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郭文涛:监察委员会监察人大代表的理解与论证

郭文涛| 时间: 2018-12-05 23:21:11 | 文章来源: 《西南政法大学学报》2018年第4期

【摘要】 为了实现国家监察全面覆盖,监察委员会就要对所有行使公权力的公职人员进行监察。由于民主集中制原则,监察委员会不能够对同级人民代表大会及其常务委员会进行监察。监察委员会监察之对象应为人员而非机构。按照《监察法》第3条和第15条的规定,监察委员会是能够监察人大代表的。从域外的情况看,按照议会自律原则的理论,监察机关一般不将代议机关的议员纳入监察对象之范围;但是由于我国实行人大代表制度,如果将中国五级三百万人大代表排除在监察对象之范围外,将会使监察对象之范围出现一个很大的缺口,与实现国家监察全面覆盖的立法意旨不相符。从中国国情来看,监察委员会应当能够监察人大代表。监察委员会在监察人大代表时存在着监察职责、监察措施、监察程序三方面的限度。

【关键词】 监察委员会;人大代表;监察职责;监察措施;监察程序


一、问题的提出

2018年3月11日,第十三届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。这次宪法修改的重要内容之一,是增加有关监察委员会的各项规定,确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位。2018年3月20日,为了深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化,根据宪法,全国人大制定了《中华人民共和国监察法》(以下简称“《监察法》”)。各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照《监察法》对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。这便产生了两个逻辑性的问题,既然要实现国家监察全面覆盖,监察委员会就要对所有行使公权力的公职人员进行监察,那么监察委员会能否对选举产生它的人大代表进行监察呢?如果可以,那其监察人大代表的限度又如何呢?

二、监察委能否监察人大及其常委会?

在解决前述两个问题之前,我们先来解决一个先决问题:监察委员会能否监察同级人民代表大会及其常务委员会?作为一项事关全局的重大政治改革,国家监察体制改革旨在通过机构与职能的整合,实现国家监督权的重新配置,进而创设出人大之下独立于行政权、审判权、检察权的新型国家权力——监察权,形成“一府两院一委”的格局。为了实现国家监察全面覆盖,监察委员会要对所有行使公权力的公职人员进行监察,那么监察委员会能否对行使诸多公权力的国家权力机关——人大及其常委会——进行监察呢?我国是社会主义国家,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,相对其他国家机关而言,人民代表大会及其常务委员会处于宪法上的优越地位,根据民主集中制原则,应当认为监察委员会不能够监察同级人民代表大会及其常务委员会。相反,同级人民代表大会及其常务委员会应对监察委员会进行有效监督{1}。

在我国,民主集中制是一项长期指导党和国家政治生活的重要组织原则,其理论渊源自马克思主义经典作家的学说{2}。作为一项重要组织原则,民主集中制是指民主基础上的集中与集中指导下的民主的有机统一,其实质就是“少数服从多数”{3}。作为社会主义类型的宪法,我国现行宪法在建构国家机构时贯彻了民主集中制的原则,《宪法》总纲第3条第1款规定,中国的国家机构实行民主集中制的原则。该条第2、3、4款进一步阐释了国家机构实行民主集中制原则的具体内涵有三:(1)在人民与国家权力机关的关系上,全国人大和地方各级人大都由人民民主选举产生,对人民负责,受人民监督;(2)在国家权力机关与其他国家机关的关系上,包括国家监察机关在内的行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对人大负责,受人大监督;(3)在中央和地方国家机构职权的划分上,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。本文主要阐述第二种意义上的民主集中制原则。《宪法》总纲第3条对民主集中制作了原则性的规定,比较抽象,为了进一步体现国家权力机关与其他国家机关之间关系上的民主集中制,《宪法》在第三章国家机构的若干条款中规定,行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的组成人员由人大及其常委会选举或任免,对人大负责,受人大监督。

