【摘 要】 《北京市优化营商环境条例》在行政审批、市场环境、政务服务、监管执法方面作出了较多创新，但对比其他省市的营商环境条例仍有进步和完善的空间。在优化营商环境的实践中，北京市实施了一系列创新举措，使得行政审批改革加快推进、政务服务不断优化、监管执法更加规范，但同时也面临着市场环境需改善、融资难待解决、政务服务效能需提升、严格公正执法应加强、政务诚信建设要推进的挑战。第三方评估是观测一地营商环境建设状况的重要窗口，北京市在不同评估中取得的优异成绩彰显了其制度优势和治理效能，同时评估暴露出了获得信贷阻碍大、税率高流程烦琐、自然和生活环境待完善、诚信建设需加强的薄弱环节。为进一步完善营商环境，北京市应引入第三方评估，强化对《北京市优化营商环境条例》实施的社会监督；扩大政府购买服务范围，全面提升政务服务的效率、质量和标准；出台统一的包容审慎监管清单，进一步完善宽严相济的执法环境；进一步强化政府部门的诚信意识，完善涉企政府沟通机制。
【关键词】营商环境 政务服务 行政执法 政务诚信 北京市
良好的营商环境是迸发生产力和实现经济高质量发展的肥沃土壤，对加强北京市营商环境建设具有重要的意义。于中国营商环境的世界影响力而言，北京市是世界银行开展的营商环境评估所选取的观察城市之一，北京市营商环境的优劣很大程度上决定了中国在世界营商环境评估中的排名。对全国营商环境建设来说，北京市作为优化营商环境的改革先锋和领跑者，其对标国际先进推出的改革举措和典型经验做法，对其他省市优化营商环境具有较强的借鉴和启发意义。从北京市的自身发展来看，习近平总书记视察北京市时，明确了“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的首都城市战略定位，提出了建设国际一流的和谐宜居之都的战略目标，营造良好的营商环境是实现北京市战略定位和战略目标的重要基础和关键一环。本报告从制度建立、制度执行和制度评估三个层面，对北京市的营商环境建设进行全面的剖视和解析，希冀通过对北京市优化营商环境的立法、实践和评估的回顾和反思，为未来北京市相关工作的开展提供思路借鉴和路径选择。
一、北京市优化营商环境的立法现状
法治是最好的营商环境，北京市坚持在法治轨道上推进营商环境建设，出台了一系列关于营商环境的地方性立法和行政规范性文件，这些立法和政策构成了北京市营商环境建设的坚实制度保障。
（一）北京市优化营商环境的法治保障
从2001年的《北京市促进私营个体经济发展条例》、2005年的《北京市专利保护和促进条例》，到2010年的《中关村国家自主创新示范区条例》、2013年的《北京市促进中小企业发展条例》、2019年的《北京市促进科技成果转化条例》，再到2020年的《北京市优化营商环境条例》（以下简称《条例》）。北京市始终在优化营商环境的法治道路上砥砺前行，以立法引领和保障改革，确保改革于法有据、顺利实施。
《条例》的出台，标志着北京优化营商环境法治化建设进入了崭新阶段。《条例》共6章83条，分为总则、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障、附则。主要包括五个方面：一是针对行政审批手续多、时间长等问题，构建以告知承诺为基础的审批制度，推行市场主体登记便利化，提高企业登记、变更、注销效率；二是针对执法检查频次高、执法标准不统一、信用修复机制不健全等问题，构建以信用为基础的监管制度，实行公平公正和包容审慎监管，规范执法行为和自由裁量权，最大限度减少对企业正常经营的干扰；三是针对企业群众办事不便、跑动次数多、申报材料多等问题，构建以标准化为基础的政务服务制度，规范政务服务行为，提升政务服务水平，完善咨询维权服务机制；四是针对网上办事办不全、办不深，数据共享不充分、不及时等问题，构建以区块链等新一代信息技术为基础的数据共享和业务协同制度，建设全市统一的在线政务服务平台，推广应用电子材料，推动税费缴纳更加便利，推进信贷办理更加快捷，实行公共资源交易全流程电子化；五是针对政策制定企业参与不足、政策实施缺少缓冲期、政策异议渠道不明确等问题，构建以法治为基础的政策保障制度，进一步完善政策制定、实施和异议解决机制，为市场主体营造稳定、可预期的政策环境。2020年6月，北京市市场监督管理局出台了《关于贯彻落实〈北京市优化营商环境条例〉的实施意见》，值得肯定的是，北京市市场监管局将质量提升作为优化营商环境的重要内容，提出推动首都高质量发展标准体系建设、开展实施首都标准化战略资金补助、开展计量管理改革试点、推进北京市质量认证体系建设、依法规范公共服务五项具体举措，由此凸显了优化营商环境与促进经济高质量发展的内在关联。
此外，在不同的时期北京市以问题为导向，直击营商环境建设重点领域和关键环节的痛点难点，刀刃向内自我革新，重新划定政府和市场的边界，摆脱传统的监管路径依赖，先后出台了优化营商环境1.0版、2.0版、3.0版改革政策，共计395项措施和任务。2017年的1.0版围绕世行评价10个指标，注重“减环节、减时间、降成本，增加透明度”；2019年的2.0版聚焦北京效率、北京服务、北京标准和北京诚信这“营商环境四大示范工程”，关注“减流程、优服务、降成本、强监管”；3.0版则围绕商事制度改革、知识产权保护、司法保障等方面，全方位推进营商环境各领域改革。2021年北京市将出台营商环境4.0版，包括277项改革措施，更加凸显了北京市营商环境的改革在不断深化，力度在不断加大。《条例》与优化营商环境1.0版、2.0版、3.0版、4.0版共同构成了北京市营商环境建设的坚实制度保障（见表1，略）。
