【摘 要】 在此次新冠肺炎疫情防控中，我国的公共卫生应急法律体系发挥了重要作用，也暴露了一些短板。这不仅推动了公共卫生应急领域的新一轮立法、修法活动，也引发了对如何实现法律体系化的思考。本报告通过梳理我国公共卫生应急法律体系的发展演变过程，分析现行制度存在的一些不足，并提出了相应的完善建议，以期加快构建系统完备、科学规范、运行高效的公共卫生法律法规体系，提高应对重大突发公共卫生事件的能力和水平。
【关键词】公共卫生 应急管理 疫情防控 法律体系
一、中国公共卫生应急法律体系的发展演变
（一）问题显露阶段：1989年《传染病防治法》实施之前
新中国成立后，为了应对天花、鼠疫、霍乱、血吸虫病等传染性疾病肆虐，改善传染病严重威胁人民群众身体健康的状况，党和政府贯彻“预防为主”的方针，加强公共卫生方面的法制建设，制定颁行了一系列法规和政策。例如，政务院在1950年颁布了《关于发动秋季种痘运动的指示》，卫生部于同年制定了《种痘暂行办法》。1955年卫生部颁布的《传染病管理办法》首次规定，将传染病分为甲、乙两类进行管理，并确立了法定传染病的报告制度和对传染病病人的隔离治疗制度，规定可以采取限制集体活动等紧急控制措施。在《1956年到1957年全国农业发展纲要》中，党中央提出在一切可能的地方基本消灭和积极防治对人民健康危害最大的各类传染病的任务。毛泽东同志更是号召“一定要消灭血吸虫病”，并亲自领导和部署消灭血吸虫病的斗争。1958年，毛泽东得知江西省余江县率先根除血吸虫病、百姓获得新生的情况后，欣然提笔写下脍炙人口的七律《送瘟神》。卫生部于1978年颁布的《急性传染病管理条例》中，提出要制订免疫计划并组织实施，赋予了卫生防疫站对传染病管理工作的业务指导和监督检查权，明确了法定传染病的报告时限要求。在这个时期，还出台了《国务院关于消灭血吸虫病的指示》（1957年）、《国境口岸传染病监测试行办法》（1980年）、《食品卫生法（试行）》（1982年）、《植物检疫条例》（1983年）、《药品管理法》（1984年）、《艾滋病监测管理的若干规定》（1988年）、《野生动物保护法》（1988年）等。为了防止传染病经国境输入或传出，全国人大常委会和国务院先后制定颁布了《国境卫生检疫条例》（1957年）、《国境卫生检疫法》（1986年）、《国境卫生检疫法实施细则》（1989年）等法律法规。
由此可见，在新中国成立后到1989年《传染病防治法》施行前的这个阶段，我国公共卫生应急领域的立法主要集中在传染病防控方面，对于重大食物和职业中毒、群体性不明原因疾病等公共卫生事件缺乏关注。此外，这一时期的立法集中于行政法规层面，单行性法律较少，综合性法律尚无。同时，虽然这一时期的传染病防治工作成果显著，但是人民依然面对传染病的严重威胁。1988年初，上海各医院的腹泻病人骤增，1988年全年发病达到35万例。此次疫情最终被确认为生食被甲肝病毒污染的毛蚶而导致的甲肝疫情。为应对甲肝疫情，社会各界共同发力，防疫部门积极采取措施。上海甲肝疫情的暴发再一次反映出传染病防治不是仅靠卫生部门就能完成的，而是一项社会性很强的工作，需要整个社会的共同努力。因此，必须以立法的形式来明确公民、社会组织和政府部门的责任，才能有效地控制传染病。加之当时传染病管理在世界各国逐渐走向法律化，故在总结防治上海甲肝防控经验与教训的基础上，1989年2月21日，七届全国人大常委会六次会议通过了《传染病防治法》，并于同年9月1日起施行。
（二）体系初成阶段：1989年《传染病防治法》实施之后
《传染病防治法》首次提出疫情公布制度，首次增加法律责任的规定，明确了实行预防接种制度，明确了卫生行政部门的监督职能，设立传染病管理监督员……标志着我国传染病防治工作初步进入法制化、规范化的管理轨道。1991年12月6日，卫生部颁布了《传染病防治法实施办法》，作为《传染病防治法》的配套行政法规，其对《传染病防治法》中的规定予以细化。在1989年到2003年“非典”疫情之前，我国公共卫生事件领域的立法逐步趋向体系化，除了传染病防治领域，也开始关注食品安全和职业中毒等领域以及其他和公共卫生相关的立法。在此期间，出台了《化妆品卫生监督条例》（1989年）、《进出境动植物检疫法》（1991年）、《红十字会法》（1993年）、《食品卫生法》（1995年）、《动物防疫法》（1997年）、《献血法》（1997年）、《国内交通卫生检疫条例》（1998年）、《公益事业捐赠法》（1999年）、《职业病防治法》（2001年）等法律法规。