作为根据《宪法》制定的下位法,《监察法》在处理监察委员会与本级人民代表大会及其常务委员会的关系上,同样遵循了民主集中制原则。《监察法》第8条[1]和第9条[2]规定,各级监察委员会由本级人民代表大会选举产生,负责本行政区域内的监察工作;监察委员会的主任、副主任、委员等组成人员由人民代表大会及其常务委员会选举或任免;监察委员会对人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督。监察委的地位是在人大之下,从属于人大{4}。监察委由人大产生,理应对其负责,受其监督{5}238。这样的制度安排,贯彻了人民代表大会这一根本政治制度,是对人民代表大会这一根本政治制度的丰富和完善,体现了人民当家作主的要求,有利于强化人大作为国家权力机关的监督职能,拓宽了人民监督权力的途径{5}79。按照《监察法》第53条[3]的规定,各级监察委应当接受本级人大及其常委会的监督,其监督的具体方式有听取和审议专项工作报告,组织执法检查,提出询问或者质询;此外,根据《宪法》,人民代表大会对本级监察委员会主任尚有罢免权。2018年3月21日,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,为健全党和国家监督体系,适应国家监察体制改革需要,促进国家监察工作顺利开展,将全国人大内务司法委员会更名为全国人大监察和司法委员会。全国人大监察和司法委员会在原有工作职责基础上,增加配合深化国家监察体制改革、完善国家监察制度体系、推动实现党内监督和国家机关监督有机统一方面的职责。申言之,监察和司法委员会作为对口监督国家监察委员会的全国人大专门委员会,将发挥重要的监督作用{6}。

至于上级监察委员会能否监督下级人民代表大会及其常务委员会,《宪法》和《监察法》并没有作出明确规定,因此还有待于中央的顶层设计以及《宪法》和《监察法》的进一步授权。

三、监察委员会能否监察人大代表

前已论及,根据民主集中制原则,监察委员会不能够监督同级人民代表大会及其常务委员会。既然监察委员会不能够监察国家权力机关,那能否监察国家权力机关的组成人员即人大代表呢?毕竟监察委员会监察的对象应为人员而非机构{7}。这就要查看《监察法》对于监察委员会监察对象之范围的规定了。

(一)《监察法》规定监察委员会能够监察人大代表

《监察法》第3条规定:“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。”作为总则条款,《监察法》第3条只是笼统规定监察委员会监察对象之范围是所有行使公权力的公职人员。为此,《监察法》第15条进一步明确规定:“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;(三)国有企业管理人员;(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员;(六)其他依法履行公职的人员。”

那么监察委员会能否监察人大代表呢?这就要看人大代表是否属于《监察法》第3条所明文规定的行使公权力的公职人员以及第15条所明文规定的六类公职人员和有关人员。

其一,人大代表属于《监察法》第3条所规定的行使公权力的公职人员。

这里首先需要确定“公权力”的含义。公权力是国家权力或公共权力的总称,是法律法规规定的特定主体基于维护公共利益的目的,对公共事务行使的强制性支配力量{5}106-107。马克思在总结巴黎公社经验时指出,一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”,这样“能可靠地防止人们去追求升官发财”和“追求自己的特殊利益”{8}。马克思主义经典作家都强调,公职人员手中的权力不是私有物,而是人民给予的职责,要利用手中权力为人民服务,当人民的勤务员,都是“人民公仆”。监察对象的范围,是所有行使公权力的公职人员。公职人员在国家政治、经济和社会生活中行使公共职权、履行公共职责等。判断一个人是不是公职人员,关键看他是不是行使公权力、履行公务,而不是看他是否有公职{5}107。

我国《宪法》第2条第1款规定,中华人民共和国的一切权力属于人民;第2款进一步规定,人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。因此,在法治国家,在人民主权原则下,公权力应该等同于人民通过宪法所创设的国家权力,国家权力在政治上属于全体人民,在法理上源自人民通过宪法的授予。人民通过制定宪法,按照一定的原则创设国家机构体系,并在不同的国家机关之间分配宪法所授予的国家权力。在宪法秩序之下,一切国家权力均来自于宪法的授予,均在宪法所构建的规范秩序之内,不可能“逸出”宪法,在宪法秩序之外不可能还存在其他的国家权力{9}。于我国而言,人民在《宪法》第三章中创设了国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关,创设了国家机构体系,并在这些国家机关之间分配宪法所授予的国家权力。按照《宪法》第62、67条以及其他相关条款的规定,人大及其常委会作为国家权力机关,享有学理上归纳为立法权、任免权、监督权、决定权的四种国家权力。全体人大代表组成人大及其常委会,以国家权力机关的形式集体行使这四种权力。换言之,人大代表作为人大及其常委会的组成人员,作为人民意志的代表者,行使着人民通过宪法所委托的国家权力。例如人大代表在选举产生“一府两院一委”的首长以及上一级人大代表的过程中,就是在行使宪法法律赋予的选举权,就是在代表人民行使人民赋予的公权力,这当然是一种行使公权力的行为,理应纳入监察对象之范围。因此,人大代表属于《监察法》第3条所规定的行使公权力的公职人员,监察委员会是能够监察人大代表的。