（二）《北京市优化营商环境条例》的制度创新
《条例》在对国务院《优化营商环境条例》的落实、细化、完善过程中，立足于北京市建设国际一流和谐宜居之都的基本定位，对标国际最有竞争力的营商环境标准，总结北京市优化营商环境中的经验成果，作出了标准拔高和制度创新。（见表2，略）
其一，在行政审批的改革方面。国务院《优化营商环境条例》提出对符合相关条件和要求的行政许可事项，可以采取告知承诺制的方式办理。在此基础上，《条例》明确了实施告知承诺制的范围，将告知承诺制作为行政审批的常态，仅仅排除了那些直接涉及国家安全、公共安全和人民群众生命健康等行业、领域，极大地提高了审批效率；并将告知承诺制与信用监管结合在一起，实现了从事前审批向事中事后监管的转化。
其二，在企业的准入和退出方面。《条例》在国务院《优化营商环境条例》提出的“简化企业从申请设立到具备一般性经营条件所需办理的手续”的基础上，创新实施“一址多照”“一照多址”“一业一证”“证照联办”等多项制度，并明确电子签名、电子印章和电子证照的效力，极大地提高了企业开办效率。为提升办理破产便利度，《条例》用了8个条款规定了破产制度，从破产府院协调机制、破产企业财产处置、破产企业税收优惠、破产企业职工权益保障、债权人权益保障、破产管理人履职保障、破产管理人协会行业自律等方面全面规定了市场主体拯救和退出机制。
其三，在营造公平竞争的市场环境方面。为便利中小企业获得贷款，《条例》提出推动政府部门信息与金融机构共享、建立企业电子身份认证信息系统、实现动产担保物统一登记、建立担保物处置平台等多项举措。为确保不同的市场主体公平参与政府采购，《条例》对限制或者排斥潜在供应商或者投标人的行为作出了明确列举，并提出公共资源交易平台建设和全流程电子化建设。国务院《优化营商环境条例》提到监督执法的线索来源可以是投诉举报、转办交办、数据监测等，《条例》进一步将投诉举报主体区分为公众和行业、领域内部人员，强调内部举报人及时发现市场主体违法违规行为和重大风险隐患的角色定位。
其四，在提升政务服务水平方面。《条例》作出了很多创新，如实施“最多签两次”制度，原则上经办人、首席代表最多签两次就要将受理事项办结，防止办理流程过于烦琐和拖延；提出“就近办”，建立市、区、街道和乡镇政务服务体系，在交通便利的区域设立政务服务大厅或者政务服务站点；推广“延时服务”，实行服务大厅或者政务服务站点周末服务、错时服务；推行政务服务“好差评”制度，将公众的满意度作为衡量政府服务优劣的重要标准。
其五，在加强事中事后监管方面。为落实国务院《优化营商环境条例》提出的“创新和完善信用监管”要求，《条例》明确了信用监管的依据和方式、信用修复制度、行政处罚公示期。此外，《条例》明确了对行政检查的要求，提出年度执法检查计划制度、行政检查单制度、联合检查制度，尽可能检查行政检查对企业正常经营活动的影响。
（三）北京市优化营商环境的制度完善
北京市的营商环境制度建设成就斐然，但若建成国际一流的营商环境高地，还需经历艰苦卓绝的努力。其他省市在建设营商环境建设中积累的改革经验，可为北京市的制度完善提供启发，本部分选取上海市和深圳市的营商环境立法为观察对象，从中汲取营养，进而厚实北京市优化营商环境的制度根基。
在激发市场主体活力方面，需要进一步强化政府部门的主动性。《上海市优化营商环境条例》创新性地提出了“两告知一反馈”制度，即“市场监管部门根据企业自主申报的经营范围，明确告知企业需要办理的许可事项，同时将需要申请许可的企业信息告知相关主管部门。相关主管部门应当依企业申请及时办理涉企经营许可事项，并将办理结果即时反馈市场监管部门”。该制度将市场主体复杂的申请流程转化为行政机关内部的协调沟通，减轻了申请人的负担，提高了业务处理的效率。《深圳经济特区优化营商环境条例》提出了允许境外专业机构及人才按照规定在深圳提供专业服务、实施商事登记行政确认制、推行涉企报告“多报合一”、探索建立破产重整识别及破产预重整机制、“除名制度”和“依职权注销制度”等多项创新性改革。
在构建高效便捷的政务服务体系方面，需要进一步提升工作人员的服务能力与意识，建立相关评价与反馈机制。《条例》仅对作为硬件设施的综合窗口的设置作出了规定，并未对作为软件设施的工作人员提出能力和素质的要求，《上海市优化营商环境条例》则对政务服务大厅的窗口服务力量配置和窗口工作人员业务培训提出了要求。《条例》仅指出要推行政务服务“好差评”制度，对市场主体评价后的结果应用只字未提，《上海市优化营商环境条例》则明确了“好差评”评价和回复的公开制度，以及差评和投诉问题调查核实、督促整改和反馈机制。此外，在工程建设领域，上海市和深圳市都探索实施工程质量潜在缺陷保险及建筑师负责制。为保障市场主体及时、全面获取涉企政策，上海市和深圳市都提出建设统一的市场主体服务平台，统一发布涉企政策。