总体观之，此阶段的立法以单行法为主，相较上一阶段法律层级有所提升，并以行政法规配套主要法律实施，体系性进一步增强。同时，《传染病防治法》《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》等重点领域法律的制定实施填补了单行法上的立法空白，我国公共卫生应急法律体系由此初步形成。
（三）体系形成阶段：“非典”暴露出来的立法需求
发生在2003年的“非典”疫情，是推动我国应急管理体系发展进入“快车道”的里程碑式事件，公共卫生应急法律体系的发展同样如此。2003年以前，我国的应急立法呈现“一事一法”的立法模式，处于分散状态，未形成完整体系。这种立法方式的缺陷在2003年的“非典”疫情中暴露无遗，因为“非典”疫情虽然表现为公共卫生事件，但其应对工作却不仅仅涉及主管的卫生部门，还广泛涉及交通、公安、教育、民航、民政、市场监管、商务等其他部门和广大基层政府，需要政府发挥综合协调作用才能有效应对。为了应对此次危机，国务院仅用一个月左右的时间就制定了《突发公共卫生事件应急条例》。在吸取“非典”经验教训的基础上，《传染病防治法》于2004年进行了首次修订，主要体现为增加了“医疗救治”和“保障措施”两章内容，使得应急立法体系更加完备；更加重视传染病的早期预防，规定了监测预警制度，同时规定了传染病防治的其他各项基本制度，例如，疫情报告公布制度、疫情控制与应急处理制度、医疗救治制度、监督管理制度、保障制度等；强调医疗机构在传染病预防中的作用，细化了卫生行政部门及医疗卫生机构的职责；意识到保护个人信息的重要性，增加了保护传染病患者个人隐私的规定；考虑到紧急状态中行政权力无法避免的扩张，为其行使的合法性提供了法律依据，如规定了应急征用制度。与此同时，各地方政府积极配合上位法的实施，结合本地实际情况制定了相应的地方政府规章，进一步明确了工作流程和工作制度。以上海市为例，其在《突发公共卫生事件应急条例》颁布后的数月内就迅速制定了《上海市实施〈突发公共卫生事件应急条例〉细则》。
2003年之后，我国的应急管理体系与法治理念、现代应急管理理念逐渐接轨，以“一案三制”为核心的应急管理体系开始形成，也同步建立起了公共卫生应急法制的基本框架。这一阶段的代表性立法成果便是应急管理领域的综合性法律《突发事件应对法》在2007年颁布施行。此外，在“一案三制”的应急管理体系下，公共卫生应急法律体系在内容上更加细化、层次上更加丰富，先后出台了《国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定》（2003年）、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》（2003年）、《重大动物疫情应急条例》（2005年）、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（2007年）、《食品安全法》（2009年）、《精神卫生法》（2012年）、《慈善法》（2016年）、《中医药法》（2016年）、《疫苗管理法》（2019年）等。
“非典”疫情之后，我国公共卫生事件时有发生。为了适应不断变化发展的实际情况，2003年以来公共卫生领域的法律修改活动也极为频繁。例如，2013年全国人大常委会对《传染病防治法》的部分条款进行修正，国务院卫生行政部门获得了对乙类、丙类传染病病种的更为广泛的调整权；《职业病防治法》分别于2011年、2016年、2017年以及2018年进行了四次修正；《食品安全法》于2015年进行修订、2018年进行修正。总体来说，由于2003年“非典”疫情暴露出来的立法需求，我国公共卫生应急法律体系在这一阶段正式建立起来并不断完善。
（四）体系革新阶段：新冠肺炎疫情发生后