其二,人大代表属于《监察法》第15条所规定的六类公职人员和有关人员。

为了进一步细化《监察法》第3条对监察对象的规定,《监察法》第15条进一步明确规定监察委员会对六类公职人员和有关人员进行监察,但是并未出现“人大代表”或“人民代表大会代表”字眼。这是否意味着人大代表不属于该条所规定的六类公职人员和有关人员呢?并不能简单地得出此结论,而是需要进行详细分析、仔细甄别。

《监察法》第15条前五项规定的五类公职人员和有关人员,都属具体列举,其范围容易识别:并未规定可以监察人大代表。即便是该条第1项所规定的人民代表大会及其常务委员会机关的公务员,按照中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会主持编写的《〈中华人民共和国监察法〉释义》,也只包括三类人员:(1)县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员,乡、镇人民代表大会主席、副主席;(2)县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员;(3)各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员{5}109。人大及其常委会的公务员行使一部分公权力,因此也属于监察对象{10}。但是这里并没有提及人大代表。

为了防止出现对监察对象列举不全的情况,避免挂一漏万,《监察法》设定了第15条第6项这个兜底条款“其他依法履行公职的人员”。“其他依法履行公职的人员”属于监察对象是由于其行使公权力,其行为有可能损害公权力的廉洁性{5}114。前已论及,人大代表作为人大及其常委会的组成人员,代表人民行使着人民委托的国家权力,其所涉嫌的职务违法或者职务犯罪(比如辽宁“拉票贿选案”中的行贿受贿罪)损害了公权力的廉洁性。因此,人大代表属于行使公权力的公职人员,在《监察法》第15条第6项兜底条款的文义射程范围之内,监察委员会是能够监察人大代表的。

(二)域外理论与中国国情

1.域外理论

一般而言,按照议会自律原则的理论,域外的监察机关不将代议机关的议员纳入监察对象之范围,议员不属于议会选举产生的监察权作用的对象。在北欧国家,从监察权的起源和性质来看,监察权来源于议会的授予,属于议会监督权的一部分,即议会权力的延伸部分,所以不能够监察议员。

在北欧国家创设的议会监察专员制度中,比较典型的是瑞典模式。瑞典实行议员专职,于1809年创立议会监察专员制度,随着时间的推移,欧洲大多数国家以及后来出现的欧盟都纷纷仿效瑞典建立了这项制度,成为现代西方国家最有影响、最典型的制度之一。瑞典设置的四名议会监察专员,全部经议会提名选举产生。议会监察专员享有四种权力——调查权、建议权、视察权、起诉权,代表议会监督其他行政机关和司法机关,监察对象的范围包含从中央到地方的行政机关和司法机关及其工作人员,但是无权监察国会和地方议会议员{11}。

2.我国国情

与以上国家或地区不同的是,我国实行的是人大代表制度。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称“《代表法》”)第5条第三款规定:“代表不脱离各自的生产和工作。”如果“一刀切”地将中国五级三百万人大代表排除在监察对象之范围外,将会使监察对象之范围出现一个很大的“缺口”,与实现国家监察全面覆盖的立法意旨不相符。

以2018年新选举产生的2980名十三届全国人大代表为例,据统计,在这些全国人大代表中间,党政领导干部人大代表一共有1011名,占代表总数的33.93%,这1011名人大代表因为兼任党政领导干部而无一例外属于《监察法》第15条所覆盖的监察对象;而占代表总数36.27%的1081名一线工人、农民、专业技术人员人大代表,也很有可能因为行使公权力而成为《监察法》第15条所覆盖的监察对象{12}。如果“一刀切”地将这些全国人大代表排除在监察对象之范围外,那么国家监察委员会的监察对象之范围将会出现一个很大的“缺口”,尤其不能监察属于“关键少数”{13}的党政领导干部人大代表,这与实现国家监察全面覆盖的立法意旨不相符。为了形象地说明监察法所覆盖的监察对象之范围与人大代表之范围之间的关系,我们以下图一为例:

(图略)