在完善普惠制全方位的企业公共服务体系方面，需要探索更加多元化的服务方式和内容。《上海市优化营商环境条例》在公共服务方面的亮点颇多，包括企业服务云兜底式服务、网格化企业服务、惠企政策统一申报、公用企事业单位全程代办、鼓励实施无抵押信用贷款、设立中小微企业政策性融资担保基金、产业园区一站式政务服务等。《深圳经济特区优化营商环境条例》将“融资便利”作为独立的一章进行了规定，提出了公益性融资、信用借贷、以保函替代现金缴纳涉企保证金、知识产权质押投融资风险补偿机制、银行贷款风险补偿、融资担保风险分担、政策性融资担保等多项改革措施，为中小微企业获取贷款提供了很多的机会和便利。为提高全社会人力资源配置和使用效率，《深圳经济特区优化营商环境条例》还在引进境外人才、探索灵活用工上作出了创新，提出为海外人才停留居留、往返签证、出入境通关提供便利，开展共享用工，实行特殊工时告知承诺制。这些都是《条例》未涉及的，北京市若要进一步加强公共服务建设，在这些方面可予以借鉴。
在创新包容审慎公平公正的监管体系方面，需要进一步完善包容审慎监管与柔性执法制度。上海市建立了市场主体轻微违法违规经营行为包容审慎监管制度，明确轻微违法违规经营行为的可依法不予行政处罚。深圳市则明确了行政机关实施行政指导的方式，包括发布一般性的指导意见或者提出具体指导建议；制定、发布相关合同示范文本；发送提示信函；规劝、约谈，从而确保柔性手段落实到位。
在健全完备有力的法治保障体系方面，《上海市优化营商环境条例》对不同的主体提出了明确的要求。对司法机关来说，要求上海市各级法院加强网上诉讼服务平台建设，支持各级法院依法公正审理涉及市场主体的各类案件，平等保护各类市场主体合法权益，支持各级检察院对法院审判活动实施法律监督。对人大机关而言，要求人大常委会发挥监督和代表作用，对本行政区域内优化营商环境工作开展监督，并组织代表开展专题调研和视察等活动。对社会团体而言，要求专业院校、社会组织参与到优化营商环境法治保障共同体中，为推进营商环境建设提供智力支持。由此可见，建设良好的营商环境不是行政部门的一家之责，人大机关、司法机关、社会团体都应当参与其中，北京市在未来营商环境的优化中，除了要加强行政保障，也要注重发挥人大监督、司法保障和公众参与的功能。
二、北京市优化营商环境的改革实践
经过持之以恒的多轮改革，北京市在优化营商环境的进程中取得了丰硕的成果，很多行之有效的改革举措被作为“北京经验”“北京样本”在全国范围内推广。与此同时，改革实践中存在的问题成为北京市营商环境建设实现新跨越和新突破的阻碍。
（一）北京市优化营商环境的改革措施
北京市2015年被国务院批复作为“服务业扩大开放综合试点城市”，并开启了一场产业开放的改革探索。2020年9月，国务院再次作出批复，积极支持北京市深化新一轮服务业扩大开放综合试点、建设国家服务业扩大开放综合示范区，这意味着国家赋予北京探索世界服务业开放发展新模式、新路径的重要职能。经过若干年的发展，北京在扩大服务业开放、服务贸易便利化等方面形成了百余项全国首创政策或创新制度安排。此外，北京市在优化营商环境的过程中，立足首都城市战略定位，对标国际高标准，着力打造“北京效率”、“北京服务”、“北京标准”和“北京诚信”营商环境四大示范工程，既摆脱固有路线羁绊探寻新的发展路径，又突破传统观点束缚重塑政务审批和服务流程，实施了一系列改革与创新，诸多重大改革创新措施在北京先行先试。
1.企业全流程电子化登记制度
为便利企业开办，北京市建立全城通办的工商登记服务体系，实现企业设立、变更、注销全流程电子化登记。具体包括实施开办企业申领营业执照、刻制印章、申领发票、用工信息登记、银行预约开户全流程在线申报；实施“名称自主预查”、“经营范围规范化”、“系统智能审批”以及容缺受理、网上办照等措施，实现营业执照当天领取；全面推广电子营业执照，企业开办完成后，凭电子营业执照即可办理后续税务、社保、公积金、银行等开办企业事项；提供企业档案“容e查”服务，企业可以快捷、全面查询并获取带有签章和防伪水印的电子档案。
2.动产担保融资统一登记制度
为解决企业贷款难、融资难、资金统筹调度难的问题，北京市创新实施“统一登记的动产担保融资服务模式”，改变以往不同类别的动产和权利担保需分别登记的模式，使企业可以把应收账款质押与动产和权利担保作统一登记，统一申请融资；并扩展质押产品类型，协调金融机构和知识产权运营机构，使企业可以通过专利质押融资。
3.科技创新鼓励发展机制
为营造鼓励创新的发展环境，北京市在专利申请、企业兴办、人才服务、权益保护、研发设备监管等多个环节都作出了改革创新。具体包括开通企业专利申请优先审查“绿色通道”，将专利授权周期缩短三分之二以上；支持永久居留身份外籍人才创办科技型企业，持永久居留身份证外籍人才在创办科技型企业方面享受国民待遇；设立外籍人才一站式政府工作站，为外籍人才提供多方面的定制服务；建立知识产权纠纷多元化调解机制；延长非必检研发测试车辆暂时进口期限。
4.建筑许可网上办和分级管理制度
在办理建筑许可方面。北京市实行施工图审查无纸化申报和网上多图联合审查，推行工程招投标交易全过程电子化，以及施工许可证全程网上办。实施环境影响评价分类分级管理，对于不同类型的项目分别采取下放、取消、上收管理权限的方式。
5.小微企业接电“三零”制度
在获得电力方面。北京市率先推出低压小微企业接电“零上门、零审批、零投资”服务，并实行客户用电线上报装，客户可线上提交用电申请，电力部门实时响应客户接电需求，并在受理客户接电申请后，由一名客户经理和一名项目经理组成服务团队，提高协同及工作效率。
6.口岸通关提前申报制度