习近平总书记十分重视法治在新冠肺炎疫情防控中的支撑、保障作用，他在2020年2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上就强调“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设”。立法机关在新冠肺炎疫情发生之后的立法修法活动迅速启动，全国人大常委会在2020年4月17日就确定了“强化公共卫生法治保障立法修法工作计划”，将30部法律的制定修订一揽子纳入，其中包括备受各界关注的《突发事件应对法》《传染病防治法》《生物安全法》《野生动物保护法》等。此后，根据习近平总书记在2020年6月2日专家学者座谈会上的讲话精神，有关部门又单独启动了突发公共卫生事件应对法的起草工作。
除了上述正在制定和修订中的法律法规，新冠肺炎疫情发生后，在国家立法层面，《基本医疗卫生与健康促进法》开始施行，这有利于进一步保障和提高公民的基本医疗卫生服务，通过控制影响健康的危险因素，提高疾病的预防控制水平。在地方立法层面，《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》于2020年8月26日通过，自2020年10月1日起正式实施。作为新冠肺炎疫情后全国首部地方公共卫生事件应急条例，该条例首创“应急专家委员会”制度，并对“吹哨人”加强保护，规定非恶意不追责。《北京市突发公共卫生事件应急条例》于2020年9月25日通过并开始施行，其“紧急情况可越级报告”“造谣传谣或被追究刑责”“私人诊所需履行发现报告义务”“探索特定疾病医药费豁免”等规定对公共卫生应急法律体系的革新具有重要意义。《上海市公共卫生应急管理条例》于2020年10月27日通过，自2020年11月1日起施行。其建立健全了各方参与的公共卫生社会治理体系，规范了相关主体责任，对“个人防护常态化”提出了具体要求。例如，于公民个人习惯而言，在日常生活中应当加强自我健康管理，养成不食用野味、使用公筷公勺、勤洗手等文明健康生活习惯；于其饲养的宠物而言，则应按时对其进行免疫接种。《成都市突发重大公共卫生事件应急医疗保障办法》自2020年12月1日起施行，根据其规定，突发重大公共卫生事件应急响应期间，定点医疗机构应当实行先救治、后收费，以防患者因费用问题无法得到及时救治。《天津市突发公共卫生事件应急管理办法》于2020年5月18日通过并施行，其充分总结了此次疫情防控的实践经验，通过拓展报告渠道、减少报告层级、压缩报告时限、实现扁平化管理等方式，创新、强化了报告制度，使突发公共卫生事件信息报告流程能够在2～3个小时内完成。《浙江省突发公共卫生事件应急办法》于2020年10月13日通过，自2020年12月1日起施行。其完善了分级、分层、分流的应急医疗救治体系，对预警权限作了明确规定，对信息发布权限予以调整。《威海市突发公共卫生事件应急办法》自2021年2月1日起施行，其创新了医保支付政策，规定在突发公共卫生事件应急响应期间，应急医疗救治定点医疗卫生机构救治相关患者的医疗费用不纳入医疗卫生机构医疗保险总额预算；在突发公共卫生事件应急响应期间，医疗保障主管部门应当提前预付医疗机构不少于1个月的疫情防控医保基金，并根据需要及时追加。此外，《山东省突发公共卫生事件应急办法》（2021年修订）自2021年2月7日起实施，完善了疾病预防控制体系建设，健全了集医疗防治、技术储备、物资储备、产能动员于一体的公共卫生应急保障体系，建立了突发公共卫生事件信息报告制度，完善了突发公共卫生事件报告系统。
上述法律规范的制定与修订，以新冠肺炎疫情的经验与教训为镜鉴，并结合各地防疫的具体实际，将进一步完善我国公共卫生应急法律框架体系，优化信息预警、信息发布等制度设计，加强上位法与下位法、一般法与特别法之间的内部协调。这对我国公共卫生应急法律体系而言，将是一次历史性的革新，能够使其更好地服务于重大突发公共卫生事件的依法防控、依法治理。
二、完善公共卫生应急法律体系的必要性
（一）“应激式”的立法模式存在不足
1.偏重于关注突发事件的个别性问题
通过上文对我国公共卫生应急法律体系发展过程的梳理可知，该领域的立法活动都是以某次重大突发事件或重大行政体制变革为契机，围绕具体的事件和问题进行立法、修法。这种“应激式”立法模式不易触及应急管理理念的转变、应急管理体制的变革、应急管理机制的整体优化等深层次问题。