图一

在上图一中,A圆是指《监察法》所覆盖的监察对象之范围,B圆是指人大代表之范围,C圆是指党政领导干部人大代表之范围。由图可知,A与B之间、B与C之间、A与C之间都是包含与被包含、覆盖与被覆盖的关系,监察委员会是能够监察人大代表的,尤其是能够监察属于“关键少数”的党政领导干部人大代表。如果将人大代表排除在监察对象之范围外,将导致监察对象之范围出现一个很大的“缺口”,尤其是不能监察属于“关键少数”的党政领导干部人大代表。因此,从我国国情来看,监察委员会也是能够监察人大代表的。

在现实生活中,已经发现有人大代表因为兼任其他行使公权力的公职人员而成为监察委员会的监察对象。经搜索中国裁判文书网,截止到2018年6月30日,这样的案例一共有5例,《刑事判决书》编号分别是:山西省陵川县人民法院(2017)晋0524刑初65号、山西省吕梁市离石区人民法院(2017)晋1102刑初350号、浙江省遂昌县人民法院(2017)浙1123刑初118号、黑龙江省肇源县人民法院(2018)黑0622刑初63号、山东省茌平县人民法院(2018)鲁1523刑初28号。这五个案例的共同特点是这些刑事被告人既是行使公权力的公职人员,涉嫌职务违法和职务犯罪,同时又兼任人大代表,从而成为监察委员会的监察对象。例如,在编号为黑龙江省肇源县人民法院(2018)黑0622刑初63号的“赵某某1等受贿案”《刑事判决书》中,被告人赵某某1是黑龙江省肇源县茂兴中心卫生院原院长,属于《监察法》第15条所规定的监察对象,涉嫌受贿罪,同时又兼任县人大代表,从而成为县监察委员会的监察对象,被县监察委员会立案审查。再例如,在编号为山东省茌平县人民法院(2018)鲁1523刑初28号的“申强受贿案”一审《刑事判决书》中,被告人申强是山东省东阿县人大常委会原党组书记、主任,属于《监察法》第15条所规定的监察对象,涉嫌受贿罪,同时又兼任聊城市人大代表,从而成为市监察委员会的监察对象,于2018年1月18日被市监察委员会留置。申强属于党政领导干部人大代表,是监察对象“重点中的重点”,属于需要紧紧抓住的“关键少数”。这些案例进一步验证了不能将人大代表排除在监察对象之范围外,监察委员会是能够监察人大代表的。

从党政机关的惯例来看,监察委员会也是能够监察人大代表的,比如“辽宁拉票贿选案”。“辽宁拉票贿选案”是新中国成立以来查处的第一起发生在省级层面、严重违反党纪国法、严重违反政治纪律和政治规矩、严重违反组织纪律和换届纪律、严重破坏人大选举制度的重大案件。这起案件的被告人的行为属于对我国人民代表大会制度的挑战,对社会主义民主政治的挑战,对国家法律和党的纪律的挑战,触碰了中国特色社会主义制度底线和中国共产党执政底线{14}。根据查处的情况,2013年1月辽宁省第十二届人大第一次会议选举全国人大代表过程中,有45名当选的全国人大代表拉票贿选,有523名辽宁省人大代表涉及此案{15}。而“辽宁拉票贿选案”之所以案发,就是因为在2014、2016年中央纪检监察机关两次派出中央巡视组,在巡视过程中发现的。这些人大代表作为“其他依法履行公职的人员”,行使了公权力,所涉嫌的行贿受贿罪损害了公权力的廉洁性,理应受到监察机关的监察。深化国家监察体制改革,成立监察委员会,并与党的纪律检查机关合署办公,代表党和国家行使监督权和监察权,履行纪检、监察两项职责,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,从而在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局{16}。因此根据党政机关惯例,改革后的监察委员会也是能够监察人大代表的。

四、监察委员会监察人大代表的限度

既然监察委员会能够监察人大代表,那么其监察的限度在哪里呢?孟德斯鸠说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”{17}监察委员会位高权重,为了预防监察委员会成为不受制约的“超级机构”{18},在其监察人大代表时必须辅以必要的监督制约,将监察权控制在必要的限度内。结合《监察法》和《代表法》的相关规定来看,监察委员会监察人大代表时存在着监察职责、监察措施、监察程序三方面的限度。