在跨境贸易方面，北京市在全国率先建立进口“提前申报”容错机制，创新“岸边直提”新兴疏港模式，推出新版“一站式阳光价格”清单，同时大幅精简单证，将报关单、报检单合并为一张报关单，切实提高通关效率。实施文化艺术品“区内存储+区外展拍”保税交易模式，一改以往文物展拍前需送到文物部门审核的方式，转为审核人员上门审核。
7.不动产登记一网通办、一窗办理制度
北京市开拓了不动产登记、交易、税收“一窗受理、并行办理”服务和不动产登记信息网上查询和现场自助查询服务，推行不动产登记信息和地籍管理信息互联互通，并建立健全了不动产登记和土地权属投诉机制，以及土地纠纷相关信息公开制度。海淀区政府还探索利用区块链和人工智能技术办理不动产登记，试点实行“智能秒批”。
8.纳税一表申请、一键报税制度
在缴纳税费方面。北京市制定了办税事项“最多跑一次”清单和“全程网上办”清单，并推行财税一体化辅助申报系统，企业财务报表可直接转化为纳税申报表，纳税人只需两到三分钟便可完成从申报准备到申报办结的全流程。推行住房公积金缴存业务全程网上办、归集业务“通缴通取”，企业两分钟即可办结缴存住房公积金业务。
9.沙箱监管与远程监管制度
北京市推动包容审慎监管，既为新业态创新营造宽松的环境，又守住市场秩序和国家安全的底线。为培育壮大新业态、新模式，北京市探索“沙箱监管”措施，将属于新业态、新模式下的企业放在一个“箱子”里，设置一定的“观察期”，对出现的问题及时引导或处置，同时杜绝将问题扩散到“箱子”外面，并由监管部门对运行过程进行全程监管。通州区还创新多个举措实现包容审慎监管，如企业首次轻微违法行为如能及时纠正，适用“首违不罚”制度；搭建“包容审慎”数据库优化监管；重大建设项目被评定为“达标免检工程”的90天免检。此外，为减少现场执法检查对项目单位正常经营行为的干扰，北京市实施“互联网+监管”，执法机关在线填报信息，即可向被监管单位送达电子检查通知书或责令改正通知书，被监管单位按照要求填报并提交相关数据信息，从而实现以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管。
（二）北京市优化营商环境取得的成效
北京市政府、区政府及其职能部门认真贯彻党中央、国务院优化营商环境决策部署，严格执行本地推进营商环境建设的方针举措，为市场主体创造了效率更高、服务更好、监管更优的发展环境。
1.行政审批改革加快推进
在落实以告知承诺为基础的审批制度方面，北京市大刀阔斧再造审批流程，2018年来在企业开办、办理建筑许可证、获得电力、不动产登记、跨境贸易、纳税等重点领域一共压减审批环节39个、压缩审批时间达623天。在企业开办方面，推进313项“证照分离”改革，通过合并办、网上办、承诺办、简易办等方式实现“一窗、一网、一表、一次申报、最多跑一次”，开办企业环节压缩至一个，办理时间压缩至一天。在获得电力方面，北京市成为世界上仅有的三个电力接入全免费的地区之一。
2.政务服务不断优化
在优化政务服务制度方面，北京市持续改进和优化政务服务工作，进一步提升企业和群众办事便利度和获得感。第一，大力推行“只进一门”，为便利企业融资纾困，北京市在市级政务服务大厅设立全国首家首贷服务中心，28家金融机构进驻，通过共享工商、社保、医保等27个政府部门数据，为金融机构发放信用贷款提供信息支撑。第二，大力推行“一网通办”，建立基于区块链的不动产登记系统，“链通”身份证、结婚证、房产证等12类数据信息，实现全程网办，企业不再需要持营业执照、买卖合同、契税完税凭证等材料现场核验，企业间不动产登记由2017年的交易、登记、缴税、领证等四个环节、九天压减为目前的一个环节、一天办结，最快45分钟领证。第三，大力推行“一窗通办”，全面实施“前台综合受理、后台分类审批、窗口统一出件”的综合窗口工作模式，取消过去的部门摆摊设窗，实现所有事项均可在任一窗口办理。第四，畅通政企沟通渠道，12345热线增设了企业服务功能，实行7天×18小时专人值守听取企业意见建议，对反映的问题“接诉即办”，对政策建议及时研究吸纳。为破解企业对涉企政策了解不全、理解不透、用不充分的问题，提高政策覆盖率和知晓度，北京市还创新了“优化营商环境政策天天讲”服务，在市、区两级政务服务大厅开通服务区，并于政府官网开通政策咨询互动入口，采用线上线下、宏观解读与微观咨询相结合的形式提供相关服务。第五，为满足群众对办理业务时间的特殊需求，北京市探索实施政务服务周末服务，错峰、延时服务。朝阳区政务服务中心对于高频办事事项，还将工作日延长两小时服务时间，非工作日提前网上预约即可实现错峰服务。
3.监管执法更加规范
在构建更加规范有序的监管执法环境方面，北京市将刚性执法和柔性执法相结合，行政机关严格执法和市场主体自觉守法相配合。北京市在交通、住建、文化和旅游等12个行业领域率先实施了信用分级分类监管，对于信用较好、风险较低的市场主体，减少检查比例和频次；对于违法失信、风险较高的市场主体，提高检查比例和频次。此外，为慎用信用惩戒制度，确保信用惩戒的合法性、合理性，切实保障市场主体的合法权益，北京市制定了信用分级分类标准，明确失信行为和失信联合惩戒的认定范围、标准和程序，细化信用惩戒措施，开展失信企业信用修复工作。
（三）北京市营商环境面临的挑战
在肯定北京市在营商环境建设中取得令人瞩目成效的同时，也不能忽视实践中存在的问题和面临的挑战。营商环境建设是一场持久战，改革越是到攻坚期和深水区，越有硬骨头要啃，因此要攻坚克难，推动北京市营商环境工作再上新的台阶。