如在2003年的“非典”疫情中，国务院制定了《突发公共卫生事件应急条例》，为了有针对性地解决信息报告渠道不畅通、信息统计不准确等问题，该条例的第三章便详细规定了突发公共卫生事件信息的报告制度。随后，为了进一步缩短报告时间、压缩报告层级，国家又建立了从基层直通顶层的传染病信息网络直报系统。但是，突发公共卫生事件报告和决策的及时性并非仅与报告时限的长短、报告系统的便捷化、信息化水平有关，深层次的原因在于应急决策体制不够合理。首先，以部门为中心、信奉专业主义的疫情防控决策机制所造成的“条”“块”矛盾，决定了地方政府干预信息上报的理由复杂多样。其次，专业主义的决策模式意味着追求决策的权威性，因此对决策的证明标准要求严格，所以即使及时获得了第一手信息，也需花费时间进行反复求证。在应急决策体制没有改变的情况下，仅仅通过压缩信息报告的层级和时间，并不能有效解决突发公共卫生事件报告和决策的及时性问题。
2.忽略了法律体系内部的统一性、协调性
虽然2007年颁布实施的《突发事件应对法》确定了我国应急管理的基本制度框架，确立了政府综合协调、属地管理为主、应急响应重心下移等基本原则。但遗憾的是，当时并未秉持这些符合应急管理基本规律的原则对整个应急法律体系进行全面的梳理与革新，使得一些领域的应急单行法还保持着以部门为主、“条”重于“块”的色彩。例如，《传染病防治法》对于疫情防控的体制仍然是决策期“以条为主”，实施期“以块为主”的模式，在之后的修正中这种专业主义的模式仍然没有被动摇。
此次新冠肺炎疫情初期所暴露出的一个重要问题便是疫情信息发布的迟延，而致使该问题出现的根本原因之一便是法律上对于疫情信息发布权限的规定不相一致。《突发事件应对法》第53条规定“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息”；而《传染病防治法》第38条规定“传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息”。两者对同一问题的规定不一致的原因在于：《突发事件应对法》坚持综合协调和属地管理的应急管理体制，即把突发事件的应急职责与属地政府紧密联系在一起，原则上属地政府应对其行政区域内突发事件的应对工作负责；只有在事态发展超出其应对能力时，上级政府（而不是主管部门）再扩大响应；而《传染病防治法》则考虑到主管部门的专业性，认为应该发挥主管部门在疫情应对中的作用，并规定了卫生部门，特别是国家卫生行政部门的统领作用。
但通过总结“非典”疫情中的教训可知，在突发的公共卫生事件中，政府的属地管理和综合协调比主管部门的专业更重要。因为每种突发事件的应对都会涉及各种要素的交互作用。任何单一部门的功能都无法提供应对重大突发事件的全部资源，而政府在突发事件应对中具备更强大的应急处置能力：一是其协调、统筹水平较高，能够迅速调配各方资源；二是其考虑问题更为全面，采取的应急处置措施更能兼顾全局。《传染病防治法》规定的决策期“以条为主”、施策期“以块为主”的结构导致了决策环节的专业主义偏执，可能会使疫情的防控工作耗费较多的成本，以及错过最佳的决策时机。因此，在此次公共卫生应急法律制度的修改中，应当尽快解决应急领域立法理念的冲突问题，使《突发事件应对法》确立的原则有其“用武之地”，形成统一协调的综合化突发事件应对格局。
3.立法风格偏于粗放
法律追求的稳定性、普适性与突发事件的个别性、不确定性之间存在一种天然的冲突。因为缺乏对突发事件的可预见性，法律往往对一些新出现的问题没有规定，或者其现有的规定无法适应实际的需要。为了避免法律过于细致的规定与将来应对突发事件的实际情景不符，从而导致法律的权威性过度受损，也为了在较短的时间内完成立法任务，立法机关往往来不及进行精细的制度设计，而是对很多问题有意地进行模糊化、原则化处理，进行概括抽象性的表达。因此，应急管理方面的立法理念常常是“宜粗不宜细”。但这也造成了实践中很多问题的应对缺乏细化的可操作的指引，一些解决措施并没有法律上明确的依据，而是靠非制度因素发挥作用，导致应急领域中法律权威的流失。
例如，在此次新冠肺炎疫情中，武汉在实行“封城”后一度出现应急准备不足、应急物资储备与调配不到位、应急征用和补偿失序的局面，这都和现有应急法律体系对相关制度的规定较为粗放有关。我们必须认识到，在应急管理领域，法律的重要功能之一就是通过对突发事件应对中所需的人、财、物等资源提前作出安排以保证行政紧急措施的有效实施，如果对这些内容不加以详细、具体的规定，必然导致法律实施的效果大打折扣。