(一)监察职责的限度

《监察法》第11条[4]规定:“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责”,并通过分列三个款分别对这上述三项职责进行了细化,由此构成了监察委员会在监察人大代表时在职责上的限度。具体而言,监察委员会在监察人大代表时,对人大代表的履职行为完全可以行使监督职责,但是在行使调查和处置两项职责时就必须有所限度,因为后两项职责可能与人大代表的职责有所冲突。按照该条第2项的规定,监察委员会可以对人大代表的职务违法和职务犯罪进行调查,但是不能对人大代表违反人大内部会议纪律和其他违规行为进行调查,对于人大代表的后一种违纪违规行为,应当由人大本身予以制裁。此外,对于人大代表因为职务违法和职务犯罪而产生的法律责任,监察委员会可以按照该条第3项对人大代表履行处置职责;但是对于人大代表因为不能忠实代表民意等原因而产生的政治责任,应该按照《代表法》第47条的规定,由选民或者选举单位罢免自己选出的人大代表,通过罢免的政治手段加以解决,而不是由监察委员会按照《监察法》第11条第3项规定的通过处置这种法律手段加以解决。因此,这便构成了监察委员会监察人大代表时在监察职责上的限度{19}。

(二)监察措施的限度

为了监察委员会能够行之有效地行使监察权,《监察法》第四章“监察权限”明确规定,监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验、检查、鉴定、留置等监察措施。在这些监察措施中,其他的监察措施均与人大代表依法行使职权没有太大的冲突;但是留置属于限制人身自由的措施,与《代表法》第32条[5]规定的人大代表人身自由保障权存在着冲突,因而需要有一定的限度。按照《监察法》第43条第2款[6]的规定,留置时间可以长达三个月,在延长一次的情况下可以长达六个月,对于这种长时间限制人身自由的监察措施,在使用时应当有所限度,以防监察委员会滥用留置权{20}。为了尊重人大权力机关的宪法地位,确保人大代表的人身自由保障权,建议监察委员会在采取留置措施之前,应当按照《代表法》第32条的规定,对县级以上人大代表采取留置措施应当先行获得本级人大主席团或者人大常委会许可,对乡镇人大代表采取留置措施应当立即报告乡镇人大。因此,这便构成了监察委员会监察人大代表时在监察措施上的限度。例如在前述编号为黑龙江省肇源县人民法院(2018)黑0622刑初63号的“赵某某1等受贿案”《刑事判决书》中,肇源县监察委员会在对县人大代表赵某某1采取留置措施之前,就先行获得了县人大常委会的同意。

(三)监察程序的限度

为了保证监察委员会正确行使权力,《监察法》在第五章“监察程序”中,对监督、调查、处置工作程序作出严格规定。其中,《监察法》第39条第1款规定:“经过初步核实,对监察对象涉嫌职务违法犯罪,需要追究法律责任的,监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。”按照该条款的规定,一旦监察委员会对人大代表涉嫌职务违法犯罪进行立案时,应当先行通报人大代表所在的人大常委会或乡镇人大,由其按照《代表法》第48条[7]的规定启动程序,暂时停止人大代表执行职务;或者按照《代表法》第49条[8]的规定,终止人大代表的资格。因此,这便构成了监察委员会监察人大代表时在监察程序上的限度。例如在前述编号为山东省茌平县人民法院(2018)鲁1523刑初28号的“申强受贿案”一审《刑事判决书》中,聊城市监察委员会在对市人大代表申强涉嫌受贿罪进行立案留置之前,就先由市人大常委会接受申强的辞职,终止了申强市人大代表的资格。

五、结语

国家监察体制改革是一项事关全局的重大政治体制改革,旨在通过对所有行使公权力的公职人员进行监察,以实现国家监察全面覆盖的目标,从而构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制,实现国家治理体系和治理能力现代化{21}。我国是社会主义国家,人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民代表大会作为国家权力机关,相对于其他国家机关而言,处于宪法上的优越地位。因此,根据民主集中制原则,应当认为监察委员会不能够监督同级人民代表大会及其常务委员会,但按照《监察法》第3条和第15条的规定,监察委员会是能够监察人大代表的。虽然,按照议会自律原则的理论,域外的监察机关一般不将代议机关的议员纳入监察对象之范围;但是由于我国实行人大代表制度,如果将中国五级三百万人大代表排除在监察对象之范围外,将会使监察对象之范围出现一个很大的“缺口”,与实现国家监察全面覆盖的立法意旨不相符。同时,从我国国情来看,监察委员会也是能够监察人大代表的。监察委员会在监察人大代表时存在着监察职责、监察措施、监察程序三方面的限度。

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