1.市场环境仍需改善
公平有序的市场竞争环境是良好的营商环境的重要标志，然而在准入许可、要素获取、招投标等领域，市场准入的不公平竞争依然存在，民营企业仍然要面对行政机关设置的隐性壁垒或不合理限制。在政府采购中，国有企业与民营企业之间、本地企业与外地企业之间、国内企业与外资企业之间，因所有制形式、组织形式或者股权结构的不同，而受到了采购方的差别对待。政府基于部门利益或地方利益的考量，对供应商设置符合特定经济实力、行业身份或处于特定的地域范围的高门槛或不合理条件，使一些企业难以公平参与到政府采购的竞争中。
2.小微企业融资难亟待解决
尽管北京市为缓解企业融资难出台了很多举措，但小微企业仍面临贷款门槛高、利率高、手续繁、增信难、稳定性弱等挑战。小微企业能够获得信贷取决于供给侧和需求侧双方的因素，然而在供给侧方，大中型金融企业较多，且这些企业因股东多为政府财政部门和大型国有企业，在借款时倾向于优先满足大型企业或国有企业的需求，与之相对的是，服务于小微企业的小型金融企业的数量较少。在需求方一侧，担保和信用是小微企业能否取得贷款的重要因素，实践中金融机构习惯采取传统的抵押贷款方式，企业通过知识产权质押融资还比较困难，一些企业即使获得融资担保，仍需提供相当的抵押财产，而小微企业往往缺乏足够的不动产抵押品；且由于社会信用体系建设尚未健全，私营的信用机构体系还未建立，企业依靠信用获取贷款存在较大阻碍。
3.政务服务效能还需提升
北京市的政务服务还有待从形式优化走向实质优化。具体而言，一是政府政务服务平台建设管理分散、办事系统繁杂、事项标准不一、数据共享不畅、业务协同不足等问题较为普遍，政务服务整体效能不强，办事难、办事慢、办事繁的问题还不同程度存在。二是线上服务平台和线下服务大厅对接不顺畅，电子签名和电子印章尚未在所有领域推广，在部分业务办理中，企业在政务服务平台提交电子材料后，仍需到政务服务大厅提交纸质材料；或者能够在线下完成的业务办理，要求在线上重复进行预约或申请。三是政务服务的标准化和个性化尚未很好地结合。当下政务服务虽然注重标准化建设，却不能充分满足企业对政务服务的个性化需求，定制化、多样化、智慧化的政务服务应用还较为匮乏。四是政务服务中心的一些服务人员专业化水平有待提高。在政务服务大厅的建设中，硬件设施的配置、更新都比较到位，然而政务服务工作者的队伍建设却缺乏必要的重视。一些工作人员专业能力不强，服务意识不高，面对申请人提出的业务问题，并不能准确地告知相应的政策规定和解决途径；在受理材料时，不能一次性精准告知申请人应完善或补充的材料，申请人多跑路现象仍难杜绝。
4.严格公正执法应予加强
强化监管和避免执法扰民的博弈，包容监管和审慎监管的制衡，统一标准与个别裁量的并存，都对行政机关执法的严格性和公正性提出了挑战。首先，“管得过多”与“管理不到位”现象并存。一方面，由于不同的监管部门缺乏协同，针对不同的检查项目，多个监管部门在不同的时间段前往企业开展执法活动，给企业的正常经营活动带来了不必要的影响；另一方面，市场准入的不断放宽并未伴随事中事后监管的持续加强，在一些需要重点监管的领域尚未将随机抽查和全面检查有机结合，仅仅开展了随机抽查，导致监管缺位或不到位，放任了一些违法行为的存在。其次，信用监管作为新型的监管手段，相应的程序设置未充分保障相对人的合法权益，信用信息的采集、归集和使用的规则不透明，信用惩戒措施被滥用，信用异议和修复渠道不畅通等问题依然存在。最后，在实施包容审慎监管时，既存在裁量权过大导致处罚标准不一的问题，也存在将某项违法行为纳入包容审慎执法处罚清单，违背法律法规设定的法律责任作出不予处罚决定的法律风险。
5.政务诚信建设仍需推进
实践中，一些政府部门“新官不理旧账”、政策朝令夕改、允诺优惠不到位等漠视政务诚信的行为频发，严重损害了市场主体的投资信心。一方面，在行政机关与公民、法人签订的政府特许经营、征收征用补偿、国有自然资源使用权出让等行政协议中，行政机关不履行协议、不按约定履行协议、违法变更或解除协议的情形还时有发生，政府的诚信形象受损，并成为制约社会信用建设进程的瓶颈。另一方面，政策立而不用、立而无用，优惠政策难以落实到位的问题还比较突出。此外，行政机关往往缺乏对涉企政策的事后评估，未能充分了解掌握政策措施是否全面覆盖、精准有效、切实可行，以及企业对政策实施是否满意等信息，因而也就不能及时对政策作出调整，导致政策规定与现实运行的偏差难以纠正。
三、北京在优化营商环境评估中的成绩与不足
第三方机构依据科学的营商环境评估指标开展的量化分析和比较评价，能更为客观地展现一地营商环境建设的成就和不足。通过探析不同机构发布的营商环境评估结果，可以发现北京市营商环境建设的制度优势和薄弱环节。
（一）营商环境评估的不同维度
城市的营商环境排名是市场主体选择投资地的重要参考，为进一步提高北京市在各项评估中的排名，需要“知己知彼”，对评估的方式、指标、标准有充分的把握。尽管不同机构设计的营商环境指标体系差异较大，但基本上都包含了营商环境的核心要素，因此解构不同的营商环境评估指标体系，对北京市在营商环境建设中瞄准努力方向、找准工作重点、实现成果到分数的转换意义重大。
1.营商环境评估主体和方式的差异