（二）“总分结构”法律体系的效力层次过于繁复
长期以来，我们习惯于按照简单的“总分结构”来认识公共卫生领域不同法律之间的关系，继而按照“特别法优于一般法”“新法优于旧法”等效力等级规则来确定其如何适用。但是，这个思路的运用在本轮新冠肺炎疫情防控和立法修法中遇到了不少困难。例如，相对于公共应急领域的“总法”《突发事件应对法》，《传染病防治法》是特别法，因为前者适用于包括公共卫生事件在内的四大类突发事件，后者只适用于公共卫生事件中的一种，就是传染病。但《传染病防治法》是2004年修订的，虽然有个别条款于2013年经过修正，但绝大部分条款的生效时间仍然是2004年，而《突发事件应对法》是2007年施行的，是“新的一般法”，《传染病防治法》作为“旧的特别法”，两者的效力难分高低，其相互抵牾之处就在于难以确定孰先孰后。
再如，按照“总分结构”的体系化思路，本轮立法修法之后的公共卫生法律体系层次将十分繁复。如果我们将《突发事件应对法》作为这个结构中的第一层，正在起草中的突发公共卫生事件应对法就是第二层，因为它只调整四大类突发事件中的一类，相对于《突发事件应对法》当然是“特别”的；《传染病防治法》是第三层，因为它调整的是四种公共卫生事件中的一种，相对于突发公共卫生事件应对法是“特别”的；《生物安全法》是第四层，因为它和传染病有关的章节只涉及“重大新发突发传染病”，相对于《传染病防治法》是“特别”的；《野生动物保护法》是第五层，因为源于野生动物的传染病病原只是生物性病原的一部分，它相对于《生物安全法》是“特别”的。细分到五个层次之多的公共卫生法律体系将给执法者、司法者以及社会公众的理解力带来较大的挑战。在这种情况下，我们必须扬弃简单的“总分结构”，使用新的框架、新的思路来完成公共卫生法律的体系化构建，理顺法律之间错综复杂的关系。
（三）《突发事件应对法》并未发挥好应急领域基本法的作用
《突发事件应对法》实施十多年来的实践证明，其并未发挥好作为应急领域基本法的作用。诚然，这部法律确认了“非典”疫情之后我国应急管理制度革新的主要成果，实现了从零散的“一事一法”向综合立法模式的跨越，为应急法治提供了一个基本框架，但这部法律的实施效果并未达到其出台之初的预期。首先，《突发事件应对法》试图涵盖自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件四大类突发事件应对的全过程，提取“最大公约数”，但是这四类突发事件的应对方法存在较大差异，最后提取出来的“最大公约数”比较抽象、原则，可操作性差，在实践中难以运用。其他关于突发公共卫生事件应急的法律法规也较为零散，无法形成一个完整的法律体系。其次，《突发事件应对法》虽然确立了很多正确的应急管理理念和原则，但其作为一般法的定位，受制于特别法优先的法律适用原则，而很多领域的特别法又未能贯彻与其相同的理念和原则，实际上被架空。在这一点上，新冠肺炎疫情防控中《突发事件应对法》与《传染病防治法》在疫情公开、预警发布、应急处置等权责配置上的冲突，就是一个典型例子。最后，《突发事件应对法》将常规突发事件作为制度设计的情景假设，在应急体制设计、应急能力的集中、应急决策的权变性、应急资源的统筹等方面，与非常规突发事件应对的要求存在明显差距，其本质上仍停留在应对一般性的行政应急管理事务，无法上升至《宪法》高度为非常规突发事件的应对提供新的法律秩序。
（四）未能真正确立紧急状态制度
在此次新冠肺炎疫情发生之后，我国没有宣告全国或重点疫区进入紧急状态，而是由各省（区、市）分别启动重大突发公共卫生事件一级响应。这只是一种行政应急状态，根据《突发事件应对法》《传染病防治法》的规定，此状态下的隔离对象、隔离空间应当是构成危险源的特定人或特定区域，但在疫情暴发初期，全国各地大多以村组、小区、居民点为单元实行无差别隔离、封锁的现象。在没有宣告紧急状态的情况下直接依据现行法律采取针对一般目标的封锁隔离，在合法性上难免引起争议。同时，在没有宣告紧急状态的情形下，各地却频频使用更为严重的“战时状态”“战时机制”等用语。这些表述形象生动地突显了疫情形势的严峻和防控任务的艰巨，表达了党领导全国人民战胜疫情、夺取最终胜利的决心，鼓舞振奋着人心。但从法律角度来看，这种提法不够准确和严谨，容易和《宪法》规定的“战争状态”相混淆。这种概念混淆从侧面反映出我国紧急状态法制的缺失。