清楚、证据确凿、情节简单、因果关系明确的违反行政管理的行为，对于综合性强、专业性强、执法技术要求较高的事项，不宜一揽子都下放到基层执法队，应当由市区专业行政执法部门承担。有学者认为，当前执法权下放存在两方面问题：一方面，下放权限没有适度衡量执行难度与乡镇人民政府、街道办事处的执法能力，部分乡镇、街道难以有效承接行政执法事项，无法完成执法任务；另一方面，部分地方的执法权限下放存在较大的随意性，难以保证被下放的权限就是乡镇所需的，也不能保证乡镇所需的权限都可以被下放。地方各级人民代表大会及其常务委员会可以通过听取工作报告、审议专项工作报告、开展执法检查和专题询问的制度机制，充分了解本地乡镇人民政府、街道办事处的执法队伍和执法能力建设情况，确保下放的行政执法权能够有效承接。
3.根据当地实际情况标准
地方立法的最根本属性是地方性，基本职责是解决应当以立法解决而中央立法不能或不便解决的问题。因此，地方立法最根本的原则就是要一切从本地实际出发。有学者调研发现，当前我国各地方行政执法权下放存在极大差异，很难在全国层面统一规定，宜由各地方根据实际情况决定。因此，各地方执法权下放的领域和事项应当对基层情况进行调研，对于基层群众反映强烈、乡镇人民政府和街道办事处频繁面对的事项可以下放。
4.县级人民政府部门的行政处罚权标准
这一标准是对执法权下放的限制性规定，只有县级人民政府部门的行政处罚权可以下放到乡镇人民政府、街道办事处行使。专门机关行使的治安、国税、金融、外汇、海关类行政处罚权不宜由乡镇人民政府和街道办事处行使。在县级人民政府部门行使的行政处罚权范围内，仍然要注意执法权下放的尺度，考虑到政府的管理成本和行政效率，根据公共产品的性质与特征，把握好权力下放的界限。以乡镇人民政府迫切需要、满足人民群众基本生活需要为标准，较为复杂、专业化且与基层关联不大的职权，仍然应当由县级以上人民政府及其工作部门行使。
结语
行政执法体制改革旨在解决横纵两个方面执法权配置不合理的问题。时至今日，横向的行政职权分散和纵向的基层执法权力量不足问题已经得到有效缓解，行政执法体制改革取得了显著的成效。但是，行政执法体制改革仍然存在改革与法治未能同步推进、综合执法和执法权下放的范围不合理等问题。综合行政执法改革和基层行政执法改革都具有较强的地方性，法律规定中的诸多要件需要结合地方实际才能判断。地方性法规作为地方各级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性立法，具有较大的立法权限和较高的法律位阶，可以运用听取工作报告、审议专项工作报告、开展执法检查和专题询问等制度机制，充分了解行政执法权在本行政区划的运行现状，因地制宜处理地方性问题。因此，地方性法规应当在行政执法体制改革中发挥更大作用，充分发挥地方性立法的功能，成为改革与法治的连接点，确保行政执法体制改革在法治轨道上稳步推进。