营商环境的评估整体上呈现国际先行发展和国内后发创新的局面。在国际层面，营商环境的评估出现较早且指标体系较为成熟。世界经济论坛从1979年起，每年都会发布一期《全球竞争力报告》，其所构建的指标体系被认为是最早面向全球经济体的营商环境评估体系。世界银行从2003年开始对全球190个经济体的营商环境进行评估，其将主观的问卷调查和客观的法律法规梳理相结合，形成对一地国家监管环境的整体认识，并发布《全球营商环境报告》为各国改善营商环境提供借鉴和参考。经济学人智库（EUI）的《营商指标模型》以考察区域发展的市场化程度为中心，每5年会编制一次营商环境排名，评分时不仅考虑以往表现，且会评估未来5年内的营商环境转变。
在国家层面，中国政府单位、协会组织、高校、研究智库等机构结合自身定位和目标取向设计了各具特色的评估指标。国家发展改革委自2018年以来牵头研究建立并不断完善中国营商环境评价体系，已在百余个城市开展了营商环境评价，并于2020年出版了《中国营商环境报告2020》，这是中国营商环境评价领域的首部国家报告。全国工商联通过问卷调查收集民营企业对营商环境的主观感受，对数据进行科学处理后形成《万家民营企业评价营商环境报告》。中央广播电视总台作为国家级媒体，以收集到的政府机关公开数据为基础编撰《中国城市营商环境年度报告》，数据来源包括国家统计局和各城市统计局发布的城市统计年鉴、国民经济和社会发展统计公报以及部门工作报告等。万博新经济研究院联合其他4个机构，综合采用客观统计的数据和企业对法治环境的主观评价，形成《中国城市营商环境指数评价报告》。中国国际贸易促进委员会贸易投资促进部和贸促会研究院自2016年起，运用问卷调查、实地调研、企业座谈、对比分析及文献分析等方法开展中国营商环境调查，并发布年度报告——《中国营商环境研究报告》。中国政法大学法治政府研究院自2018年开始，以推进法治政府建设为核心，主要通过网络检索的方式，对全国100个城市“优化营商环境的法治保障”进行评估，并发布《中国法治政府评估报告》。
2.营商环境评估指标的差异
不同机构开展的营商环境评估，在评估指标的设计上存在较大差异（见表3，略）。世界银行的评估从企业开办、运营、退出的全流程入手，考察监管过程的复杂程度和费用支出，经济体的商业监管设计的越好，营商便利度评估取得的成绩就越好。但世界银行的营商环境指标将企业开办的难易程度作为整个营商环境的评价标准，难免有些片面，忽视了其他要素对营商环境的保障和促进作用。世界经济论坛的全球竞争力指数（GCI）重点考察经济体在支撑环境、市场、人力资本和创新生态系统四个方面的表现，这与哈佛大学波特教授提出的国家竞争优势理论是一脉相承的，该理论主张国家在不同的发展阶段分别依赖自然要素、资本要素和创新驱动，因此对这些要素的考察一定程度上可以判断一国的竞争力。经济学人智库（EUI）的指标体系既包含微观的政府监管，如政府政策、税收、融资等，也包含宏观的社会背景，如政治环境、经济环境、市场机会等，但与世界经济论坛的全球竞争力指数（GCI）相比，缺乏对人力资本和创新环境的关注。这对北京市营商环境的建设的启示是，营商环境的建设是一项系统性的巨大工程，需要统筹兼顾、多方发力，人与物、制度与思维、市场与监管都是营商环境不可或缺的要素。
国家发改委设计的营商环境评估指标在延续世界银行的营商环境指标体系的基础上，增加了政府采购、招标投标、获得用水用气、知识产权创造保护和运用、市场监管、政务服务、包容普惠创新这七项指标，既对企业全生命周期进行了考察，又结合了影响营商环境的其他因素。全国工商联、中国国际贸易促进委员会贸易投资促进部、中央广播电视总台和万博新经济研究院设计的营商环境指标体系全面总结了营商环境的构成要素，从作为硬环境的自然环境、基础设施，和作为软环境的政务环境、法治环境、市场环境、社会环境、文化环境、生活环境、人才环境、金融环境、创新环境等方面，对一地的营商环境建设进行全方位的考察。万博新经济研究院研究推出的“中国营商环境评价体系及指数排序”，旨在探索新时代经济高质量发展和新旧动能转换的领先指标，该指标强调软环境中良好的创新环境、多渠道的金融支持、灵活的人才引进政策与经济规模呈现明显的正相关关系，因此北京市应注重发挥企业创新、借贷融资和人才建设对经济的推动作用。中国贸促会对评估指标的设计结合了实践难点和企业痛点，在常规的指标外增设了对公平竞争环境、知识产权保护环境、财税服务环境和口岸服务环境的考察。中国政法大学法治政府研究院构建的“优化营商环境的法治保障”指标，是法治政府建设评估指标中的组成部分，其核心在于考察营商环境的行政保障，内容并不涉及人大的立法保障和法院的司法保障，但具体的考察借鉴了世界银行评估指标体系中“企业开办”“办理施工许可证”“登记财产”“获得电力”“获得信贷”指标的相关内容。这些指标都需要北京市在营商环境工作中重点关注并持续推进。
（二）北京市在评估中展现的制度优势
国家发展改革委发布的《中国营商环境报告2020》显示，北京市在18项指标中均获评“标杆城市”。此外，北京市的“打造国际一流营商环境”被作为典型经验做法予以推广，报告指出“北京市始终把优化营商环境作为一项重要政治任务，作为政府转变职能、促进高质量发展的重要抓手和关键环节，坚持高位推动，系统谋划，狠抓落实，推动优化营商环境取得实效”。这是对北京市在优化营商环境中所做的工作给予了高度评价和充分肯定。从不同机构发布的评估报告中，可以从细微之处把握北京市在优化营商环境中展现的制度优势。