《宪法》虽然对紧急状态的决定与宣布主体作出了规定，但没有给出紧急状态的确切定义，也没有对紧急状态的决定与宣布程序作出具体规定。而作为应急领域基本法的《突发事件应对法》仅在附则部分笼统地规定“采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定”。至于《传染病防治法》等特别法，更找不到有关紧急状态的内容。这些立法上的缺失导致社会状态转换的合法性问题始终悬空，使得《宪法》中关于紧急状态的规定难以实施，还造成实践中一些超越《宪法》秩序却具有实质正当性的紧急处置措施面临合法性争议。新冠肺炎疫情的出现，促使人们对我国既有的应急法制体系重新反思，也更加清楚地意识到完善紧急状态法制的紧迫性。
三、公共卫生应急法律体系的完善建议
（一）重视应急法的特点，把握好其中几对特殊关系
应急法是一种非常态的法，这些法律、法规在调整对象、适用范围、具体措施等方面与其他法律、法规存在较大差异。这是由法律的刚性、稳定性和普适性以及突发事件及其应对过程固有的不确定性、灵活性、个别性之间的紧张关系所决定的。把握好以下几对关系，是推动应急法演变发展的永恒主题。
1.应急法中刚性和弹性的关系
突发事件的不确定性决定了法律所预设的某些制度可能滞后于危机应对的实践需要。为了尽快克服紧迫的公共危机，法律不得不倾向于保障行政紧急权力的优先性，为了保障这种优先性，就需要赋予行政紧急权力在运行过程中，特别是在应急决策和应急处置环节中更大的弹性空间。因此，我们需要考虑在应急法基础上建立一些对形式违法行为的效力追认和责任豁免、减轻制度。这些制度在目前的应急法体系中基本是空白的，需要利用本轮修法契机加以填补。
2.应急法中“变”和“不变”的关系
应急管理领域的很多基本经验、基本准则源于人们对长期与突发事件进行斗争的经验教训的提炼，在法律上得到确认后，能够长期发挥作用，不可轻易变动。同时，人权保障、公私平衡、信息公开等法治的基本价值也必须在应急法中被贯彻始终。但是，突发事件固有的不确定性，以及社会发展与科学技术所带来的危机应对方法的进步，决定了每一次危机应对都可能带给人们新的经验或者突破旧的认知，这就决定了作为经验性法则的应急法必须与时俱进，其变动频率必然高于其他法律。正因如此，“大灾之后必修法”才会成为一种普遍的立法现象。在应急管理领域，立法机关不能过分偏执于追求法律的稳定性，而应当把保持法律对实践的适应性摆在更加突出的位置，允许这个领域的法律、法规以较快的频率迭代。因此，在本轮修法中，我们固然要把握好此次契机，将已经发现的问题尽量修改完善到位；但也不应过度执着于要“毕其功于一役”，对于这一次没有发现的问题，或者因认识还不够深刻而没有彻底解决的问题，在此后一段时间内还可以继续修改，没有必要等到问题积累得足够多、法律和实践严重背离时再谋划修法。
3.应急法中“粗”和“细”的关系
应急法的一个重要功能是为紧急情况下政府采取的超常规措施授权，由于立法者很难对瞬息万变的应急处置过程作出预判，这些授权性规定势必比较概括、笼统。但是，对前端的风险管理和应急准备来说，这些工作需要投入大量的时间、精力和资源，如果规定得太笼统，就很难被有效落实，因此，需要规定得十分明确、具体。过去在应急领域的立法中更多关注前者而忽视了后者，很多法律制度未能发挥实际作用。在本轮修法中，我们必须摒弃“宜粗不宜细”等已经不合时宜的立法理念。正确的做法是采取“两头细、中间粗”的立法思路——对于应急准备、恢复重建等应急管理的事前和事后环节中的人、财、物及相关制度着力细化，甚至制定专门的法律予以规范，法律条文的形式以义务性规范为主，因为这两个阶段往往需要大量的资源投入，但绩效显示度较低，如果不进行明确、具体的规定将很难落实。对于应急处置和应急救援等应急管理事中环节的人、财、物及相关制度进行适当放宽，法律条文的形式以授权性规范为主，同时建立一些非常状态下对形式违法但实质合法行为的效力追认和责任豁免、减轻制度，保留事中环节的“弹性空间”。
（二）按照法律制度适用情景建构公共卫生应急法律体系
在公共卫生治理中，人们可能面临的情景有三种：一是日常风险防控，绝大多数时候我们处于这样的状态，在制度设计上要求突出专业性、科学性、长远性、均衡性，在制度实施上依托日常的政府科层组织；二是常规应急管理，虽然属于特殊情景，但也时常出现，如群体性食物中毒、群体性职业中毒、一般传染病暴发流行等，此时公共卫生风险外溢到其他社会领域但尚未形成对社会秩序的强烈冲击，在制度设计上强调灵活性、前瞻性，个人一般权利可能受到一定克减，在制度设施上依托作出适度变革、功能有所拓展的科层组织；三是超常规应急处置，属于罕见的特殊情景，如“非典”、新冠肺炎这样的大规模新发突发传染病，此时公共卫生风险引发严重社会危机，在制度设计上强调果断性、超前性，个人基本权利可能受到较大幅度克减，在制度实施上需要依托经过政治动员、经过剧烈组织适应之后形成的党、政、军一体化组织体系。在这三种不同情境下，法律制度设计的目标取向及其实施机制都存在重大差别。如果我们无视这种差别，将各种制度扁平化地“折叠”到一起，按照以法律调整范围大小为划分标准的“总分结构”来认识这些法律之间的关系，不但会造成法律体系的重叠繁复、法律规范的冲突抵触，在实际运行过程中还会因“情景”的错位而造成严重损失。因此，相对于简单的“总分结构”，按照法律制度的不同适用情景来确定其相互关系，是一种更加合理的思路。当然，按照新的思路来实现公共卫生法律的体系化，并不意味着彻底抛弃“总分结构”，而是将其作为退居第二位的辅助性标准来使用。
本轮立法、修法之后，我国的公共卫生法律体系应当呈现如下面貌：日常风险防控的法律体系主要由《传染病防治法》《食品安全法》《职业病防治法》等构成，在此之下有些领域还包括若干第二、第三层级的特别法，例如与传染病有关的《生物安全法》《野生动物保护法》等；常规应急的法律体系包括两个层次，即以《突发事件应对法》为主体，以《传染病防治法》《食品安全法》等法律中有关疫情、事故应急的章节为补充；超常规应急则以《宪法》中的紧急状态条款为最高依据，未来通过突发公共卫生事件应对法在公共卫生领域具体实施。按照这样的体系化思路，首先可以使不同性质的法律和不同的公共卫生治理情景相匹配，各部法律各安其位、各司其职，避免因制度和情景的错配而酿成灾难；其次能够简化法律体系的内部层次，不至于给执法、司法和守法带来理解上的困难；最后是有利于找准立法空白，廓清新法的制度空间，将突发公共卫生事件应对法定位为专门针对重大突发公共卫生事件的特别措施法、公共卫生领域的紧急状态单行法，避免对既有法律的无意义重复或者简单地“提取公约数”。
当然，按照法律制度适用情景来建构公共卫生法律体系，必须解决一个前提性问题，就是法律上应当对公共卫生治理的不同情景作出清晰的描述界定，为日常风险防控和常规应急之间、常规应急和超常规应急之间的情景切换提供明确标准，这是本轮立法修法应当特别重视的关键问题。在目前已经公布的一些法律草案中，我们已经看到了立法机关的这种努力。例如，在2020年10月19日国家卫健委报送国务院的《传染病防治法》修订草案中，就对传染病的暴发、流行等状态进行了比较严密、科学的界定，值得其他法律重视和借鉴。
（三）理顺法律中关于应急管理体制的规定
应急管理领域存在一个普遍规律，越是严重的突发事件，其应对过程就会有越多形态的组织适应出现，而组织内外关系的协调程度与组织适应灾变的效果呈正相关关系。在非常规突发公共卫生事件情景下，应急管理组织系统拓展为国家系统和社会系统，前者包括党、政、军等公权力部门，后者包括企业、非政府组织和个人等。实现复杂应急组织系统的部分协调与整体协调是短时间内实现公共应急能力最大化的关键所在。我们曾在“非典”疫情等多次非常规突发事件的应对中取得了一些基本经验，这些经验被总结为统一领导、综合协调、分级负责、属地管理为主的应急管理基本原则。因此本轮修法的一大关键之处，就是在公共卫生应急领域贯彻这些基本原则。第一，党的集中统一领导是我国在重大突发事件应对中发挥制度优势的关键所在，必须将这个体制在法律上明确下来，可以考虑设立统筹党政权力的各级应急委员会，在平时决策全国或者本区域应急管理的重大事项，在紧急状态下作为应急指挥机构。第二，要优化分级负责体制，对地方政府在突发事件第一响应、先期处置、上级扩大响应等问题上的职责划分和程序设计方面作出更加明晰的规定。第三，完善跨区域突发事件应对体制，例如对于跨行政区域但级别不高的突发事件，以及跨区域、高级别突发事件中的非全局性问题，这些问题表明地方政府间的矛盾比较突出，不便引入高位协调机制，应当建立一定条件下的强制性区域合作机制，以及临时性的跨区域统一指挥机制来解决。第四，设立应急管理日常办事机构，参照目前北京市等地的模式，明确各级应急委员会依托本级政府应急管理部门设立日常办事机构，承担原来政府应急办的综合协调职能。第五，依托各级政府设立的专项应急指挥机构，明确不同政府部门在各类突发事件应对中综合管理和专门管理、日常管理和应急处置、牵头负责和保障支持等分工合作关系，编制和公布部门应急权责清单。