北京市在办理施工许可、保护少数投资者、获得电力、执行合同、企业开办几个方面进步明显。世界银行的营商环境评价以北京市和上海市为样本，因此中国在世界银行发布的《全球营商环境报告》中的排名，一定程度上可以反映北京市营商环境建设的实际状况。根据世界银行发布的《全球营商环境报告》，中国的名次从2017年的第78名提升至2018年的第46名，到2019年达到第31名，且连续两年位列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体，北京市为中国排名的提升作出了“北京贡献”。世界银行《全球营商环境报告2020》显示，在办理施工许可、保护少数投资者、获得电力、执行合同、企业开办方面，中国取得了长足的进步。其中办理施工许可指标增长12.1%，全球排名达到第33位；保护少数投资者指标增长10%，名列第28位；获得电力指标全球排名第12位，比2019年提高80个位次，获得电力企业办理手续数量从5.5个减少到2个；执行合同指标全球排名第5；企业办理时间从140多天减少到32天。
北京市的人才环境、金融环境、创新环境优势显著。根据万博新经济研究院发布的《2019中国城市营商环境指数评价报告》，北京市人才环境和金融环境位列第一。在24项软环境三级指标中，北京市的科研人才供给、政府文教投入力度、大学数量、学术文化、服务市场规模、技术成果储备等12项指标均位居首位。在万博新经济研究院2020年发布的《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告》中，北京市创新环境指数从2019年的第三位上升至全国首位，基础研究、企业创新、技术成果和信息赋能度等创新环境的细分指标均名列第一，创新驱动和经济增长构成了北京市经济高质量发展的核心推动力和主要动力源。
北京市的优化营商环境的行政保障充分。在中国政法大学法治政府研究院的“优化营商环境的法治保障”评估中，北京市2018年取得了满分的优异成绩，名列全国第一；2019年北京市虽然名次上位居第四，但总分与第一名仅相差了两分。在2019年的评估中，课题组选取了六个角度对政府在“优化营商环境的法治保障”的表现进行了评估。经网络检索发现，在告知承诺制的实施方面，北京市政府不仅出台了关于告知承诺制的文件，还在多个领域贯彻落实告知承诺制；在优化准入服务方面，北京市在政府门户网站设置“开办企业”专栏并明确标识创办企业所需材料和条件，以及承诺企业创办所需时间；在创新审批方式方面，北京市政府实施了企业获得信贷审批改革和获得电力审批改革；在涉企收费清理方面，北京市政府不仅就“涉企收费和监督检查清单”制定了专门规定，还开展了涉企收费、摊派事项和各类评比达标活动清理工作；在企业家参与涉企政策方面，北京市2019年度出台了《北京市大力营造企业家创新创业环境充分激发和弘扬优秀企业家精神若干措施》，且检索到北京市政府实际开展企业家参与涉企政策制定的事例。
（三）北京市在评估中暴露的薄弱环节
通过评估和比较，北京市在优化营商环境方面还存在如下薄弱环节。一是获得信贷的体制机制仍不健全，中小企业获得信贷阻碍依旧较大。根据世界银行发布的《全球营商环境报告》，中国的多项指标的名次都呈现稳步上升的良好局面，然而“获取信贷”指标却在2016年至2019年出现连年下降的趋势，从第62名、第68名、第73名，到2019年下降至第80名。在国家发改委对18项指标的评估中，北京市在12项指标中取得了第一名，获得信贷指标则在剩余指标中排名最为靠后，排第六名。由此可见，北京市在获得信贷方面，与国际上的发达城市相比，还存在一些差距，需要进一步改进和提升。
二是北京市总税率和社会缴纳费率较高，税后流程不够简便。在国家发改委的评估中，北京市的纳税指标仅排名第四。从世界银行发布的《全球营商环境报告2020》来看，中国“纳税”指标在2019年全球排名105位，由于2019年评估的数据截至2019年5月1日，尚未展现2019年下半年和2020年的改革成果，但是整体上反映了北京市在纳税改革中的不足。世界银行对“纳税”指标的评价从纳税次数、纳税时间、总税率和社会缴纳费率、税后流程这四个方面展开。随着放管服改革的深入，中国纳税次数不断减少，纳税时间也大幅减少，但是“总税率和社会缴纳费率”和“税后流程”两项指标的得分却始终不尽如人意，与亚太地区、OECD成员国存在较大差距。这与中国税收制度冗杂，税收优惠虽较多但名义税率保持较高水平的税收体制，以及增值税退税程序多、时间慢密切相关。由此反映出来北京市在降低企业名义税率、减轻税收征纳成本，简化税后流程等方面存在进一步完善的空间。
三是作为硬环境的自然环境和作为软环境的生活环境还有待完善。尽管自然环境和生活环境与营商环境并非直接相关，但是正所谓“绿水青山就是金山银山”，优美和谐的自然环境、宜人舒适的生活环境是发展生产、吸引投资、留住人才的关键性因素。在万博新经济研究院开展的营商环境评估中，北京市软环境指数得分在全国排名居首，但是受到空气质量、气候环境、森林覆盖率等自然环境的制约，硬环境指数排名较为靠后。此外，在软环境指数中，北京市的生活环境指数较其他一线城市仍有差距，较高的住房和生活成本、短缺的教育和医疗资源降低了居民的生活幸福感。因此北京市在完善市场环境、政务环境、监管环境的同时，要注重打造良好生态环境和优美宜居环境。
四是政府诚信建设方面存在不足。中国政法大学法治政府研究院开展的评估，暴露出北京市在政府诚信建设方面的弊端。在政府合同的履约方面，需要进一步强化政府及相关部门的诚信守约意识。