（四）重启紧急状态法的立法
紧急状态虽然是社会常态的例外表现，但不能成为法治的真空地带。与常规突发事件的应急管理相对，紧急状态往往伴随着公民权利大幅受限，国家权力运行常态遭遇障碍，甚至从根本上改变社会秩序，这样的应对活动需要具备法律依据，应当通过紧急状态法作出明确规定。
首先，可以考虑将现有的《突发事件应对法》拆分为应急管理法和紧急状态法。拆分之后，之所以建议将前者称为应急管理法，主要是考虑到2018年国务院机构改革之后已经组建了承担综合性应急管理职能的应急管理部门，“应急管理”一词相对于“突发事件应对”来说更加约定俗成。这部法律主要解决常规突发事件的应对问题，对应的是行政管理秩序的切换。其要点包括继续坚持“政府综合协调、属地管理为主、响应重心下移”等原则，在此基础之上按照“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的方针构建应急管理体制，明确突发事件应对中“条与块”“防与救”“中央与地方”“政府与社会”等体制问题，使这部法律承担“应急组织法”的功能。同时，为了避免应急管理法被应对特定类型突发事件的单行法再度架空，应当设立特别效力条款彻底解决法律冲突问题。
其次，拆分之后制定紧急状态法解决非常规突发事件的应对问题，对应的是宪法秩序的切换。其要点包括以下三个方面。首先，将宣告紧急状态的入门条件定位在发生“特别重大突发事件”，需要启动国家层面一级应急响应的情况。这个级别的突发事件不确定性强，演变过程复杂，损害后果特别严重，其应对可能需要运用超出法律规定的措施，足以引起法律秩序的明显改变。只有宣告紧急状态、颁布临时法令，才能为其提供合法性依据。其次，摆脱紧急状态法制的源头即戒严制度的色彩，将紧急状态划分为自然灾害紧急状态、事故灾难紧急状态、公共卫生紧急状态、社会安全紧急状态和戒严五种类型，并将前四种类型和戒严明确区分开来。再次，主要围绕事中和事后环节建立紧急状态制度。因为紧急状态法解决的是非常状态下社会秩序切换的合法性和标识问题，其成因复杂、不确定性强、过程多变、涉及因素广泛，且不同类型事件的特点、规律均不相同，导致危机发生之前呈现的预兆和社会状态各异，很难像常规突发事件一样去规定风险管理和应急准备、监测预警等相关制度。因此，紧急状态法只需要对事中应对和事后恢复环节作出规定，例如明确规定紧急状态的宣告、非常措施和特别法令、紧急状态的延长和解除、恢复与重建等内容。最后，有必要在紧急状态法中建立对特殊情况下采取必要应急处置措施的追认机制。例如，在重大突发公共卫生事件的应对中，政府可能需要采取针对一般区域和一般人群的大范围封锁、隔离措施，这超出了《传染病防治法》关于封锁特定区域、隔离特定人员的授权范围，不符合形式法治的基本原则，但这些措施的采用具有实质正当性。因此，通过事后追认机制，能够降低政府遭受非难甚至承担赔偿责任的风险。
四、结语
2003年“非典”疫情之后，我国逐步形成了以“一案三制”为主体内容的公共应急体系。2007年应急管理领域基本法《突发事件应对法》的颁布实施，标志着我国应急法制体系框架初步形成。但此次新冠肺炎疫情暴发之初，我国的公共卫生应急法律体系却暴露出了不少短板，表现在传统的“应激式”立法模式存在不足，“总分结构”法律体系的效力层次繁复，《突发事件应对法》并未发挥好应急领域基本法的作用，未能真正确立紧急状态制度等。这推动了公共卫生应急领域的新一轮立法、修法活动，也引发了对如何实现法律体系化的思考。总体而言，本文建议在此次立法、修法中，应当把握好应急法中的几对特殊关系，按照法律制度适用情景来建构公共卫生应急法律体系，理顺法律中关于应急管理体制的规定，避免相互间“叠床架屋”在适用中造成的困扰。同时，建议重启紧急状态法的立法，将《突发事件应对法》拆分为应急管理法和紧急状态法，分别对应常规和非常规突发事件的需求，解决紧急状态法制长期缺失所造成的问题。