四、北京市优化营商环境的完善路径
北京市营商环境建设在改革实践中面临的挑战，以及在第三方评估中暴露出来的薄弱环节，都是未来北京市优化营商环境的工作重点。“水深则鱼悦，城强则贾兴”，为贯彻落实北京“十四五”规划提出的“持续优化营商环境”要求和“打造国家营商环境示范区”目标，应对当下世界局势带来的不确定因素，缓解经济增速下行压力，北京市应在以下几方面持续推进营商环境建设，努力营造一流的营商环境，这是时代赋予其的重要使命和历史责任。
（一）引入第三方评估，强化对《条例》实施的社会监督
《条例》的出台，标志着北京优化营商环境法治化建设迈上了新台阶。在新的起点上，北京应当大力推动《条例》的高效实施，全面提升北京优化营商环境的法治保障水平。法律规范的有效实施不能完全依赖执法部门主动为之，必须辅之以相应的外部监督机制。第三方评估具有独立性、专业性、权威性的特征，与行政机关不具有隶属关系，因而能在最大程度上确保评估结果的公正性，因此在《条例》的实施中，引入第三方评估，能够充分发挥第三方机构在知识、利益和视角方面的独特优势。第三方机构通过设计一定的评估指标体系，并按照科学的方法对行政机关实施《条例》的情况作出评估，可以超脱执法机关自我督查的狭隘视角，以外部视角评估《条例》的实施现状，充分了解《条例》所确定的制度是否实施到位，是否取得了一定的社会效益或者经济效益，并发现法律实施中存在的具体问题，提出完善法律实施的具体路径。这对加强社会主体对《条例》实施的监督，更好地发挥《条例》对营商环境的保障作用具有重要的意义。
（二）扩大政府购买服务范围，全面提升政务服务的效率、质量和标准
北京市在政务服务中存在的部门间数据鸿沟、个性化照顾不周、工作人员能力欠佳等问题，都对其营造更优的政务服务环境提出了新的要求。引入市场机制，通过政府购买服务等方式，吸引社会力量参与政务服务的提供，能很大程度上改变政府提供一项服务就要成立一个部门、养一批人的情况，有利于减轻政府财务负担，提高服务质量与服务供给效率，进一步助力服务型政府建设。传统上政务服务注重行政职能部门的职责明确和专业分工，以更好地实现对行政机关的管理和对行政相对人的控制，但忽视了公众的需求。电子政务的发展使公共服务从职能部门的经验导向转向公众的需求导向，这为集约化政府的发展提供了机遇。因此政府要以整体政府、顾客导向理念为指引，推动政府组织机构从碎片化、分散化走向集中化、整体化，从办事窗口的合并深入组织体系的重构，从办事程序的统一标准化扩展为服务类型的个性多样化，从硬件设施建设走向工作队伍建设，致力于为办事者提供高效、舒心、满意的服务。此外，为推动政务数据共享，要发挥区块链技术在数据共享中的作用，建立统一的政务数据平台并推行统一的元数据标准，将数据共享以部门为单位转变为以业务为驱动，实现同一业务中不同部门间的数据交互，确保业务办理所需数据的精确查找和实时共享，提高部门间协作能力和办事效率。同时要明确数据权属，由各部门自主授权数据开放领域，保证数据的安全、可追溯、不被攻击和不被篡改，打消行政机关不敢、不愿共享数据的顾虑。
（三）出台统一的包容审慎监管清单，进一步完善宽严相济的执法环境
营造宽严相济的监管执法环境，对维护公平公正的市场秩序，激发市场主体的创新活力意义重大。首先，市级执法机关应当出台统一的包容审慎监管清单，确定需要实施包容审慎监管的行业和领域，执法机关不能突破法律、法规、规章的规定，放任特定行业和领域的违法行为或加重打压力度。其次，执法部门要依法、科学地实施分类监管，对守法守信者“无事不扰”，对违法失信者“利刃高悬”，将双随机监管和全面监管相结合，将简政放权和加强事中事后监管相衔接。最后，要运用关联原则约束信用监管，避免信用监管手段的滥用。被纳入失信名单的违法行为应当与诚信价值密切关联，从而限定失信惩戒的范围，避免将任何行为都界定为失信行为；惩戒措施应当与失信行为的违法度相适应，避免加重对违法行为的制裁导致过罚不当；监管手段应当与监管目的有合理、必要且实质的关联，避免违反比例原则。同时，为解决信用异议和修复渠道不畅通的问题，要广泛宣传和严格落实《条例》规定的信用修复制度，为市场主体通过承诺、整改、核查、培训等方式开展信用修复提供指导和便利。
（四）进一步强化政府部门的诚信意识，完善涉企政府沟通机制
建设诚信政府是健全社会主义市场经济体制的本质要求，政务诚信对市场诚信有着重要的表率和导向作用。加强政务诚信可以提高政府公信力，增强市场主体的信任度，从而吸引更多的投资项目落地。因此政府及其公务人员应当认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，建立健全清理政府部门拖欠企业账款长效机制，完善政府换届或领导人员更替时的权力交接和工作衔接机制，强化官员违约毁约的责任追究。加强政务诚信建设，还要求政府制定的规章、行政规范性文件保持一定稳定性，不朝令夕改，能贯彻到位。因此政府在制定政策时，应当采取多种方式与企业沟通交流，充分倾听不同类型、不同行业、不同规模的企业声音，确保政策的科学性、可行性及长远性。为避免新旧政策叠加或不协调影响企业的正常生产经营活动，政府还应当合理确定政策的出台时间，并在政策发布后设置一定的政策执行缓冲期，为市场主体留出必要的适应调整时间，对因新政策出台权益受损的市场主体给予一定的补偿。
